第二章 文獻析探
第三節 政策窗的概念與分析架構
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現況，立法院議事是經程序委員會審定後付印提會，而各委員會內的議程由召集 委員議決之，各委員會之議事，以出席委員過半數之同意決之；可否同數時，取 決於主席；召集委員權力極大，可掌控一項法案能否進行審議。另一方面，在審 議過程中，各政黨黨團會依其黨綱、利益、意識型態等因素，支持或反對政策內 容，任何法案的審亦均必須經由各政黨協商、同意後才能順利通過，因黨團協商 已成為立法院議事運作的中心，是政黨之間調停或談判的一個平台，亦可作為行 政部門與立法部門之間協調的管道(趙弘章，2005：45；胡文棟，2006：130-131；
黃秀端、何嵩婷，2007：37)。因此，立法機關的活動，往往是各方利益與勢力 角逐的場合，也是政治勢力的決戰場，取得多數支持的一方，才有獲勝的可能，
政策參與者以其權力、控制力或影響力在此階段中，基於各自的利益、主張或觀 點而不斷運作，尋求能解決問題與滿足需求的政策，並抑殺與其利益、主張或觀 點相違背的方案(王雅玲，2002：33)。
造成人本倡議修正教師法第 14 條通過，而教育部修正教師法全文沒通過之 政治因素有異同之處，其為造成兩者修法結果不同的因素之一，將於後討論分析。
第三節 政策窗的概念與分析架構
壹、政策窗的概念
John W. Kingdon(1984)在其著作《Agenda, Alternatives and Public Policies》25 中描寫一個政策如何產生，而最為人所知的，就是「政策窗(policy window)」的 概念。一般而言，執政當局常試圖利用法律以達到施政目的，因而國家制定的成 文法常成為重要的公共政策的表現，例如決策者希冀利用法律的制定與執行來影
25 Kingdon 的「政策窗模型」理論於 1984 年之《議程、備選方案與公共政策》中首度提出，該 書榮獲 1994 年 Aaron Wildavsky 獎的殊榮，被譽為「公共政策研究的不朽之作」。該書於 1995 年再版，更新了一些例證以因應時事變化，並增加第十章針對一些受到質疑或易於混淆的部分，
進行補充和修正。最新一版本為 2003 年，故本研究將以 2003 年版本為原著參考來源。
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響人民的行政，使人民朝向決策者所希望的方向作為或不作為，亦即決策者試圖
「透過法律以達成政策目標」(陳銘祥，2002：75)。此外，法律是政策具體化的 表現，經過立法機關的通過，使草案變成法律，決策者將決策內容在法律各條文 中具體呈現出來，藉由法律的約束力達成政策目標，所以法律的訂定就是政策制 定的成果。
因此，本文將以「政策窗」的概念，對教育部提出教師法全文修正與人本倡 議教師法第 14 條修正過程進行分析，找出教育部所提教師法全文修正未能通 過，而人本倡議修正教師法第 14 條卻能通過之因，而此部分就 Kingdon 此書內 涵作重點式說明。
一、第一階段：一般議程(general agendas)
Kingdon 認為在議程設立與方案規劃過程中，包含對問題的承認、政策替選 方案的擬定、政治利益的議價與協商等三條各自獨立的流(the separate streams of problems, policies, politics)，亦為影響決策的三要素。
(一) 問題流(problem stream)
指從一般性的問題，經過識別、界定篩選、引發關注，從而正是成為政策問 題的動態過程，簡言之，為吸引決策者注意的問題組合。
其關心的是為什麼是決策者會特別關注或忽略某些問題？即為「問題識 別 」， 係 牽涉到 人們對 問 題的實 際 任之與 其 理想、 價值判準的 比對與 落差 (2003:114)；亦注重問題如何被定義歸類的部分，而問題的繫屬和類型領域將牽 涉 到 權 責 歸 屬 與 解 決 途 徑 和 方 法 的 來 源 等 面 向 ， 係 指 「 問 題 界 定 」 (2003:109-110)；並關注於透過何種方式引起當局和重要人物關注的問題？此為
「引發關注」。Kingdon指出決策者最常用的方法即運用一些「系統性指標
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(systematic indicators)26」、焦點事件或反饋 27來辨識問題狀況的存在和嚴重性，
例 如 當 某 些 指 標 顯 示 出 問 題 的 強 度 或 變 化 確 實 需 要 採 取 行 動 來 應 對 (2003:90-103)。
(二) 政策流(policy stream)
對於某些政策領域有興趣或利益關係的行政官員、國會助理、學者專家或第 三部門中的專業人事等，常藉由公聽會、研討會、期刊或研究報告等，提出其對 政策之概念或專業考量。然而不是所有政策方案都會浮出檯面，Kingdon 指出政 策建議篩選機制的判定標準有三：(1)技術可行性(technical feasibility)：係指「實 際執行的可能性，且達到政策目標」。即政策建議的擬定者必須花足夠的時間深 入細節，逐項調整，修正並預防錯誤瑕疵，消除當中的不一致性，同時闡明此一 構想是透過何種機制來運作落實，以確保該建議實際可行。(2)價值可接受性 (value acceptability)：指「政策建議在專業倫理及價值觀的要求上須能為人所接 受，且不違背主流思想和潮流趨勢」。因此，能倖存下來的政策建議通常都符合 政策社群中專業人員的價值觀。然而，並非所有專業人員的價值觀都一致，而類 似的價值衝突有時甚至會外溢到更大的政治舞台上。即便如此，專業人員原則上 仍有一套共通的專業倫理與價值規範存在，成為彼此溝通的共識基礎，提供評價 政策建議、維持專業品質的主要依據。「效率」是最具說服力的根本價值，當然
「公平」、「正義」等價值原則也是極重要的判定標準，不容忽視。(3)對限制條 件的預期(anticipation of future constrains)：指「對政策建議將來可能面臨的種種
26 政府及非政府機構其實都有針對各種領域和案件進行週期性的定期監控，例如：經濟成長率、
失業率、65 歲以上人口比例等。而除了週期性的定期監控指數外，研究人員也常就特定時間及 特定問題進行專案調查，這樣的研究也可發掘，並進一步提醒當局過去一直受到忽略的重要問題。
27 所謂「反饋(feedback)」係指「反應、回應」。政府當局可透過正式與非正式管道得到對特定議 題項目的反饋。正式管道包括：對特定議題項目所進行的評估調查、監督報告及制度既有的意見 窗口等方式；非正式管道則包括：民眾陳情、委託民間調查、私人走訪或基層服務的意見蒐集等 方式。反饋的意見來源相當多樣，大致是以利害相關人為主，然而一般民眾與學者專家，以及參 與官僚本身也是反饋的重要來源，不論是來自內部或外部的反饋均不容忽視。
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限制條件，包含限制的範圍及力道、克服限制的成本效益與可能性，以及可行性 與將來的遠景等面向作為評估結果，最後產生的預期與看好程度」。這些限制條 件甚至包括前兩點可行性與可接受性的程度，而對這些限制條件的預期，從而建 立對該政策建議的看好度(2003:131-139)。
因此，任何一項重大的公共政策制定或改革似乎需要歷經一段時間的醞釀，
Kingdon 認為這段期間正好可供政策倡議者推廣他們的觀念、說服反對者及教育 社會大眾，甚至藉此試探民意走向與觀察情勢，以等待成熟時機。然而第三部門 因直接面對案主群(clients)，反可彌補政府決策的有限理性(boundary rationality)，
所以第三部門若能提出方案，不只可確立其對問題之所有權，得以爭取公部門資 源來處理；就實際面而言，更能使其言有所本，不致流於抽象倡導，並促使政府 最後決策能符合政策利害關係人的最大利益。
(三) 政治流(political stream)
政治中牽動的是整體政治社會環境，Weiss(1989)認為能得到決策者重視的問 題或方案，並不單是由各理念的相對優勢所決定，而實受決策者個人成見所影 響，此一成見往往與決策者當時所處環境中發生的事件及制度性結構的體制環境 所造成(引自林水波，1999：75)。
這部分重要的政治運作影響，主要包含(1)民意輿情(National mood)：是在描 繪一種群眾所共有、變動不居的思考方向與路線。政府若能充分掌握民意輿情的 變化，政策工作將事半功倍，所以常透過民意調查、媒體輿論、意見領袖與基層 反 應 來 掌 握 民 意 動 向 ， 或 經 社 會 運 動 的 刺 激 而 產 生 一 定 的 政 策 效 應 (2003:146-149)。(2)組織化的政治力量(organized political forces)：利益團體組織 化的程度、規模、影響力、曝光率是影響議程項目顯著的重要因素，且其亦會透 過 遊 說 活 動 造 成 立 法 部 門 或 行 政 部 門 的 壓 力 (2003:150-153) 。 (3) 政 府 現 象 (governmental phenomena)：政府當局人事異動，連帶會變更議程或加入新項目；
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立法機關席次變化會使議程排定受到影響(2003:153-160)。
二、第二階段：決策議程(decision agendas)
Kingdon 將議程分為「政府議程(government agenda)」與「決策議程(decision
agenda)」兩個層面。「政府議程」係指政府及相關人士就受到關注的議題所進行 的編目；「決策議程」則指就政府議程內部正在考慮供作積極決策之用的議題所 進行的編目。然而，進入決策議程並不能保證政策建議就一定能夠獲得通過，或 得到重要官僚的青睞，它是比政府議程處於更積極狀態的一個階段而已。
所謂「政策窗」係指「政策建議的倡議者對問題提出最得意解決辦法或促使 其偏好的特定問題受到關注的機會」(2003:166)。政策窗的開啓有兩項因素：一 為政治流的改變，政策窗的開 啓與政治流的脈動有極大的關聯性，包括民選官員 的輪替、立法院政黨席次的改變或民意氛圍的轉變；二為新問題的出現，吸引了 政府官員和相關人士的注意，而窗子開 啓的時間有時可以預測如選舉、年度預算 等，有時不可預測如八八水災(2003:168-172)。由此可知，政策窗的開啟通常受 到問題流與政治流的影響較大，政策流則主要是提供完善可行的政策建議與解決 選案，亦即政策窗的開啟，其實是對問題流與政治流發展的一種反應，而這兩道 分流的發展到達政策窗開啟，開始進行匯流結合時，就需要事先從政策流汲取已 擬妥、完善可行的建議選案，以待窗口開啟時適時地提出。
所謂「政策窗」係指「政策建議的倡議者對問題提出最得意解決辦法或促使 其偏好的特定問題受到關注的機會」(2003:166)。政策窗的開啓有兩項因素：一 為政治流的改變，政策窗的開 啓與政治流的脈動有極大的關聯性，包括民選官員 的輪替、立法院政黨席次的改變或民意氛圍的轉變；二為新問題的出現，吸引了 政府官員和相關人士的注意，而窗子開 啓的時間有時可以預測如選舉、年度預算 等，有時不可預測如八八水災(2003:168-172)。由此可知，政策窗的開啟通常受 到問題流與政治流的影響較大，政策流則主要是提供完善可行的政策建議與解決 選案，亦即政策窗的開啟，其實是對問題流與政治流發展的一種反應，而這兩道 分流的發展到達政策窗開啟，開始進行匯流結合時，就需要事先從政策流汲取已 擬妥、完善可行的建議選案，以待窗口開啟時適時地提出。