第二章 文獻回顧
第四節 政策執行人員與基層執行人員
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動在此更顯重要，是故若能將此二項因素囊括在影響政策執行的要素中，對於該 套理論更有補強的效果。
是故，為了完整政策執行影響因素的架構，Smith（1973）將標的人口特性 及環境因素納入其政策執行理論中，對政策執行作了一全面性的系統解釋。其認 為政策執行係為透過執行機構研擬理想化政策，並據以執行於標的人口，在執行 過程中將產生結果，進而檢討修正並反饋至政策制定系統中的一種循環概念。此 項理論涵蓋八項因素，包括執行機構、標的團體、理想化政策、環境因素、張力、
處理、制度化及回饋。執行機構係政策執行過程中的主體；標的團體則是政策執 行過程中的客體；理想化政策即指政策制定者心中的藍圖，也就是對於整體政策 執行過程如何進行的構想；環境因素則指影響政策執行過程或受政策執行過程影 響之社會、經濟、文化、政治等各層面因素；而張力則為政策規劃所預期達成的 政策結果與實際產出結果之間的差距；執行機構便會採取相關手段或策略以縮短 此差距，即為處理；而制度化便是將此政策執行修正模式設法整理成一例行性系 統，而從執行產生至修正之此一流程會重新投入至最初政策制定階段，以作通盤 性檢討修正，此動作稱之『回饋」。換言之，此理論乃上述各項執行相關因素彼 此間的互動所建構的政策執行體系，與 Edwards III 相同。傳統學者僅著重理想 化政策因素，認為只要政策制定完善，後續政策便能順利，忽略標的人口特性及 環境因素的重要性，故 Smith 的此項政策執行理論確實修正了以往理論之缺失。
第四節 政策執行人員與基層執行人員
我們在諸多理論中可以發現政策執行人員在政策執行過程中的重要性，有些 學者更認為執行人員中的基層官僚、基層行政人員之重要性更是不容小覷。以下 就基層行政人員之定義、特徵與官僚人格及其在政策執行過程中的重要性及所扮 演的角色分述之：
（一） 基層行政人員之定義、特徵與官僚人格
所謂「基層行政人員」係指在提供服務的過程中，必須直接與標的團體進行
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互動，並享有相當裁量權的第一線行政人員，諸如警察、社工人員皆屬之，爰基 層行政人員具有兩大特性，其一為須與標的團體直接進行互動，即必須直接與民 眾進行接觸，其二為必享有一定程度的裁量權。由於基層行政人員是政策執行體 系中的一線的執行人員，其所要因應的變數最多，故為有效面對各類突如其來的 狀況，必授予其彈性的裁量權及相當程度自主空間，才能同時處理通案及個案。
國內學者林鍾沂（1991）認為基層行政人員具有以下四項特徵：1、必須直接面 對民眾需求的壓力，有時會產生過度負荷的狀況。2、因屬行政體系的最基層單 位，故資源相較上層機關來的有限。3、為了應付民眾越趨增加的需求，在資源 有限的情況下只得依據例行性樣板（routine 或 stereotype)來做事。4、必有相 當的自主性及裁量權。亦有學者認為基層行政人員扮演的角色包括政府政策的詮 釋者、民眾訊息的接收者及政府施政的具體象徵（呂育誠，2002）；換言之，政 策制定者在研擬政策並發展計畫故有其脈絡，然而實際上被基層行政人員所接受 與理解的內容可能會被扭曲，而基層行政人員是面對民眾的第一線人員，故民眾 所接收的政策內容即為其所反映的政策內容，在此情況下基層行政人員便為政策 的詮釋者。而民眾對於該政策內容的正負面反應亦會由基層行政人員所接收，故 基層行政人員在此一過程中即成為政府施政的具體象徵。綜上可知，由於所有的 政策及公共事務皆需政策執行人員方可完成，而基層行政人員又往往是第一線執 行人員，其所傳遞予民眾的政策資訊及從民眾身上接收的回應最直接，且訊息又 往往操縱在基層行政人員本身，其在政策執行的過程中於自主範圍內享有相當程 度的裁量權，對於標的團體的影響及政策執行的成果必有直接性的因果關係，足 見基層行政人員的重要性。
公共政策學者 Anthony Downs（1967）在其著作《Inside Bureaucracy》中，
將基層行政人員依據不同的動機執行政策區分為下列五種性格：
1、爬升者（climber）：執行政策是為了爭取向上晉升的機會，以擴張自己的權 力。
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2、保守者（conservers）：執行政策係為了保全自身，維持既有的地位權力。
3、狂熱者（zealots）：依據自身固守的狹隘信念及熱忱而訴諸於執行政策的行 動。
4、倡導者（advocates）：為了推廣政策的方向及所抱持的價值，在執行過程中 爭取權力的角色。
5、政治家（statesmen）：所考量的並非自身的利益，亦非狹隘的信念、觀點，
而是希望能顧及全盤利益而投入於政策執行行動。
是故，由於基層行政人員具有各種性格，每個基層行政人員基於的動機有所 不同，而又必須在第一線面臨民眾的壓力，故其可能產生對顧客需求、工作概念 及顧客概念的修正行為，亦即因面對的民眾需求日益膨脹，而既有的政府財政、
資金、人力等資源均不足，必須透過拒絕提供資訊或讓民眾無限期等待等方式以 修正民眾的需求。又或將顧客分類，先行回應覺得最容易或最有可能成功的顧 客，反倒忽略了最急迫、最需要的顧客。基層行政人員亦可能因為自身對政策制 定目標的想法有落差，遂形成保受態度而阻礙革新等困境。除此之外，Marsh 與 Simon 亦指出基層行政人員在面對上述種種壓力時會採取有意識或無意識的的 對抗策略，並提出「格理斯漢法則」（Gresham’s Law）來解釋此現象，亦即將 已經有經驗或是例行性規定的定型計畫活動支配非定型計畫活動。另外，「抹上 奶油」策略亦為基層行政人員擅用的對抗壓力策略，意指通常選擇最容易成功但 卻最不需要的個案來執行。另外，有些基層行政人員在進入公務體系之初通常都 滿腹熱忱，希望能成為社會上有用的人，為社會大眾盡一份心力，然而在執行公 務的過程中，卻往往面臨刻板僵化的標準作業程序、民眾顧客的龐大要求及壓 力、工作上的不確定性以及政治考量與對現實的屈服而磨滅，也是造成基層行政 人員變相抗拒政策執行的原因之一（丘昌泰，2004：352－354）。
（二） 基層執行人員的裁量權及執行行為
基層人員基於對現實的考量、難以負荷的工作量以及必須面對並因應不同民
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眾的多元需求，難免會對工作產生倦怠，或採取各種修正提供服務的方式，以維 繫工作的穩定運行，讓自身在繁雜的工作得以生存。而基層人員如何透過修正工 作策略或提供服務方式來因應、其根據的授權要件為何，可以法律上的「不確定 法律概念」及「行政裁量」來說明。法律規定包括兩個層面，分別為「構成要件」
及「法律效果」，前者涉及不確定法律概念的詮釋，後者即為行政裁量的選擇（林 錫堯，1999：229）。
所謂「不確定法律概念」是一種空泛、不確定的概念，由於人類事物充斥著 太多可能性，而人類本身的認知能力、識別能力有限，無法訂定能涵括所有法律 樣貌的法條條文遂於其中僅能訂定具有模糊性的可解釋法律用語以彈性化法條 適用的空間，而行政機關在此即對屬於行政專業範疇享有判斷的權力，即為法律 上常提及的「判斷餘地」。再者，由於觸犯同一構成要件有不同輕重程度，法條 必須針對不同情節以確立不同的法律效果，行政機關又往往可依職權認定該違背 案例的輕重程度或具體發生情節與否，已決定採取怎樣的法律效果，即為行政裁 量（陳敏，2004：194－195）。
政策執行人員之所有會有「執行裁量權」，源於政策執行機關或人員對於政 策目標、政策計畫、政策價值等面向因規範不夠清晰，或規範清晰但授予執行人 員相當的自主空間及選擇空間，或規範清晰但未盡周延，或即使清晰周延但依據 執行人員本身的認知、信念、經驗等因素而認為達成政策預期目標精神所為適當 選擇作為或不作為的決定。通常執行裁量的類型包括違背法規行為之處分與否、
政策適用情形抽象或不確定以及對政策工具或處分對策的選擇。「違背法規行為 之處分」為執行裁量的最典型來源，對於一行為或一個案符合或違背該政策，基 層行政人員是否要予以拒絕或採納的直接判定。「政策適用情形抽象或不確定」
通常指法規規定的模糊性，可能套用在個案情況上得有不同解釋，此時基層行政 人員就必須依據自身經驗及價值去作判斷，像是如何算是「公共利益」、「必要」
等判定。「對政策工具或處分對策的選擇」係指通常一政策擬訂必有數種處置手
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段，而當基層行政人員面對符合該政策的情況時要採取何種手段往往有相當的決 定權，是故透過基層行政人員的裁量權會衍生出不同的執行行為。
所謂「執行行為」具體來說就是政策執行機構或人員將形之於法令上的原則 規定轉化為實際行動過程的外顯行為。執行行為又可分為以下十種類型：1、完 全順服：政策執行機關或人員忠實的執行政策制訂者所擬定的政策計畫。2、目 標錯置：政策執行機關或人員謹守為了達成政策目標或結果的政策工具、程序、
所謂「執行行為」具體來說就是政策執行機構或人員將形之於法令上的原則 規定轉化為實際行動過程的外顯行為。執行行為又可分為以下十種類型：1、完 全順服：政策執行機關或人員忠實的執行政策制訂者所擬定的政策計畫。2、目 標錯置：政策執行機關或人員謹守為了達成政策目標或結果的政策工具、程序、