教師性侵害懲處修法過程及影響之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政治大. 立教師性侵害懲處修法過程及影響之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：黃淑婷. 中. 華. 民. 國. 9. 9. 年. 6. 月.

(2) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 謝辭. 不經一番寒徹骨，焉得梅花撲鼻香！完成人生第一本書的滋味竟是如此五味雜陳！過程辛苦，但結果竞是如此甘甜，有賴兩年期間許多人的支持，讓我能順利走過。這篇論文能完成，特別要感謝指導教授莊老師國榮細心的教導與鼓勵。當我撰寫失焦時，莊老師總是及時引導我至正確方向；偶有與莊老師不同意見時，莊老師亦不厭其煩地聆聽我的想法，與我溝通討論。此外，還有平日的叮嚀，而一切都以有利於學生為. 政治大同時，亦感謝口考教授羅老師燦煐及吳老師志光的指導與糾正，讓這本論文更臻完立. 優先考量，這些我都點滴在心頭。. ‧ 國. 學. 善。另，感謝朱老師斌妤在格式上的指導，讓我做好最基本的功夫。在深度訪談的部分，感謝願意抽控接受訪談的各位先進及實務工作者，因他們耐心. ‧. 的協助，讓我獲知許多重要的訊息，並了解實務的運作情形。. sit. y. Nat. 還要感謝許多支持和陪伴我的家人、同事、同學與朋友們。特別是在我發生車禍那. al. er. io. 一段期間，媽媽、姐姐和妹妹的照顧，讓我能迅速恢復體力，繼續寫作之路；長官的支. v. n. 持，以及同事於工作上的幫忙，使我能安心地進修；文琪的相互鼓勵，讓我們一同前進. Ch. engchi. i n U. 成長；博班的翰林學長及佳良學長的建議，幫我找出需要再修改的地方；麒翰學弟和依萍學妹的加油，給我向前的動力；大學同學的適時問候，令我備感窩心。因為他們，一路上不孤單！謝謝所有關心我、幫助我的人，也感謝上天讓我有機會與你們相遇，一同學習成長，一同歡笑哭泣，有你們，這兩年的回憶是如此深刻，如此多采多姿！. 淑婷. 2. 2010.6.

(3) 摘要教師性侵害學生問題存在已久，2009 年起人本教育基金會開始倡議修正教師法第 14 條，同年 11 月 6 日三讀通過，然而早在 2002 年教育部提出教師法全文修正版至行政院審查，2008 年排入立法院議程審議，其中即針對舊教師法所產生之問題擬定完整法令，惟何以未能通過？兩者版本孰優孰劣？本研究分別透過 Kingdon 的政策窗概念及法令於實務之可行性，分析教育部與人本倡議修法之過程始末與兩者版本於懲處性侵教師規定之內容，以瞭解影響兩者修法結果之原因，及兩者版本進行懲處性侵教師時可能產生之效益與爭議。. 政治大利通過的最重要因素，加上教師法第 14 條修法草案牽涉相關議題的較少，人本成功遊立研究結果發現：人本排入立法院審議的時間避免了新舊政府輪替的前後時期，為順. 說獲得多數立委的支持，黨團協商取得共識，因此，縱使教育部之版本中對懲處性侵教. ‧ 國. 學. 師有較完整機制，然而教育部修正教師法全文時未具備以上關鍵因素，故最後仍未能修正通過。比較教育部與人本之版本內容，發現教育部之版本考量較人本仔細且解決更多. ‧. 問題，惟兩者仍皆有所不足之處，可相互借鏡，以制定出更完善之法令，將性侵教師徹. sit. y. Nat. 底趕出校園。. io. er. 雖教師法全文修正涉及之議題較為廣泛，惟人本 2009 年倡議修正通過教師法第 14 條的成功經驗，仍可供教育部日後修正教師法全文之參考，即針對每一議題依序研商，. n. al. Ch. i n U. v. 抓住立法院關注教師法修法之時機，並爭取立委支持，集中審議，最後教育部應能如願修正通過教師法。. engchi. 關鍵詞：政策窗(policy window)、校園性侵害、教師懲處、教師法、人本教育基金會. I.

(4) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 目錄第一章緒論 ........................................................................................................................ - 1 第一節研究背景與動機 ..................................................................................................- 1 第二節研究目的與問題 ..................................................................................................- 5 第三節個案背景：我國懲處教師性侵害相關法規之演變 ..........................................- 6 第二章文獻析探 .............................................................................................................. - 10 第一節文獻檢閱 ............................................................................................................- 10 第二節政策制定過程之理論分析 ..............................................................................- 18 第三節政策窗的概念與分析架構 ................................................................................- 25 -. 治政大第三章研究設計 ............................................................................................................ - 32 立第一節研究對象與範圍 ..............................................................................................- 32 ‧ 國. 學. 第二節研究方法 ..........................................................................................................- 33 第三節資料處理與分析 ..............................................................................................- 36 -. ‧. 第四章教師法第 14 條及教師法全文版修法過程與檢討 ............................................ - 37 -. er. io. sit. y. Nat. 第一節教師法第 14 條修法過程與檢討 ....................................................................- 37 第二節教師法全文版修法過程與檢討 ......................................................................- 51 第三節小結 ..................................................................................................................- 71 -. al. 第五章教師法第 14 條及教師法全文版修法內容與檢討 ............................................ - 74 -. n. v i n Ch 執行舊教師法第 14 條於懲處性侵教師所產生之問題 ................................- 74 U i e h n gc 新教師法第 14 條之內容與檢討 .................................................................... - 78 -. 第一節第二節第三節教育部所提教師法修正草案關於懲處性侵教師規定與檢討 ......................- 94 第四節新教師法第 14 條與教育部版本懲處性侵教師時可能帶來之共同爭議 ..- 107 第五節小結 ................................................................................................................ - 112 第六章. 研究發現與建議 .............................................................................................. - 114 -. 第一節研究發現 ........................................................................................................ - 114 第二節建議 ................................................................................................................ - 116 第三節研究限制與後續研究建議 ............................................................................ - 118 參考文獻........................................................................................................................... - 119 -. II.

(5) 附錄附錄一、教師法第 14 條及第 39 條修正草案條文對照表............................................- 124 附錄二、2008 年教師法修正草案關於懲處性侵教師條文之對照表...........................- 126 附錄三、教師法................................................................................................................- 131 附錄四、性別平等教育法................................................................................................- 137 附錄五、校園性侵害或性騷擾防治準則........................................................................- 143 附錄六、國立政治大學「校園性侵害或性騷擾防治辦法」........................................- 149 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(6) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 表目錄校園性侵害件數統計 ..............................................................................................- 2 校園性侵害事件統計-按當事人關係統計 .............................................................- 3 校園性侵害事件統計-按各級學校中「師對生」之關係統計 .............................- 3 懲處性侵教師相關規定之演變 ..............................................................................- 8 訪談名單 ................................................................................................................- 35 新、舊教師法第 14 條關於懲處性侵教師之規範的特色與優缺點 ..................- 81 新教師法第 14 條與教育版本關於懲處性侵教師規定之特色與優缺點 ..........- 97 -. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 1-1 表 1-2 表 1-3 表 1-4 表 3-1 表 5-1 表 5-2. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 圖目錄圖 2-1 臺灣立法院立法程序圖 ........................................................................................- 23 圖 4-1 人本倡議修正教師法第 14 條之過程始末 ..........................................................- 39 圖 4-2 教育部修正教師法全文之過程始末 ....................................................................- 54 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第一章緒論. 第一章緒論. 第一節研究背景與動機對大多數人而言，校園是一個孕育英才的地方，我們在校園接受教育、學習社會化，相對的，對這個曾經培育過我們的校園也有一些刻板化印象，校園被我們認為是：清新的、安全的、神聖的。我們期許學校扮演作育英才的角色，安心把自己的子女送入學校接受教育，但校園性侵害事件接連發生，且經媒體披. 政治大. 露，不禁讓人擔心校園的安全，也對教育制度帶來質疑(魏英珠，1999：51)。. 學. ‧ 國. 立. 壹、教師性侵害學生事件時有所聞. ‧. 近幾年來，教師性侵學生案件頻傳，例如 2008 年 9 月旗美高中鍾姓高中部. y. Nat. sit. 導師性侵及性騷班級學生案、2008 年 10 月高雄市某國中體育老師意圖性侵特教. n. al. er. io. 班學生、2008 年 12 月台南啟聰學校許姓高中部導師猥褻學生案、2009 年 1 月曾. i n U. v. 文農工孫姓高職部導師性侵多名學生案 1、2009 年 4 月新竹縣某國小未婚廖姓男. Ch. engchi. 教師性侵數名高年級女學生案 2等，層出不窮的類似案件引起社會大眾的關注。根據教育部統計處資料，從 2006 至 2008 年 3間，校園性侵害件數按各級學校統計，由 214 件增為 313 件後，又攀升至 387 件(如表 1-1)，逐年增加，惟此包含學生對學生、教師對學生、教職員工對學生、學生對教師、學生對教職員工的關係。另按當事人關係顯示，其中教師對學生之百分比位居第二(如表 1-2)。 1. 老師性侵放假領半薪？！學生受害痛苦無人問－請立即修法解聘性侵老師。人本教育基金會新聞稿。2009-10-01，取自 http://hef.yam.org.tw/index01.htm. 2. 奇摩電子新聞：人師變狼人國小數女童遭性侵。2009-06-10，取自 http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090412/11/1hpmt.html 3. 由於教師法第 14 條於 2009 年修法通過，為配合修法通過前之背景，故本研究背景僅說明至 2008 年之資料。2009 年的統計數據可從表 1-1 及表 1-2 之資料來源取得。 -1-.

(10) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 綜合上述兩表，按各級學校中「師對生」關係之性侵害事件統計，在此三年間總件數由 61 件減為 24 件，再降低為 17 件，除 2006 年及 2008 年時，特教學校及高中職學校無教師對學生性侵害事件之通報外，雖有遞減傾向，但各級學校幾乎皆有教師對學生進行性侵之紀錄(如表 1-3)。數據顯示，教師性侵學生的問題似乎趨緩，但待解決之重要性不容忽視，因為學生不應在充滿威脅的校園中學習，否則有違教育基本法第 8 條第 2 項 4之精神及性別平等教育法(以下簡稱性平法)第 12 條 5之規定。惟先不論法令，基於倫理道德規範，教師對學生作出性侵害行為是相當不應該的，而應有懲處機制或規定，始符合社會正義。. 立. 校園性侵害件數統計. ‧ 國. 大專院校. 高中職. 國中. 214. 26. 66. 82. 國小. 特教學校 12. 13.08. 5.61. 30.84. 38.32. 件數. 313. 24. 51. 189. 32. 17. 7.67. 16.29. 60.38. 10.22. 5.43. 208. 33. 24. 53.75. 8.53. 6.20. al. n. 100.00. 件數. 387. 百分比. 100.00. Ch. 18 104 engchi U. 4.65. 26.87. y. 12.15. io. 100.00. er. 28. 百分比. 百分比 2008 年. 總計. Nat. 2007 年. 件數. (單位：件；%). ‧. 2006 年. 各級學校. 學. 校園性侵害件數統計. sit. 表 1-1. 政治大. v ni. 資料來源：教育部統計處，取自 www.edu.tw/files/site_content/B0013/404-13.xls. 4. 教育基本法第 8 條第 2 項：「學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予. 保障，並使學生不受任何體罰，造成身心之侵害。」 5. 性別平等教育法第 12 條：「學校應提供性別平等之學習環境，建立安全之校園空間。」 -2-.

(11) 第一章緒論. 表 1-2. 校園性侵害事件統計-按當事人關係統計. 校園性侵害. 當事人關係. 件數統計 2006 年. 2007 年. 2008 年. 總計. 生對生師對生. (單位：件；%). 職員(工)對生生對師生對職員(工). 件數. 214 6. 280. 61. 10. 5. 3. 百分比. 100.00. 77.99. 16.99. 2.79. 1.39. 1. 件數. 313. 282. 24. 6. 1. -. 百分比. 100.00. 90.10. 7.67. 1.92. 0.32. -. 件數. 387. 364. 17. 5. -. 1. 百分比. 100.00. 94.06. -. -. 立. 政 4.39治 1.29 大. 資料來源：教育部統計處，取自 www.edu.tw/files/site_content/B0013/404-9.xls. ‧ 國. 學. 校園性侵害事件統計-按各級學校中「師對生」之關係統計. 2007 年. 2008 年. al. 件數. 61. 百分比. 100.00. 件數. 大專院校. 高中職. sit. y. 總計. n. 2006 年. io. 件數統計. 師對生的關係. (單位：件；%). er. 校園性侵害. Nat. 表 1-3. ‧. 註：1.本表資料為「依校安通報統計，適用性別平等教育法調查處理之事件」，且僅就通報資料有記載之數據分析。2.受害人資料不詳案件不予計入。. 國中. iv. C h24 12 U n 14 engchi. 國小. 特教學校. 11. -. 39.35. 19.67. 22.95. 18.03. -. 24. 2. 8. 12. 1. 1. 百分比. 100.00. 8.33. 33.33. 50. 4.17. 4.17. 件數. 17. 4. -. 9. 3. 1. 百分比. 100.00. 23.53. -. 52.94. 17.65. 5.88. 資料來源：作者整理自表 1-1 及表 1-2 6. 2009 年 12 月 25 日上午 10 時 50 分經電洽教育部訓委會承辦人高小姐，更正錯誤一：原 359 人，係包含性侵害及性騷擾，應為性侵害 214 人，性騷擾為 145 人；更正錯誤二：單位非為人數，應改為件數。綜上所述，正確資訊為：2006 年校園性侵害事件統計 214 件。 -3-.

(12) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 貳、實務爭議難以解決. 依教育部統計，從 2004 至 2008 年間，所有公私立國小到大學，因涉及性侵害與性騷擾案件被解聘的教師有 36 人，不續聘 8 人，另有 8 人停聘 7；性平法實施前，1998 至 2003 年間，所有公私立國小到大學，因涉及性侵害與性騷擾案件被解聘、不續聘及停聘的教師共有 17 人。僅比較性平法(2004 年 6 月 23 日) 實施後之現況，2006 至 2008 年近三年，各級學校中教師對學生性侵害學生事件總計為 102 件，而 2004 至 2008 年共五年，包含教師性騷擾學生，卻只有 52 名. 政治大誣告或因申訴成功，更或因一位教師不只性侵一位學生等狀況以致兩邊數量不一立. 教師受到解聘、不續聘或停聘 8。通報件數與真正受到懲處的人數有落差，或因. 致，但這現象不應該出現在師生的關係。. ‧ 國. 學. 人本教育基金會(以下簡稱人本)執行長馮喬蘭說，教師法修法將性侵學生的. ‧. 教師解聘，只是最低門檻，教師本來就應該要具備高道德標準，但以往個案幾乎. y. Nat. 都是停聘或不續聘，並不會解聘。很多性侵學生的教師都是累犯，但學校往往息. er. io. sit. 事寧人 9。又根據參與學校性侵害事件調查處理之相關學者，指出實務運作上，產生出許多問題，例如：性侵害之界定標準為何？給予懲處和處理建議時，比例. al. n. v i n 原則如何拿捏？教育精神如何融入？受害人期待考量等問題。 Ch engchi U 參、立法院修訂教師法第 14 條與教育人員任用條例第 31 條. 實務運作之困擾，顯示處理教師性侵害學生的問題存在已久，惟事件接二連三的發生，媒體的多篇報導，才使得此問題浮上檯面，立法院於 2009 年 10 月 7. 全民供養狼師停聘還能坐領半薪。自由時報電子報。2009-11-25，取自. http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/091125/78/1vm4t.html 8. 參閱立法院公報 98 卷 37 期教育及文化委員會紀錄，頁 201。. 9. 藍委提案修法解聘性侵教師教部:樂觀其成。雅虎奇摩電子新聞。2009-04-23，取自. http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090420/5/1i55u.html -4-.

(13) 第一章緒論. 23 日及 11 月 6 日分別三讀通過修正教育人員任用條例第 31 條第 7 項及修正教師法第 14 條，合併俗稱為「狼師條款」。然而，關於懲處性侵教師規定之教師法的修法，2001 年起立委即提案審議教師法全文修正案，經多年討論，惟未能通過。教育部也早在 2002 年函送教師法修正草案全文版至行政院審查，終於在 2008 年行政院提送教育部所提教師法全文修正案至立法院審議，而教育部版本對教師涉有性侵者擬定較完整懲處機制，最後仍未通過 10。同樣關於懲處性侵教師規定之修法，何以 2008 年教育部所提版本未能通. 政治大否解決過去學校懲處性侵教師之問題？對照教育部版本，是否有值得改進之處？立過？2009 年人本倡議修正教師法第 14 條卻能迅速通過？人本倡議通過之版本能. ‧ 國. 學. 第二節研究目的與問題. ‧. 從上述討論可知，針對懲處違犯性侵害行為之教師所產生的問題，教育部早. y. Nat. 有所體認需修正教師法，才可徹底解決，惟竟未能修正通過。因此，本文研究目. er. io. sit. 的為根據相關文獻，瞭解執行舊教師法所產生之問題後，接著，分別探討教育部與人本之修法過程及兩者針對舊法問題所提出之版本，以歸納出通過人本倡議之. al. n. v i n 條文卻未通過教育部之版本的因素，以及比較兩者版本針對懲處性侵教師之規定 Ch engchi U. 孰優孰劣，最後為未來相關修法行動或政策提供建議。基此，本文研究問題如下：一、人本倡議教師法第 14 條之修法過程為何？從人本倡議修法過程來看，是什麼因素造成人本倡議修法得以通過？二、教育部提出教師法全文修法過程為何？從教育部修法過程來看，是什麼因素使得教育部修法未能通過？三、依據舊教師法第 14 條懲處性侵害教師時，在實務運作上有哪些問題？四、人本倡議通過之教師法第 14 條法令內容為何？可解決執行舊法所產生的哪些問題？又可能帶來哪些爭議？ 10. 立法院公報 97 卷 28 期教育及文化委員會議紀錄，頁 139-140。 -5-.

(14) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 五、教育部提出教師法全文修正中，關於懲處性侵教師規定之內容為何？可解決執行舊法所產生的哪些問題？又可能帶來哪些爭議？關於懲處性侵教師規定，人本倡議通過之教師法第 14 條與教育部版本，哪一個版本能解決較多問題？. 第三節個案背景：我國懲處教師性侵害相關法規之演變 2009 年於教師法第 14 條明定懲處性侵教師為我國教育史上之創舉，而透過認識在未通過該次修法前之相關規定，有助於瞭解修正通過 2009 年教師法第 14. 政治大修正全文版前，教育部作了哪些關於懲處性侵教師之規定，故本節將依時間順序立. 條增訂懲處教師性侵害之規定，以及立法院在 2008 年審議教育部所提之教師法. 整理修法前之相關規定與修正草案。. ‧ 國. 學. 我國懲處教師性侵害學生相關法源是「教師法」，在 1995 年公布之版本中，. ‧. 教師法第 14 條第 1 項第 6 款規定懲處事由「教師聘任後有行為不檢有損師道，. y. Nat. 經有關機關查證屬實者，得解聘、停聘或不續聘」，並於同條第 2、3 項明定懲處. er. io. sit. 程序「應經教師評審委員會(以下簡稱教評會)委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議，決議應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續. al. n. v i n 聘」，雖然懲處事由非明定為「性侵害」 C h ，但相關研究顯示，教師涉有性侵害行為 engchi U 屬於「行為不檢有損師道」(李秀娟，2004；吳志光，2005；羅燦煐，2006；連偉志，2007；楊智傑，2009：7；何文馨，2009：180)。在 1999 年另訂「大專校院及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」，惟無另訂懲處程序，僅示以「學校教職員工生若有性騷擾或性侵犯情節，經查證屬實，依相關法令規定予以懲處」。加害人若為學校教師，則規定中所指相關法令係為教師法第 14 條之規定，由此可知，懲處性侵教師之程序仍必須回歸於教師法第 14 條，而該原則之意義為將性侵害明定為懲處教師的事由之一。為使高級中等以下學校不適任教師之處理更為周妥，2003 年特訂定「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」，對教師法第 14 條第 1 項第 6、7、 -6-.

(15) 第一章緒論. 8 款三種不適任教師具體規定處理程序，其中關於「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者」之懲處程序，除重申教師法第 14 條第 2、3 項規定外，更詳細規定學校教評會審議時，應檢具相關資料邀請當事人列席說明，必要時得邀請相關人員列席，決議時應採無記名秘密投票。惟該注意事項僅適用於高中職以下學校，且針對性侵教師無另訂更具體的懲處程序。截至「大專校院及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」於 2005 年 3 月 30 日廢止前，懲處教師性侵害學生之法律依據為教師法第 14 條，而懲處事由為不適任教師種類中之「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者」，非「教. 政治大關於調查性侵屬實與否前之階段，在性平法施行前，依教育部 2003 年 11 立. 師涉有性侵害行為，經有關機關查證屬實者」。. 月 19 日台人(二)字第 0920156585 號令函釋：「關於教師涉及校園性騷擾及性侵. ‧ 國. 學. 犯事件之處理，學校應依『兩性工作平等法(現已更名為「性別工作平等法」)』、. ‧. 『工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則』及學校性騷擾及性侵犯處. y. Nat. 理與防治實施要點等相關規定，成立性騷擾及性侵犯處理（調查）小組或相關機. er. io. sit. 制調查處理，並遵守相關專業處理程序規範，調查過程為行政程序，應予雙方當事人陳述意見及答辯之機會。」. al. n. v i n 然而，教師性侵害學生事件屬於性別平等問題，其根本解決之道須透過教 Ch engchi U. 育，故於 2004 年 6 月 23 日通過性平法，該法第 20 至 27 條針對校園性侵害或性騷擾事件的防治教育與處置作規範. 11. 。其中，由於性平法第 21 條第 1 項規定：. 「為預防與處理校園性侵害或性騷擾事件，中央主管機關應訂定校園性侵害或性騷擾之防治準則；其內容應包括學校安全規劃、校內外教學與人際互動注意事項、校園性侵害或性騷擾之處理機制、程序及救濟方法。」為提升校園性侵害或性騷擾之防治效能，具體規範校園校園性侵害或性騷擾之防範措施、處理原則與處置程序，教育部參考性侵害犯罪防治法、性別工作平等法等相關法律之精神，. 11. 立法院公報第 93 卷第 33 期院會紀錄，頁 178-179。 -7-.

(16) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 於 2005 年 3 月 30 日訂定「校園性侵害或性騷擾防治準則. 12. 」(以下簡稱防治準. 則)。由此可知，教師性侵害學生之調查事實的程序，須依據性平法與防治準則之規定。遲至 2008 年教育部擬訂的教師法修正草案中，始另將性侵害或性騷擾列為不得聘任教師的事由之一，並把停聘、解聘或不續聘之懲處事由及程序分開規定。接著於 2009 年 10 月 23 日及 11 月 6 日於教育人員任用條例第 31 條與教師法第 14 條將經學校性平會調查屬實有性侵害者，列為解聘、不續聘或停聘之事由，與教育部之教師法修正草案不同之處，在於修正通過之法條，並無將停聘事. 政治大法第 14 條之詳細內容將於第五章詳細介紹，茲以表 1-4 列出 2008 年以前關於懲立. 由另外規定，惟 2008 年教育部所提教師法修正草案與 2009 年修正通過之新教師. 處性侵教師之相關法令內容，而性平法與防治準則礙於內容甚多，附於本研究之. ‧ 國. 懲處性侵教師相關規定之演變. sit. n. al. 1999.03.05 大專校院及國制定立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則 2003.05.30 處理高級中等制定以下學校不適 2005.03.30. er. io. 相關內容教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。七、經合格醫師證明有精神病者。八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。有前項第六款、第八款情形者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議。有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。學校教職員工生若有性騷擾或性侵犯情節，經查證屬實，依相關法令規定予以懲處。. y. Nat. 時間法令 1995.07.13 教師法制定第 14 條. ‧. 表 1-4. 學. 附錄四、五。. Ch. engchi. i n U. v. 教師有教師法第十四條第一項第六款行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者，應依覺察期、評議期辦理。. 12. 校園性侵害或性騷擾防治準則總說明。2010-05-10，取自 http://www.edu.tw/files/site_content/EDU01/EDU9725001/20050128/9409-3.pdf -8-.

(17) 第一章緒論. 廢止. 任教師應行注意事項時間法令 2004.06.23 性別平等教育制定法 2005.03.30 校園性侵害或制定性騷擾防治準則. 相關內容第四章(第 20 至 27 條)規定校園性侵害或性騷擾之處理原則及方式。校園性侵害或性騷擾之處理機制、程序及救濟方法。. 資料來源：作者自行整理整體而言，在懲處教師性侵害之相關規定，於法律層級之依據僅有教師法第 14 條，惟明文懲處事由為「行為不檢」而非性侵害；於命令層級之依據，有 1999. 政治大有性侵害，予以明文化，但該處理原則於 2005 年 3 月 30 日已廢止停用，取而代立. 年所制定大專校院及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則，其將懲處教師涉. ‧ 國. 學. 之的防治準則，於第 24 條第 1 項前段：「校園性侵害或性騷擾事件經學校或主管機關所設性別平等教育委員會調查屬實後，學校或主管機關應自行依相關法律. ‧. 或法規規定懲處。」更明確指出校園性侵害事件經學校性平會調查屬實後，若加. sit. y. Nat. 害人為教師，則其懲處程序仍依據教師法第 14 條執行，顯見修正教師法始為徹. io. n. al. er. 底解決懲處性侵教師問題的根本之道。. Ch. engchi. -9-. i n U. v.

(18) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 第二章文獻析探基於本研究動機與研究問題，第一節將檢閱依據 2009 年修正前之教師法第 14 條，懲處性侵教師之相關社會科學研究與法學研究。接著，由於本研究欲探討教育部與人本倡議修法過程之始末，因此第二節將對政策制定過程相關理論作探討。最後，政策形成雖可分「階段論」與「反階段論」，然現實過程中為反階段論，尤其 John W. Kingdon 修正 Cohen 等人的垃圾桶理論，重新解釋量流 (stream)，並提出「政策窗(policy window)」之概念後，政策形成理論始得成形，. 政治大. 第三節將介紹 Kingdon 修正之理論，並以此為本研究之分析架構。. 立. ‧ 國. 學. 第一節文獻檢閱. ‧. 舊教師法第 14 條第 2 項：「教師聘任後，若行為不檢有損師道，經有關機關. y. ，應經學校教評會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決. sit. 13. Nat. 查證屬實. n. al. er. io. 議，並應報請主管教育行政機關核准後，始予以解聘、停聘或不續聘。」即若教. i n U. v. 師涉有性侵害行為，應經學校性平會查證屬實後，須將調查報告及懲處建議交由. Ch. engchi. 學校教評會決議予以該性侵教師解聘、停聘或不續聘 14，並報主管教育行政機關核准後始得執行該決議。簡言之，學校若發生教師對學生性侵害事件，須依上述規定對性侵教師進行懲處，執行多年以來，實務面與法制面之相關研究如下所述。. 13. 所謂「經有關機關查證屬實」，一般皆認為，包括性別平等教育委員會或其調查小組，以及司法機關的調查。參閱吳志光(2005)，校園性侵害或性騷擾事件調查結果之執行：以教師法之相關規定為核心，全國律師，9(9)，頁 77-78。 14. 性別平等教育法第 25 條第 1 項：「校園性侵害或性騷擾事件經學校或主管機關調查屬實後，. 應依相關法律或法規規定自行或將加害人移送其他權責機關懲處。」 - 10 -.

(19) 第二章文獻析探. 壹、我國對於懲處教師性侵害學生之相關社會科學研究當學校發生教師性侵害學生事件時，在性平法實施前，學校可依據兒童及少年福利法第 30 條第 9 項. 15. ，來課以性侵學生的教師於教師法之行政責任. 16. ；性. 平法實施後，學校則改以根據性平法與防治準則，對該教師進行性侵事證之調查。因此，學校若要懲處性侵屬實的教師，則必須熟悉、瞭解與遵循前述相關法令。學校教師主要的工作是教學，當處理校園性侵案件須要先面對這麼多法令情況下，楊心蕙 (2009：57-58)根據其實務經驗歸納各校在不熟悉法條情況下，面對性. 政治大具性別意識、不懂法律、不願意支持正式處理程序、不願意支持行政協調或懲處立侵害或性騷擾事件，常出現之處理狀況：一、學校表面為維護學校名譽，實因「不. ‧ 國. 學. 建議」等，以致抱持息事寧人的心態，因而主管害怕接案，不願意通報，採以私下非正式管道解決。二、在同事情誼作祟或想當濫好人的心態下，大部分委員一. ‧. 開始便不同意受理案件，或對於學校性平會調查結果及懲處建議，學校教評會或. sit. al. er. io. Ch. 引誘、容留或媒介兒童及少年為猥褻行為或性交。…」 16. v. 兒童及少年福利法第 30 條第 9 項：「任何人對於兒童及少年不得有下列行為：「…九、強迫、. n. 15. y. Nat. 考績委員會即不接受。三、學校性平會委員不瞭解調查處理程序。針對是否懲處. engchi. i n U. 公務員若違反行政法上應負之義務，即產生行政責任。教師是否為公務員？因我國對於所謂. 「公務員」無統一法定之定義，若依一般教科書將公務員分為最廣義公務員、廣義公務員、狹義公務員及最狹義公務員之定義，則教師屬於最廣義之公務員，兼任學校行政職務之公立學校教師則為廣義公務員，但非狹義公務員及最狹義之公務員。因此，兼任行政職務之教師(如兼任主任或組長)，不論擔任何種職務，或其服務年資多少年，皆不可能超過九職等兼任行政職務之教師(如兼任主任或組長)，不論擔任何種職務，或其服務年資多少年，皆不可能超過九職等(參閱「公立各級學校校長暨教師兼任主管人員職務加給支給標準表」) ，故兼任行政職務之教師，如有違法、廢弛職務或其他失職行為時，其主管長官除得逕行為記過或申誡之處分，亦得移送公務員懲戒委員會為撤職、休職、降級、減俸之懲戒。至於適用教師法的教師，則須負有教師法施行細則第 16 條之行政懲處。即教師在聘約存續期間，具有教師法第 14 條第 1 項各款情事之一，經服務學校教師評審委員會決議，除有第 7 款情形者依規定辦理退休或資遣外，並報經主管教育行政機關核准後，解除聘約者，即所謂「解聘」；暫時停止聘約關係者，即「停聘」；於聘約期限屆滿時不予續聘，則為「不續聘」。. - 11 -.

(20) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 性侵教師的關鍵組織為學校教評會。蕭昭君(2004：6-11)指出學校性平會有性別專業，卻沒有行政實權，而教評會卻剛好相反，因此，校園性別正義的落實，更重要的是後續懲處動作，就其實務經驗，體認出教育工作從來不是價值中立的，而是百分之百政治化的存在，所以學校中有權力作決策的教評會不看事實，只看人情，模糊性別正義的焦點。何慧卿(2008：140)研究發現學校教評會決議懲處時，性平會委員可以列席，但也必須由教評會邀請，方可列席說明，乃因性平法無強制規定，故懲處單位的態度及對該性侵害或性騷擾事件的看法，將會影響並決定行為人最後的處理決議，故問題在於學校性平會與教評會之認知有差異，. 政治大對於教師性侵屬實與否，羅燦煐 (2006：19-20)指出學校性平會於接到學務立. 以致懲處結果有落差。. 17. 處過濾之校園性侵害或性騷擾事件後，學校性平會應召開委員會議審議是否應進. ‧ 國. 學. 行調查，若不需調查，則組專案小組進行懲處建議及協調；若需調查，則依法組. ‧. 調查小組著手調查事實，惟最後調查結果以學校性平會決議通過之調查報告為依. y. Nat. 據。因此，學校性平會為教師性侵事實認定之重要組織，陳金燕(2009：12-13). er. io. sit. 實地訪視大學性平會，指出關於其組成及成員，多數學校雖均能符合女性委員應佔二分之一的要求，惟多數學校性平會委員(含主任委員及執行祕書)對性平法等. al. n. v i n 相關法令多仍不甚瞭解，且未具適當之性別意識，影響所及，除開會過程可能未 Ch engchi U 確實依法商議外，針對案件處裡常有未能「依法行事」之偏失，例如許多學校遴. 選或外聘「具法律專長」之教師或律師擔任性平會委員，卻忽略並非所有法律專家學者均對性平法等相關法律有正確認識、瞭解、熟悉或具性別平等意識，以致造成性平會之運作程序及決議不符法令之缺失。馬小萍、雷庚玲(2005：9-17)研究發現，現有法條在規範調查過程上仍有一些缺失，比如對調查時限的規定，仍可能會帶給學校性平會太多限制與阻礙；並未具體規範或限制被申訴人於案件調查、審議期間在校園內的活動範圍與內容，指使申訴人可能被受威脅；雖明列案. 17. 劉智雄等編著，〈校園性害拼圖─校園性侵害或性騷擾事件調查處理指南〉，台北市教師研習中心，2006 年 12 月。 - 12 -.

(21) 第二章文獻析探. 件相關人士須配合調查，但不符合大學校園之自主風氣，也難以撼動校園整體共犯結構能支援被申訴人的微妙操作；更無法規範比起申訴人具有強大社經權力與資源的加害教師的關說、運作，扭轉校園與社會視聽，使申訴人隱私曝光遭受二度傷害等行為。羅燦煐(2005：2-7)分就調查處理與後續懲處階段指出實務上依現行法運作的現況與困境：在調查處理階段，因一般學校缺乏具性侵害專業調查人力資源(王麗容，2002；羅燦煐，2003)，而多數學校囿於經費缺乏，無法外聘委員，仍委由輔導室負責處理，造成輔導室於調查與輔導人員專業角色衝突的困境。其次，. 政治大過程缺乏行政支援，調查人員疲於奔命。最後，調查小組成員常面臨許多困擾，立性平法與防治準則之規定多為原則性規範，未能具體明定執行程序。再次，調查. 例如：調查小組成員人身安全遭威脅，或壓力超過負荷等情形。在後續懲處階段，. ‧ 國. 學. 學校性平會對查證屬實的校園性侵害事件只有懲處建議權，然懲處決議則屬於學. ‧. 校教評會的權責，兩者可能產生落差；接著，在懲處決議的執行、追蹤與通報程. y. Nat. 序中，如何建立執行追蹤機制，如何協調相關處室及如何評鑑懲處效能，都將考. er. io. sit. 驗學校的決心與能力。. 綜上所述，依現行法於實際懲處性侵教師過程中，產生一些問題，學校性平. al. n. v i n 會如何提升其專業，使其調查報告之可信度不再受到質疑，並受學校教評會採 Ch engchi U 納，司法單位審酌參考。此外，能建立完整機制與激勵制度，使學校性平會於調. 查處理校園性侵事件時能無後顧之憂且願意承擔該任務。對於學校教評會應給予法規教育，更重要的是性別平等與性別正義教育的概念，係懲處性侵教師之權利掌握在學校教評會委員手中，故應使其有勇於解聘應解聘之狼師的觀念與決心。然而，上述種種問題之產生，乃因法令有所不足或缺失，待修法解決之。. - 13 -.

(22) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 貳、我國對於教師性侵害學生懲處相關之法學研究. 校園性侵害事件 18具有權力差距、舉證不易、不願舉發、不當施壓之特殊性 (吳志光，2005：176；鍾宛蓉，2007：24；盧映潔，2009，未刊稿)。加上 2009 年新修正教師法第 14 條係限制教師之工作權，故產生保障學生受教權與教師工作權孰重孰輕之競爭，以及限制或剝奪教師工作權時，應在符合法定要件下，始進行相關程序，方避免爭議。. 政治大各級公立學校教師依公法關係從事教學任務，亦受有國家俸給的最廣義之公務立. 因此，處理校園性侵害事件亦應遵守法定程序。許禎元(2009：191-192)指出，. 員，則於合理範圍內訂定有關教師的行政課責，無可厚非。惟工作權是憲法賦予. ‧ 國. 學. 的基本權，其剝奪自應受到較嚴格的法律規範，尤其對教師而言，其職攸關社會. ‧. 公益，為求教師發揮專業自主性，不受學校的剝奪對待，則毋論公、私立學校，. y. Nat. 教師應有的工作權，自應受到高密度的保障，因此，認為學校教評會設置辦法雖. er. io. sit. 依教師法授權訂定，然學校教評會決議關於教師重大權益如解聘等，建議得為司法審查的對象，例如學校對教師解聘的正當法律程序 19與司法化制度，亦應符合. n. al. 18. Ch. engchi. i n U. v. 性別平等教育法第 2 條第 5 項：「校園性侵害或性騷擾事件：指性侵害或性騷擾事件之一方為. 學校校長、教師、職員、工友或學生，他方為學生者。」 19. 我國憲法雖無「正當法律程序」之明文規定，大法官於釋字第 490 號解釋中所為闡釋，最值. 得注意者，乃對於作成免職處分的正當法律程序要求，其謂：「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。」據此，大法官對於免職處分的程序要求，事實上即為「正當法律程序」(due process of law)的三項基本要素： (一) 公正裁決(fair-trial)義務：組成立場公正的委員決議，委員會的組成由機關首長指定者及由票選產生的人數比例應求相當(參見解釋理由書)。(二) 聽取意見(hearing)義務：於處分前，應給予受處分人陳述及申辯的機會。(三) 告知(notice)義務：處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，即所謂「教示義務」。(參閱李建良，論基本權利之程序功能與程序基本權-德國理論的借鑑反思。憲政時代，29(4)，2004 年，481-539) - 14 -.

(23) 第二章文獻析探. 釋字第 396 號解釋與釋字第 491 號解釋所稱，應踐行正當法律程序，例如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分當事人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由及表明救濟方法等，以求憲法於工作權之無接縫保障(許禎元，2005：123-127；許禎元，2009：194)。對於處理校園性侵害事件之細部程序上，吳志光(2006：56-57)指出立法者將校園性侵害或性騷擾事件之調查及處理，在立法意旨上已將其視為行政程序法所稱行政程序，於該類事件中，不應僅以性平法第 30 條第 5 項所稱之「管轄、移送、迴避、送達、補正」等規定為限 20，原則以性平法有特別規定者，優先適用，. 政治大上之相關問題。盧映潔(2009，未刊稿)對懲處性侵教師從調查至結束之過程始立行政程序法係屬於補充或性平法無規定時則適用其規定。基此，也產生行政程序. 末，提出實務上的質疑，其中關於懲處結果的部分：首先，得否單獨對於學校性. ‧ 國. 學. 平會之調查報告不服？目前就本法之明文而言，僅於不受理之程序決定以及實體. ‧. 調查之結果完成後，設有救濟制度，至於調查程序進行中，申訴人或是檢舉人對. y. Nat. 於調查程序之異議，則並無法單獨對學校性平會或是調查小組提出不服。接著，. er. io. sit. 關於行政調查與司法產生矛盾之疑慮，其一為性侵害事件之行政調查結果，對於法院有無拘束效力？作者認為關於校園性害或性騷擾之調查結果之作用，乃為行. al. n. v i n 政懲處之依據，對於行為人僅會發生是否負擔行政責任與否之問題，惟關於性侵 Ch engchi U 害之構成要件是否存在，若由學校性平會認定調查之後，依法條規定僅明定法院應審酌學校性平會之調查報告，則應認為學校性平會所提出之調查報告並無事實上拘束法院(司法權)之絕對效力。其二，行政調查與司法認定不一致之後續問題，作者認為若學校對於行為人基於學校性平會所為調查報告，認定有性侵害之事實，學校並且為解聘之處分，惟歷經司法審理之結果認定性侵害無罪，則隨後所產生的行為人權益回復及損害賠償問題將不可輕忽。對此，吳志光. 21. (2009：. 20. 性別平等教育法第 30 條第 5 項規定：「行政程序法有關管轄、移送、迴避、送達、補正等相關規定，於本法適用或準用之。」 21. 該文作者吳志光因應 2009 年 11 月 6 日教師法第 14 條修法通過，修改校園性侵害或性騷擾事. 件調查結果之執行：以教師法之相關規定為核心。2005 年，全國律師，9(9)，76-86。本文取自 - 15 -.

(24) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 7)則認為依性平法第 30 條第 6 項及防治準則第 22 條第 1 項之規定，學校性平會之調查處理，不受該事件司法程序是否進行及處理結果之影響 22。乃因民刑事責任與校園性侵害或性騷擾事件所追究之教師違反義務行為，各有其事實判斷之基礎與不同之證據法則，校園性侵害或性騷擾事件之處理尚具有教育之意義及目的。尤其是行為人為教師時，其尚有專業倫理之要求，其有校園性侵害或性騷擾行為時，不當然受刑事責任有無之影響 23，仍依教師法第 14 條第 1 項第 6 款「行為不檢有損師道」予以解聘、停聘或不續聘。此外，關於懲處性侵害教師之正當法律程序要求，還涉及調查小組之組成是. 政治大 95-96)認為，性平法第 30 條第 3 項之法條文義既曰「部分小組成員得外聘」，則立. 否具備必要的專業素養並且立場公正。其中，在組織適法方面，鍾宛蓉(2007：. 基於文義解釋，若調查小組全由外聘委員組成，則有組織不適法之虞。再由實務. ‧ 國. 學. 經驗觀察，調查小組全由校外人士擔任，因不了解學校內部情況，而增加連繫及. ‧. 調查之困難度，且過分依賴外聘委員，則將無法培養自行處理該類事件之能力。. y. Nat. 教育部已以函文表示，將何謂「具調查專業」之資格訂於防治準則，並無所謂子. er. io. sit. 法逾越母法之問題 24，故調查小組若專業成員比例不足或未符合法定資格，均屬調查小組之組織不適法。除法定人數應符合外，組織成員之資格亦受質疑。許禎. al. n. v i n 元(2005：125)認為性平會係由校方教師所組成，並無受過偵查之專業訓練，如 Ch engchi U. 何確信調查程序中不被偽證誘導，亦無搜索、詰問、扣押及傳喚證人等調查所需的司法偵查權，其調查程序與採證方式，是否具專業水準，能準確無誤發覺真相，. 教育部性別平等教育網 http://www.gender.edu.tw/harassment/index_infrom.asp?page=5(瀏覽日期： 2010-02-01) 22. 針對公務員之行政責任，亦為同一法理，例如最高行政法院 46 年判字第 8 號、55 年判字第 2. 號判例即分別指出「刑事判決雖諭知無罪，但其見解並不能拘束行政機關所為之處分」、「刑事判決與行政處分，原可各自認定事實」。公務員懲戒法第 32 條亦規定：「同一行為已為不起訴處分或免訴或無罪之宣告者，仍得為懲戒處分；其受免刑或受刑之宣告而未褫奪公權者，亦同。」 23. 另參見最高行政法院 92 年判字第 655 號判決之案例事實。教育部，(95)台訓(三)字第 0950132320 號函，2006 年 9 月 15 日取自 http://www.gender.edu.tw/news/index_detail.asp?newsId=72，瀏覽日期：2009 年 12 月 29 日。 24. - 16 -.

(25) 第二章文獻析探. 證據有否經過為造虛偽？概有程序上組織正當性的疑義。而調查小組或具有專業能力，是否即具有公正無私之立場，以其參加性平教育者，有無狂熱份子，更因之易先有預設立場，事實恐被矇蔽。惟許育典(2009：15)認為，學校所聘任的性平會委員須著重於其專業性，應避免聘請過於激進而喪失中立性的委員。因此相較於學校教評會的組成，學校性平會對於性侵害的調查應較具有專業能力。另吳志光(2005：81)亦認為，依據性平法所設之性平會或調查小組，對於校園性侵害或性騷擾事件具有性別平等意識及相關專業能力，故應肯認學校性平會之調查報告具專業性，僅建議懲處若涉及改變加害人身分時，應給予其陳述意見之機會。. 政治大權保障的角度而言，教師法第 14 條第 1 項第 6 款之「行為不檢有損師道」之定立. 從程序以外的角度來看教師法須修正的理由。楊智傑(2009：1-24)就教師人. 義過於模糊，又其法律效果為停聘、解聘或不續聘，三者造成之效果差異過大，. ‧ 國. 學. 將可能為難學校教評會委員，可顯見教師法修正的急迫性，才可解決目前不合理. ‧. 之現象。許育典(2009：1-19)從憲法的角度出發，認為教師是為促進學生自我實. y. Nat. 現的功能，才具教師身分的正當性，若教師反而對學生性侵害時，便喪失憲法賦. er. io. sit. 予教師的身分所擁有的權利與義務。更進一步分析發現，由於現行法教師性侵害並非當然解聘事由，將形成學校教評會權限過大、教師間官官相護、性侵害後仍. al. n. v i n 可支領半薪、利用辭職來逃避責任等的質疑，所以憲法對教師身分的正當性並未 Ch engchi U. 被確實落實於法律。. 整體而言，對性侵教師之懲處係根據 2009 年修正前之教師法第 14 條，其懲處事由為「行為不檢有損師道」應無疑義，但其行政程序如何配合性平法與行政程序法等相關法令，以求正當與完整，為實務者一大挑戰，至於調查性侵事證之調查小組或學校性平會之專業性與公正性，一直備受質疑。最後，對於性侵屬實教師之懲處效果仍有停聘、解聘或不續聘選擇之規定，亦受到合理懷疑，以上皆為執行舊教師法第 14 條所產生之爭議。. - 17 -.

(26) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 第二節政策制定過程之理論分析本節所稱之政策制定過程係指政策問題形成、政策規劃與政策合法化三階段，茲分為此三部分進行敘述。首先，社會上存在眾多公共問題，其欲獲得解決前，須引起決策者之注意並且能排入政府議程，此亦為 Kingdon 提出之政策窗模型中的問題流所關注的焦點，因此第一部分將對公共問題取得政策議程須具備的條件，進行探討。其次，政策規劃時涉及哪些人的參與，將影響決策規劃考量的因素及日後的執行，同樣亦為 Kingdon 之政策流所關心的，故第二部分將對可能. 政治大過程中受到哪些因素影響，所以第三部分將介紹我國立法程序以及合法化過程中立. 會影響政策規劃的個人或團體作討論。最後，瞭解政策合法化過程，才能分析此. 有何政治因素的影響，以作為政策窗模型中的政治流分析依據之一。. ‧ 國. 學 ‧. 壹、政策問題形成. y. Nat. er. io. sit. 公共政策主要是為解決政策問題而制定的，而政策問題來自被政府機關接受且列入政策議程(policy agenda)的公共問題。Cobb and Elder(1972)認為政策議程. al. n. v i n 可分為兩種類型：(一)系統議程(systematic agenda)或公共議程(public agenda)：係 Ch engchi U. 指政治社群成員共同注意，且認為屬於政治機關合法管轄範圍內的所有問題；這種議題通常是一般性的、大家共同討論的議題，範圍相當廣泛。(二)政府議程 (government agenda)或制度議程(institutional agenda)：若該系統議程為政府所注意，且嚴重到非要採取積極行動時，則該問題就進入了政府議程。政府議程是相當具體的，不盡然只是討論而已，還必須採取積極的處理行動，因此又可稱為行動議程(action agenda)。懲處性侵教師是存在已久的公共問題，而公共問題欲取得政策議程地位的條件有下列幾項(Koenig,1986) (一)公共問題的性質：公共問題是相當的繁多，如欲進入議程地位，必須滿足下列條件：1.公共問題必須吸引大眾的關切，大眾傳播 - 18 -.

(27) 第二章文獻析探. 媒體大量報導該事件；2.公共問題必須是大眾所共同關切，而且期盼採取某種行動加以解決者；3.公共問題必須是大眾一致認為其隸屬於政府相關部門權責範圍以內者。(二)政治領導的考慮：任何一個國家的最高領導者可以說是政策議程的最終決定者，因為他在競選之前通常已經有一套政治優先順序表 (political priorities)。(三)利益團體的影響：許多美國學者對於利益團體影響政策議程的現象相當重視，他們認為利益團體有共同理念、利益、地位、資源等，甚至還會採取各種遊說策略，這皆為促使公共議題進入政府議程的重要手段。(四)危機或特殊意外事件的發生：天災人禍使得公共問題具備迫切的危機感和特殊地位，迫使. 政治大報導：傳播媒體扮演守門員(gate-keepers)的角色，它是公共問題的把關者，可決立. 該問題立刻成為政策議程重要項目(Lester and Stewart,1996)。(五)傳播媒體的大量. 定公共問題能否受到大眾注意。另外，還可透過社會運動的大規模舉行與國際組. ‧ 國. 學. 織與外國勢力的影響，使公共問題排入政府議程。因此，懲處性侵教師的公共問. ‧. 題須具備上述一些要件，才可使教師法全文修正案及教師法第 14 條修正草案優. y. Nat. 先列入立法院審議法案(轉引自丘昌泰，2008：144-146)。本研究於第四章中將討. n. al. er. io. sit. 論教師法全文修正案及教師法第 14 條修正前，促使其成為政策議程的條件。. 貳、政策規劃. Ch. engchi. i n U. v. 政策規劃(planning)是整個政策制定過程中相當重要的階段，政策規劃除了明定所要完成的政策目標、分配與政策相關的有限資源，以及調度可供運用的人力資源外，最重要的功能在於可確保政策執行的效果(丘昌泰，2005：157；余致力等，2008：98)。然而，政策規劃通常會受到其他人或團體的影響，有時候會有數個政策規劃單位，同時或先後相互競爭，提出政策方案。一般而言，參與介入規劃過程的單位，包括個人或團體，略分為以下四種(林水波、張世賢，2007：134-138)：. - 19 -.

(28) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 一、行政機關. 行政機關的政務人員和事務人員為公共政策的主要規劃者，但在做政策規劃工作時，行政機關有時也依賴其他機關或團體的支援，如立法機關、研究機構、利益團體等。行政機關將實務經驗的人和專業人員齊聚一堂，具備處理複雜專精問題的能力，他們負責制定政策的主要工作。現在行政機關已成為政策規劃的主要發源地，例如我國教育政策，由教育部機關內部規劃。. 二、立法機關. 立. 政治大. 此處的立法機關指的是民意代表，民意代表與政策規劃的關係，主要是民意. ‧ 國. 學. 代表是反映公共問題的機制，民意代表可以要求行政機關將公共問題列入政策議. er. io. sit. y. Nat. 三、研究機構. ‧. 程，也會對行政機關所規劃的政策方案表示意見，甚至提出相對方案。. al. n. v i n 研究機構對政策規劃的影響，以美國智庫蘭德公司(Rand Corporation)為例， Ch engchi U. 該公司 1950 年代中期的研究成果於 1967 年到 1968 年引起重大的反應，影響美國在太空發展政策、預算計畫、通訊政策、教育與人力政策等等。此外，大學亦是提供相關重要的專業知識的來源，即政府有關部門與大學訂定契約，要求大學提供政策規劃相關專業知識，而政府相對地給予研究設備與經費或獎勵。. 四、利益團體. 社會上代表各種利益的團體，會提供相當資訊，以期規劃出來的政策符合其需求。此外，利益團體會透過遊說活動，介入政策規劃過程中施展壓力，伸張他 - 20 -.

(29) 第二章文獻析探. 們的觀點給主要規劃者知悉，以求政策能維護團體的利益。廣義地說，利益團體指公部門以外的第二部門或私部門(Private Sector)與第三部門或志願部門(Voluntary sector)，一般而言，第二部門追求團體私利，第三部門則為公共利益而努力。人本基金會本身屬於第三部門，其倡議修正教師法第 14 條，即為受害學生及其家長表達心聲，並訴諸於行動；教育部修正教師法全文時，亦有家長與教師等相關團體介入與研究機構的協助，而其本身與立法機關各有所見，將於第四章討論人本與教育部修法過程時討論之。. 參、政策合法化. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 政策制定經過問題認定過程，指出問題之類別與性質，問題產生的原因與背. ‧. 景；經過規劃過程，擬定了行動方向，指出各項解決方案，但其並未意味著政策. y. Nat. 之制定已完成，即可付之執行。然其猶需透過有權限的機關，依照一定法定程序，. er. io. sit. 予以審議與核定，方能達於合法化的地位，致使政策因而具有拘束力、執行力，並取得政策執行對象的順服，而達成政策既定之目標。因此，政策合法化過程是. al. n. v i n 政策制定過中極為重要的階段，扮演著關鍵性的角色，開啟政策執行之門，邁向 Ch engchi U 問題解決之道(吳宗憲，2002：20)。. 故而欲取得合法地位，須經過法定程序，惟政策合法化過程中，其政治性質最為濃厚，茲此說明我國政策合法化之法定程序，以及該過程中政治因素的影響。. 一、立法程序. 國會的運作是一個集體決策的過程(collective decision-making)，這個過程的政策結果，對一國公共政策產生決定性的影響，但最基本的是需要了解國會的立法程序，才能清楚政策產出的過程。茲概要說明台灣國會的立法程序(圖 2-1)： - 21 -.

(30) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. (一)提案是立法的第一個步驟，其來源為：行政院、司法院、考試院、監察院、立法委員，以及符合立法院組織法規定之黨團。至於預算案之提出，則專屬行政院。 (二)提案先送程序委員會，由秘書長編擬議事日程，經程序委員會審定後付印。院會審議法案的先後順序，由程序委員會決定。 (三)政府提案或委員所提法律案列入議程報告事項，於院會中朗讀標題(一讀) 後，即應交付有關委員會審查或逕付二讀。 (四)委員會審查議案時，可依規定舉行公聽會，邀請正、反意見相當比例之政府. 政治大. 人員及社會上有關係人員列席，就所詢問事項說明事實或發表意見，以供委員審查該議案時之參考。. 立. (五)二讀會會討論經各委員審查之議案，或經院會決議逕付二讀之議案。二讀時. ‧ 國. 學. 先朗讀議案，再依次進行廣泛討論與逐條討論，是相當重要的一個環節，對於議. ‧. 案之深入討論、修正、重付審查、撤銷、撤回等，均是在這個階段作成決議。. y. Nat. (六)三讀會除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相抵觸者外，只得. er. io. 決。. sit. 為文字修正。除法律案、預算案應經三讀程序議決外，其餘議案僅須經二讀會議. al. n. v i n (七)完成三讀之法律案與預算案，須由立法院咨請總統公布並函送行政院。總統 Ch engchi U 應於收到 10 日內公布之，或依憲法增修條文第 3 條規定之程序，由行政院移請立法院覆議。由上可知，除政府部門可提案外，民眾或其他利益團體之需求可委由立法委員提案。在立法程序中，這些程序中的衝突解決機制，就是多數決，因此，如何維繫在國會當中各階段的多數優勢，是獲取政策影響力的核心(吳清山，2005： 25；余致力等，2008：196-198)。此外，若為較具有高度爭議性之政策，可藉由公聽會傾聽各方意見，以求獲取各方之共識，俾益後續執行之順利。. - 22 -.

(31) 第二章文獻析探. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-1. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣立法院立法程序圖. 資料來源：立法院網站 http://www.ly.gov.tw/ly/01_introduce/0101_int/0101_int_09.jsp?ItemNO=01010900. 二、政策合法化過程中政治因素之影響. 官僚體系從政策現狀(Status Quo，SQ)提出政策草案，一直到政策產出的整個過程，其間政策草案必須歷經上級主管機關的核可、行政院院會決議、立法院 - 23 -.

(32) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 中委員會審查、二讀及三讀等五個環節，每一環節都有可能改變由官僚體系所提出的政策草案。啟動一個政策議題經過合法化的過程，其程序在文官體系、行政首長與立法機關三者間各有規定，也相互制衡(余致力等，2008：198)。行政機關在政策形成過程中，爭取政治支持的最後階段，即是希冀在立法機關建立多數聯盟，俾便法案獲致通過而付諸執行。行政機關爭取立法機關支持的常用方式包含：提供選民利益、提供相關情報、維持密切情誼、出席委員會聽證會、運用國會聯絡官員。我國行政院為爭取立法院對法案或重大政策的支持，往往透過類似前述美國行政機關所採的方式，惟內容稍有不同而已，比如行政院主. 政治大政黨居中協調、折衝樽俎，用以贏得黨籍立委的支持，使行政院所提各項法案與立管官員列席立法院說明備詢，爭取立委對政策的體認；此外，行政院有時會透過. 重大政策均能順利完成法定程序(林水波、張世賢，2007：210-211)。. ‧ 國. 學. 至於第三部門爭取其倡議之策略的政治支持方式，江明修、陳定銘(2000：. ‧. 177)認為，只要第三部門能夠善用倡議策略，並配合媒體公關策略，當遊說議題. y. Nat. 成為社會輿論的焦點且政策窗(policy window)開啟時，第三部門反而屬於強勢遊. er. io. sit. 說團體，乃因教育政策牽涉範圍非常廣泛時，將牽涉不同利害關係人的權益，而這些不同利害關係人也會成為立委考量是否支持政策的關鍵因素。第三部門均擅. al. n. v i n 長透過借力使力的方式讓議題受到廣泛討論與迴響，故大多會利用當時社會的主 Ch engchi U 流議題，或受到關注的焦點議題，經媒體不斷報導，紕漏現有制度的缺失，形塑. 強大民意，進而提高組織所推動草案的重要性與正當性，賦與政策修正與改變的正當性與迫切性(松敏麗，2005：81-82)。對於立委與行政部門的遊說，社會壓力是關鍵因素，若法案遭到杯葛，利用輿論壓力，開記者會抨擊，用論述方式投書，來尋求社會大眾支持，可提高說服的力道。以消費者債務清償條例的推動為例，債務人更生聯盟明確指出，輿論有一個鋒頭，推動法案要抓緊輿論的焦點，影響民意作為非營利組織的後盾，否則議題一旦冷卻，法案的推動失去著力點(李宛蓉，2007：117)。然而，立法機關議程的排定與法案的審議，攸關合法化能否完成，觀察我國 - 24 -.

(33) 第二章文獻析探. 現況，立法院議事是經程序委員會審定後付印提會，而各委員會內的議程由召集委員議決之，各委員會之議事，以出席委員過半數之同意決之；可否同數時，取決於主席；召集委員權力極大，可掌控一項法案能否進行審議。另一方面，在審議過程中，各政黨黨團會依其黨綱、利益、意識型態等因素，支持或反對政策內容，任何法案的審亦均必須經由各政黨協商、同意後才能順利通過，因黨團協商已成為立法院議事運作的中心，是政黨之間調停或談判的一個平台，亦可作為行政部門與立法部門之間協調的管道(趙弘章，2005：45；胡文棟，2006：130-131；黃秀端、何嵩婷，2007：37)。因此，立法機關的活動，往往是各方利益與勢力. 政治大政策參與者以其權力、控制力或影響力在此階段中，基於各自的利益、主張或觀立. 角逐的場合，也是政治勢力的決戰場，取得多數支持的一方，才有獲勝的可能，. 點而不斷運作，尋求能解決問題與滿足需求的政策，並抑殺與其利益、主張或觀. ‧ 國. 學. 點相違背的方案(王雅玲，2002：33)。. ‧. 造成人本倡議修正教師法第 14 條通過，而教育部修正教師法全文沒通過之. n. al 第三節政策窗的概念與分析架構 Ch. 壹、政策窗的概念. engchi. er. io. sit. y. Nat. 政治因素有異同之處，其為造成兩者修法結果不同的因素之一，將於後討論分析。. i n U. v. John W. Kingdon(1984)在其著作《Agenda, Alternatives and Public Policies》25 中描寫一個政策如何產生，而最為人所知的，就是「政策窗(policy window)」的概念。一般而言，執政當局常試圖利用法律以達到施政目的，因而國家制定的成文法常成為重要的公共政策的表現，例如決策者希冀利用法律的制定與執行來影. 25. Kingdon 的「政策窗模型」理論於 1984 年之《議程、備選方案與公共政策》中首度提出，該書榮獲 1994 年 Aaron Wildavsky 獎的殊榮，被譽為「公共政策研究的不朽之作」。該書於 1995 年再版，更新了一些例證以因應時事變化，並增加第十章針對一些受到質疑或易於混淆的部分，進行補充和修正。最新一版本為 2003 年，故本研究將以 2003 年版本為原著參考來源。 - 25 -.

(34) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 響人民的行政，使人民朝向決策者所希望的方向作為或不作為，亦即決策者試圖「透過法律以達成政策目標」(陳銘祥，2002：75)。此外，法律是政策具體化的表現，經過立法機關的通過，使草案變成法律，決策者將決策內容在法律各條文中具體呈現出來，藉由法律的約束力達成政策目標，所以法律的訂定就是政策制定的成果。因此，本文將以「政策窗」的概念，對教育部提出教師法全文修正與人本倡議教師法第 14 條修正過程進行分析，找出教育部所提教師法全文修正未能通過，而人本倡議修正教師法第 14 條卻能通過之因，而此部分就 Kingdon 此書內涵作重點式說明。. 立. 政治大. 一、第一階段：一般議程(general agendas). ‧ 國. 學 ‧. Kingdon 認為在議程設立與方案規劃過程中，包含對問題的承認、政策替選. sit. y. Nat. 方案的擬定、政治利益的議價與協商等三條各自獨立的流(the separate streams of. io. n. al. er. problems, policies, politics)，亦為影響決策的三要素。. (一) 問題流(problem stream). Ch. engchi. i n U. v. 指從一般性的問題，經過識別、界定篩選、引發關注，從而正是成為政策問題的動態過程，簡言之，為吸引決策者注意的問題組合。其關心的是為什麼是決策者會特別關注或忽略某些問題？即為「問題識別」，係牽涉到人們對問題的實際任之與其理想、價值判準的比對與落差 (2003:114)；亦注重問題如何被定義歸類的部分，而問題的繫屬和類型領域將牽涉到權責歸屬與解決途徑和方法的來源等面向，係指「問題界定」 (2003:109-110)；並關注於透過何種方式引起當局和重要人物關注的問題？此為「引發關注」。Kingdon指出決策者最常用的方法即運用一些「系統性指標 - 26 -.

(35) 第二章文獻析探. (systematic indicators) 26」、焦點事件或反饋. 27. 來辨識問題狀況的存在和嚴重性，. 例如當某些指標顯示出問題的強度或變化確實需要採取行動來應對 (2003:90-103)。. (二) 政策流(policy stream). 對於某些政策領域有興趣或利益關係的行政官員、國會助理、學者專家或第三部門中的專業人事等，常藉由公聽會、研討會、期刊或研究報告等，提出其對. 政治大策建議篩選機制的判定標準有三：(1)技術可行性(technical feasibility)：係指「實立. 政策之概念或專業考量。然而不是所有政策方案都會浮出檯面，Kingdon 指出政. 際執行的可能性，且達到政策目標」。即政策建議的擬定者必須花足夠的時間深. ‧ 國. 學. 入細節，逐項調整，修正並預防錯誤瑕疵，消除當中的不一致性，同時闡明此一. ‧. 構想是透過何種機制來運作落實，以確保該建議實際可行。(2)價值可接受性. y. Nat. (value acceptability)：指「政策建議在專業倫理及價值觀的要求上須能為人所接. er. io. sit. 受，且不違背主流思想和潮流趨勢」。因此，能倖存下來的政策建議通常都符合政策社群中專業人員的價值觀。然而，並非所有專業人員的價值觀都一致，而類. al. n. v i n 似的價值衝突有時甚至會外溢到更大的政治舞台上。即便如此，專業人員原則上 Ch engchi U 仍有一套共通的專業倫理與價值規範存在，成為彼此溝通的共識基礎，提供評價政策建議、維持專業品質的主要依據。「效率」是最具說服力的根本價值，當然「公平」、「正義」等價值原則也是極重要的判定標準，不容忽視。(3)對限制條件的預期(anticipation of future constrains)：指「對政策建議將來可能面臨的種種. 26. 政府及非政府機構其實都有針對各種領域和案件進行週期性的定期監控，例如：經濟成長率、失業率、65 歲以上人口比例等。而除了週期性的定期監控指數外，研究人員也常就特定時間及特定問題進行專案調查，這樣的研究也可發掘，並進一步提醒當局過去一直受到忽略的重要問題。 27 所謂「反饋(feedback)」係指「反應、回應」。政府當局可透過正式與非正式管道得到對特定議題項目的反饋。正式管道包括：對特定議題項目所進行的評估調查、監督報告及制度既有的意見窗口等方式；非正式管道則包括：民眾陳情、委託民間調查、私人走訪或基層服務的意見蒐集等方式。反饋的意見來源相當多樣，大致是以利害相關人為主，然而一般民眾與學者專家，以及參與官僚本身也是反饋的重要來源，不論是來自內部或外部的反饋均不容忽視。 - 27 -.

(36) 教師性侵害懲處修法過程及影響之研究. 限制條件，包含限制的範圍及力道、克服限制的成本效益與可能性，以及可行性與將來的遠景等面向作為評估結果，最後產生的預期與看好程度」。這些限制條件甚至包括前兩點可行性與可接受性的程度，而對這些限制條件的預期，從而建立對該政策建議的看好度(2003:131-139)。因此，任何一項重大的公共政策制定或改革似乎需要歷經一段時間的醞釀， Kingdon 認為這段期間正好可供政策倡議者推廣他們的觀念、說服反對者及教育社會大眾，甚至藉此試探民意走向與觀察情勢，以等待成熟時機。然而第三部門因直接面對案主群(clients)，反可彌補政府決策的有限理性(boundary rationality)，. 政治大源來處理；就實際面而言，更能使其言有所本，不致流於抽象倡導，並促使政府立. 所以第三部門若能提出方案，不只可確立其對問題之所有權，得以爭取公部門資. 最後決策能符合政策利害關係人的最大利益。. ‧ 國. 學 ‧. (三) 政治流(political stream). y. Nat. er. io. sit. 政治中牽動的是整體政治社會環境，Weiss(1989)認為能得到決策者重視的問題或方案，並不單是由各理念的相對優勢所決定，而實受決策者個人成見所影. al. n. v i n 響，此一成見往往與決策者當時所處環境中發生的事件及制度性結構的體制環境 Ch engchi U 所造成(引自林水波，1999：75)。. 這部分重要的政治運作影響，主要包含(1)民意輿情(National mood)：是在描繪一種群眾所共有、變動不居的思考方向與路線。政府若能充分掌握民意輿情的變化，政策工作將事半功倍，所以常透過民意調查、媒體輿論、意見領袖與基層反應來掌握民意動向，或經社會運動的刺激而產生一定的政策效應 (2003:146-149)。(2)組織化的政治力量(organized political forces)：利益團體組織化的程度、規模、影響力、曝光率是影響議程項目顯著的重要因素，且其亦會透過遊說活動造成立法部門或行政部門的壓力 (2003:150-153) 。 (3) 政府現象 (governmental phenomena)：政府當局人事異動，連帶會變更議程或加入新項目； - 28 -.

(37) 第二章文獻析探. 立法機關席次變化會使議程排定受到影響(2003:153-160)。二、第二階段：決策議程(decision agendas). Kingdon 將議程分為「政府議程(government agenda)」與「決策議程(decision agenda)」兩個層面。「政府議程」係指政府及相關人士就受到關注的議題所進行的編目；「決策議程」則指就政府議程內部正在考慮供作積極決策之用的議題所進行的編目。然而，進入決策議程並不能保證政策建議就一定能夠獲得通過，或得到重要官僚的青睞，它是比政府議程處於更積極狀態的一個階段而已。. 政治大其偏好的特定問題受到關注的機會」(2003:166)。政策窗的開啓有兩項因素：一立. 所謂「政策窗」係指「政策建議的倡議者對問題提出最得意解決辦法或促使. 為政治流的改變，政策窗的開啓與政治流的脈動有極大的關聯性，包括民選官員. ‧ 國. 學. 的輪替、立法院政黨席次的改變或民意氛圍的轉變；二為新問題的出現，吸引了. ‧. 政府官員和相關人士的注意，而窗子開啓的時間有時可以預測如選舉、年度預算. y. Nat. 等，有時不可預測如八八水災(2003:168-172)。由此可知，政策窗的開啟通常受. er. io. sit. 到問題流與政治流的影響較大，政策流則主要是提供完善可行的政策建議與解決選案，亦即政策窗的開啟，其實是對問題流與政治流發展的一種反應，而這兩道. al. n. v i n 分流的發展到達政策窗開啟，開始進行匯流結合時，就需要事先從政策流汲取已 Ch engchi U 擬妥、完善可行的建議選案，以待窗口開啟時適時地提出。. 根據 Kingdon 用語，將問題流與政治流在促使政策窗開啟，進行匯流結合時的臨界點，分別稱為「問題窗」與「政治窗」(2003:174)。該兩者是相互關聯的，當問題窗因為問題的迫切性而開啟時，若問題所需的解決方案同時也符合政治接受度的檢驗，則該備選方案的進行就會更加順利。反之，得不到政府高層與國會支持的政策建議，最後往往容易步向失敗，遭擱置或排除，即便他們可能是理性邏輯上解決問題的最佳選擇。同理，當政治窗因為政治事件而開啟時，參與者會試圖找到一個能夠讓他們將自己所偏好的政策建議附加其上的問題，選擇、甚至創造議題以取得議題主導權。政治事件本身也會增強人們對某一問題的關注程 - 29 -.