第二章 文獻回顧
第三節 政策執行力之相關研究
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府層級參與者及環境的限制與誘因，會產生不同的政策結果，進而影響政策執行
（蔡旻欣，2012）。
學者 Matland（1995）亦認為傳統的由上而下執行理論（第一代執行理論）
及由下而上執行理論（第二代執行理論）皆無法以單一理論之方式敘明總體執行 現象，必須從政策的性質以推斷其可能衍生的執行模式。每一個政策無論複雜程 度高低均囊括了不同利害關係人群體，不同利害關係人為了競逐欲得利益，致生 某種程度的衝突性，面對高衝突性政策適合採取由下而上執行模式；相對的，若 是衝突性較低的政策則適合採取由上而下執行模式，而政策本身的目標界定及所 採取的政策工具明確與否亦會影響執行模式的選擇。然一項政策須採取何種執行 方式常非靠決策者的意識決定，而是執行過程中透過不斷修正而產生的一種執行 型態，且執行型態一直在改變。是故，Matland 認為一項政策所涉及的衝突性及 模糊性會影響政策執行模式，如政策所涉及的利害關係人衝突性低且目標或工具 模糊性亦低，採取中央集權的政策執行模式即可因應；但若政策所涉及的利害關 係人衝突性高且目標或工具模糊性亦高，則必須採用較重協調及富有彈性之政策 執行模式。又若政策所涉及的利害關係人衝突性高，惟目標或工具模糊性低，或 利害關係人衝突性低，惟目標或工具模糊性高，則須視其核心原則2較偏向資源、
權力、系絡條件或聯盟強度等因素而設計足以因應之政策執行模式（邱雨星，
2004）。
第三節 政策執行力之相關研究
政策執行過程充滿諸多變數，可能會導致政策執行所採取的策略或行動與當 初政策制定者所擬訂的計畫不同，實際政策執行的結果亦可能違背政策目標的意 旨，是故我們在研究一項政策得否順利執行，須了解影響政策執行力的因素為 何。在上述政策執行運作模式的架構理論下，學者紛紛著手研究影響政策執行過 程及政策執行力之相關因素，以決定政策效果的產出。像是學者Brynard（2005）
2 指一項政策其最根本、不能動搖的價值或信念，以此作為基礎衍生相關目標與計畫，而這些 目標與計畫不能違背或牴觸該價值或信念。
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針對非洲行政當局之公共行政與管理進行研究，認為要強化政策執行力須從下列 因素作檢視，包括政策內容（Content）、政策脈絡（Context）、政策承諾
（Commitment）、能力（Capacity）、客戶及聯盟（Clients and Coalitions）、
溝通（Communication）。有文獻則專門研究發展中國家的政策執行，認為在發 展中國家須注意以下要素，才能確保政策執行成功：1、讓標的人口參與政策制 定階段，並納入其意見，給予相當程度的承諾。2、政策執行重視人力及資源，
兩者均不可或缺。3、政策執行機關與標的人口之間須具有充分溝通。4、政策執 行是一連續性過程，不能因為一次性的突發因素而中止。5、政策結果的監測亦 屬政策執行的一環，缺乏政策監測的政策將會產生無法預料的結果（Makinde，
2005）。
Edwards III（1980）於《執行公共政策》一書中提出對政策執行力之運作 的看法，可謂研究政策執行力理論中的典型，其主張在政策執行的過程中有四項 主要變數的互動會直接或間接影響政策執行的脈絡。這四項變數分別為溝通、資 源、執行者意向及機關結構：
（一）溝通：
可說是四項變數之首，一項政策無論是經過多麼縝密精細的制定過程，必然 有其核心的目標、價值或信念須被遵行，而其所具體化的各項政策內容、實施流 程及方法，甚至所須使用之政策工具，即便已被明確界定，若無詳細而確實的傳 達予執行層級，並被其確實理解，那也等同空泛政策。如上下階層對於一項政策 之溝通不良，輕微者可能造成政策執行不全或採取不適當政策工具之現象，嚴重 者則可能會全盤顛覆政策之本質，造成難以彌補的政策負作用。
Edwards III 認為執行命令傳達錯誤或溝通不良的主因有兩項，其一為「執 行命令欠缺清晰性」（吳定，2003：191－195），一般認為一個語詞或一件事物均 有其官方定義，相對地，執行命令亦該有其明確定義，惟在執行過程中仍有許多 因素造成執行命令的不明確，此因素可能來自整體政策制定太過複雜，牽涉的層
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面太廣，無法給予執行人員明確的執行方向，也可能政策本身隱含著其他目標，
而無法以明確而直接的方式告知執行人員。執行命令缺乏清晰性也可能是因為執 行人員對整體計畫尚未全盤了解，有時政策制定過程非常急速、必須立刻執行的 狀況下，執行人員甫接獲命令即須付諸實行，導致執行人員尚未了解整體政策的 脈絡，即生執行命令的不明確。另外，政策本身利害關係人眾，各利害關係人均 有所欲取得的利益，導致同一政策相互競爭的目標太多，行為人缺乏共識即無法 產出有效而確切的執行命令。同時當局者亦可能基於媒體、民眾、國會或利益團 體等各方壓力，或為維繫既有的政治體系及政治權力的運作，而避免激怒前揭各 方人士，遂形成模糊的執行命令。而就執行人員的立場，當一道命令下達不夠明 確，或即使明確但執行人員執行時發生一些適用命令與否之疑義，為了避免承擔 行政責任，反而會採取模糊的執行模式以保身，或是互相推諉責任，而造成執行 命令無法明確下達與執行之困境。另外，若政策本身有疑義，必須藉助司法的幫 助，或是已有相當案例，惟因法官判決多屬原則性無具體原則可依循，故亦難產 生明確的執行命令。
導致溝通不良的第二個主因為「執行命令欠缺一致性」（吳定，2003：191
－195），這項因素主要與利益團體的影響力有關，在政策執行的過程中極有可能 受到利害關係人以正式管道或非正式管道的影響，而導致執行命令不得不做改 變，或針對某個備受關心的個案而修正執行手段的情況，即生執行命令不一致的 弊病。
（二）資源：
此項目又可再細分為人員、設備、資訊及權威（吳定，2003：191－195）。「人 員」主要就是指執行命令的人員，一項政策規劃所囊括的要件之一必為人員，易 言之，人員在政策執行中一直扮演著不可或缺的角色。若一政策缺乏人員加以執 行，則政策不可能會成功，是故人員在政策執行計畫的配給與實際操作中十分重 要。根據政策的性質、規模、重要程度等所規劃的執行人員人數有所不同，如一
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政策缺乏足夠的執行人力亦難有效全面執行政策，更甚者可能會產生執行不公平 等情事。而執行人員的知識、技術及態度也會影響實際執行流程、增減執行的成 功率，故人員在資源主因下亦顯得格外重要。而執行人員之間的資訊傳遞也是政 策得否順利執行的重要考量因素，必須先注意資訊是可信的、正確的，進而確保 執行人員有流通的管道可汲取必要資訊並善加掌控，把資訊順利無礙傳遞到執行 組織或團體內部，達到上下及平行的溝通，同時也在確保機關或組織團體中的每 個人員都獲得一致性的資訊，勿造成前揭提及溝通因素之缺失。
另外，人員及資訊的因素確保後，「設備」也是影響政策執行成功與否的另 一要素。「設備」就是指一項政策執行所具備的軟硬設施，通常為人員所使用或 裝備，亦可能是為了統計相關數據或後置作業等工具。換言之，執行機關或組織 團體中除人員外，其他具有可見性的要素均可視為設備的一種，而設備的完善度 最主要仍是依賴經費的足夠性，一項政策除了人員是其中關鍵外，若缺乏經費，
政策也終將癱瘓，也無法支應足夠的執行人員。而經費的多少也繫於政策的重要 性及利害關係人的投入度，這有時也須取決於決策者的意志及各機關競逐的結 果。
此外，資源因素除了上述人員、裝備、資訊項目外，尚包括決策者的權威（吳 定，2003：191－195）。決策者的權威有時來自於所屬職位，亦即掌握獎懲的權 力，有時則來自其對於該項政策的專業性或熟悉度，足以使人信服並才能以此建 立執行人員服從指示的基礎。透過決策者的權威，方能對於執行組織或團隊進行 指揮、協調以控管整體執行的進度及流程，顯見地，若具備上述權威必搭配其權 責性，亦即無論執行結果成敗為何，具有權威者即須承擔一切責任，兩者必須相 輔相成。綜上可知，上述四項目彼此並非單一個體項目，項目之間是互相牽連、
環環相扣的，若缺少上述任何一項目，政策執行均無法成功。
（三）執行者意向：
前已約略提及執行人員在政策執行過程中所扮演的重要性，因一項政策規劃
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無論設想的多周全、規劃的多完備，惟因執行的標的為人，人具有有機性，會因 其本身或所對應環境周遭不斷改變，故一項政策的執行過程必然無法全按當初規 劃的模式例行運作，必定有些需要妥協及彈性變化的空間，因此執行人員在此就 具有相當自主性及自由裁量權，得以因應環境來微調政策。
惟執行人員在運用裁量權時也不免衍生出一些問題，像是由於執行人員因其 對於某項目具有高度專業性，或是在某個位子從事同一類工作太久而導致其只熟 悉該項業務或只專精於該項業務，所思考的面向或方向窄縮，無法在其他機關或
惟執行人員在運用裁量權時也不免衍生出一些問題，像是由於執行人員因其 對於某項目具有高度專業性，或是在某個位子從事同一類工作太久而導致其只熟 悉該項業務或只專精於該項業務，所思考的面向或方向窄縮，無法在其他機關或