臺北市政府處置日租套房執行力之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授：顏良恭. 立. 博士治政大. ‧ 國. 學 ‧. 臺北市政府處置日租套房執行力之研究 y. Nat. er. io. sit. Implementation Study of the Daily Rental Suites. n. Program ain Taipei City Governmant iv l C n hengchi U. 研究生：邱孟穎. 中華民國一百零四年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 誌. 轉眼間，六年就這麼過去了，總算完成了這本論文，心中真是五味雜陳。回顧這六年來，很多事物被改變了，也很多事物被留了下來，唯一不變的終究還是我們，以及那用言語也說不完的感謝。首先，要感謝的還是我的指導教授－顏良恭老師，他是一位「名副其實」的學者，以身作則、踏實的去實踐溫良及恭儉的學術美德，「如果他不在研究室裡，那就一定在課堂上，如果兩者都不是，那他一定是在前往教室的路上」，這就是我對他的寫照。而印象中的他總是從研究室堆積如山的書本中「鑽」出來，帶著微笑向我說加油，每一次都感動著我。. 政治大. 除了老師，我最感謝的莫過於我的家人，他們總是時刻叮嚀我務必要畢業，. 立. 不捨我因為工作而浪費了在學的所有努力，雖然他們總是嚴肅的那麼說，心裡卻. ‧ 國. 學. 比任何人都相信我，讓我無論是面對工作還是論文都充滿勇氣。再來，我要感謝陪伴我六年的芷，她是我最好的同學、最好的同事，也是我最好的朋友，這段日. ‧. 子我們共同為彼此打氣、為工作苦惱、為請假策畫、為修學年限屆滿恐慌，然後，我們幾乎一起口試、一起畢業，相信「緣分不芷於此，友宜會一直繼續」。. y. Nat. sit. 接著，我要感謝林鍾沂及蘇偉業老師，謝謝他們百忙之中撥冗擔任我的口試. er. io. 委員，並且帶著親切的笑容鼓勵著我，給我許多寶貴的意見並為我解惑，這是職. al. n. v i n C h。還有，謝謝我那一群總是不會忘記彼此生日有問必答，完全不怕被黑掉（笑） engchi U. 場上求不來的。感謝觀光傳播局的同事們，在加班之餘還得接受我的訪問，而且. 的研究所朋友們，經由每一次聚餐提醒我還沒有畢業的殘酷事實（笑）、跟我一樣讓老師頭痛的那兩位受老師指導的好同學（笑），以及誓言不再回政大的學姐（你才捨不得呢）。另外，感謝 Orz 這六年來的不離不棄，感謝隆填補了我心中多年的缺口。最後，感謝這六年來從我生命中走過的人，無論你在哪裡，都希望你過得很好。. 邱孟穎. 謹誌. 104 年 7 月 I.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 摘要近年來，來臺觀光人數逐年倍增，日租套房亦隨之興起，此種住宿型態介於旅館、民宿與一般住家之間，一直存有公共安全疑慮。民國 99 年交通部頒布函令，將此種住宿型態正式納為非法住宿場所之範圍，各縣市政府即依據此函令著手查緝，其中，臺北市日租套房錄案件數及查緝件數均為全臺之首，但實際裁處案件數之比例仍不高。本研究以 Edwards III 及 T.B.Smith 的執行力理論作為架構，並運用深度訪談及參與觀察，探討影響臺北市政府日租套房處置方案執行力之因素。本研究發現執行機關內部溝通不良、執行過程缺乏足夠資源、執. 政治大績效不彰，其中又以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素；而日租套房經營業者立行人員具有高度裁量權及機關結構僵化等內部因素，導致日租套房處置方案執行. ‧ 國. 學. 與執行機關、人員之間的互動，以及法規、政策、通訊、利害關係人、媒體等環境因素，亦都會對日租套房最終的查處結果產生影響。本研究並發現民意代表因. ‧. 握有監督政府的權力及管道，會設法影響執行機關的裁處決定，對於查緝日租套. al. n. 關鍵詞：日租套房、政策執行、執行力、裁量權. Ch. engchi. III. er. io. sit. y. Nat. 房的過程具有莫大的影響力。. i n U. v.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) Abstract In recent years, when the number of tourists visiting Taiwan doubles every year, the daily rental suites also rises in accordance. This form of accommodation, which falls in between hotels, homestays and ordinary residences, has always posted concerns for its safety to public. In 2010, as the Ministry of Transportation and communication promulgated a decree to officially classify such form of accommodation as illegal, the governments of each city and county promptly commenced investigations in pursuant to the decree, and among them the Taipei City. 政治大 Nonetheless, only a small portion 立 of cases were brought before prosecution. Therefore, records the highest number of reported cases and investigations on daily rental suites.. ‧ 國. 學. this essay shall attempt to discuss the factors that affect the Taipei City Government’s executive power on the management of daily rental suites, under the structure of. ‧. Edwards III’s and T.B.Smith’s implemental theory and by way of the in-depth. sit. y. Nat. interview approach and participant observation approach. The factors includ the. n. al. er. io. executive organ of bad internal communication, lack of adequate resources to the. i n U. v. implementation process, executives with high discretion and authority structural. Ch. engchi. rigidities and other internal factors. In addition to regulations, policies, communications, stakeholders, media, representatives and other environmental factors, also will be on the daily rental suites final investigation results have an impact.. Key words ： Daliy Rental Suite, Policy Implementation, Implementability, Discretionary Power. V.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 目錄第一章. 緒論…………………………………………………1. 第一節. 研究背景與動機……………………………………………………… 1. 第二節. 旅館、民宿、日租套房三者之區辨……………………………………6. 第三節. 研究目的與問題……………………………………………………… 12. 第二章. 文獻回顧…………………………………………15. 第一節. 政策執行力之意涵…………………………………………………… 15. 第二節. 政策執行力之運作模式………………………………………………16. 第四節. 政策執行人員與基層執行人員………………………………………32. 學. ‧ 國. 第三節. 治政大政策執行力之相關研究………………………………………………21 立政策執行力理論之應用………………………………………………39. 第六節. 小結……………………………………………………………………40. 研究方法與設計…………………………………47. sit. y. Nat. 第三章. ‧. 第五節. 第二節. 研究對象與範圍………………………………………………………48. 第三節. 訪談大綱………………………………………………………………49. 第四節. 研究限制…………………………………………………………‥…53. n. 第四章. al. er. 研究方法………………………………………………………………47. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 訪談資料分析……………………………………57. 第一節. 處置日租套房的執行過程……………………………………………57. 第二節. 內部影響因素…………………………………………………………60. 第三節. 外部影響因素…………………………………………………………75. 第四節. 執行人員的裁量權……………………………………………………82. 第五節. 民意代表的影響力……………………………………………………91. 第六節. 小結……………………………………………………………………96 VII.

(10) 第五章. 結論與建議………………………………………99. 第一節. 研究發現……………………………………………………………100. 第二節. 研究建議……………………………………………………………107. 參考文獻………………………………………………………………………115 附錄一. 發展觀光條例……………………………………123. 附錄二. 旅館業管理規則…………………………………137. 附錄三. 民宿管理辦法……………………………………143. 臺北市政府觀光傳播局「臺北市旅館業設立登記」. 學. 附錄五. ‧ 國. 附錄四. 治政交通部 99 年 12 月 29 日解釋令…………………149 大立作業流程圖………………………………………151. ‧. 附錄六. 臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準. sit. y. Nat. ……………………………………………………153. er. io. al 臺北市政府觀光傳播局日租套房案件作業流程圖 iv. 附錄八. 旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理. n. 附錄七. n U engchi ……………………………………………………155. Ch. 規則裁罰標準表…………………………………157. VIII.

(11) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機第一項研究背景我國自民國 97 年開放大陸觀光市場以來，來臺觀光人數逐年倍增，據統計，民國 97 年來臺觀光人數尚未逾 300 萬人次，直至民國 101 年來臺觀光人數已達 7,311,470 人次，與民國 100 年相較成長了 20.11%。據此，我國一直將號稱無煙囪工業的觀光產業視為重大施政項目，未來數年亦可見觀光產業在我國的經濟. 治政大的提升，更帶動了觀光客旅宿本國之需求，為了保障國內外旅客的住宿安全，政立發展地位仍屹立不搖。在此觀光發展不斷向前推進的趨勢下，除了促進觀光產值. 府採取各種措施，針對旅館及民宿的建築、消防、衛生、勞動、保險等安全進行. ‧ 國. 學. 檢測，以確立合法之住宿場所，同時未經過政府檢驗合格即屬非法住宿場所，並. ‧. 有相關罰則規範。. y. Nat. 依據＜發展觀光條例＞第二條所稱之住宿場所分為三種，分別為觀光旅館. er. io. sit. 業、旅館業及民宿；同法第二十一條：「經營觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」、第. al. n. v i n 二十四條第一項：「經營旅館 C業h 者，除依法辦U妥公司或商業登記外，並 engchi. 應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」及第二十五條第二項：「民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」可知無論是觀光旅館業、旅館業或民宿均須經主管機關同意核發執照方得營業，違者即屬非法住宿場所。然而，近年來民間出現了一種新興的住宿場所，其多以一般住家套房形式，藏匿於住宅大廈之中，提供旅客短期住宿，此種住宿場所形式稱之為「日租套房」。日租套房多半鄰近商圈或觀光景點地帶，並具有交通便利的特性，且其價格通常都較旅館及民宿來得低，內部裝潢亦多具風格，又因多位於住宅大廈之內 1.

(12) 具有隱蔽性，故無論是學生、朋友、情侶、小家庭均可滿足需求，成為吸引旅客住宿的誘因。然而日租套房未依前揭法規經主管機關審查同意取得執照經營，亦非如觀光旅館、旅館或民宿之型態，難以相關罰則規範，多年來遊走於法律邊緣，對於旅客住宿安全形成莫大漏洞。此外，日租套房分散了旅館及民宿業者客源，亦造成旅館及民宿業者不滿，透過各項管道呼籲中央政府盡速將其納入規範。爰直至民國 99 年 12 月 29 日交通部頒布交路字第 0990012444 號解釋令：「…除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之. 治政大論以何種形式存在之日租套房均屬非法住宿場所，由各縣市政府加以取締。立. 營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」終將日租套房納入規範，無. ‧ 國. 學. 第二項研究動機. 自民國 99 年 12 月 29 日交通部頒布解釋令以來，無論是政府或是媒體都極. ‧. 力呼籲民眾勿入住非法日租套房，像是民國 102 年 4 月 4 日自立晚報即指出「近. sit. y. Nat. 年來都會區出現不少『日租型套房』，以低廉價格吸引旅客入住。然而這些「日. al. er. io. 租套房」皆是未取得合法執照的非法旅館，不僅未經消防、建築、衛生等相關公. v. n. 共安全設施檢查，亦無相關公共安全意外責任保險，對於住宿遊客缺乏應有保. Ch. engchi. i n U. 障。」然而日租套房仍如雨後春筍般在各縣市不斷興起，且有持續營業之現象，像是中廣新聞網於民國 102 年 3 月 7 日的報導指出位於臺北市中心頗受國際背包客喜愛的「橙舍」青年旅館屬於無照營業之日租套房，經臺北市政府前往三次稽查並裁罰，現今仍以長期租賃形式存在，難保日後不會重起爐灶。除了臺北市之外，各縣市著名觀光景點亦藏匿了多家日租套房，全國廣播、民視新聞、自由時報均曾報導臺中市逢甲商圈有七十多家違法日租套房，臺中市於民國 102 年 3 月 16 日一晚即查獲 6 家日租套房有旅客入住；亦有報導指出政府在宜蘭、梨山、武陵地區等均查獲多家違法住宿場所；而高雄的 85 大樓及臺北市的京站更是藏匿日租套房的大本營。 2.

(13) 查「交通部觀光局旅館業及民宿資訊管理系統」網站，臺北市非法旅館及民宿登錄家數為 194 家，整理各縣市登錄家數資料如下：. 表 1-1. 各縣市非法旅館／民宿家數. 縣市. 非法旅館/民宿家數. 房間數. 臺北市. 194. 4,641. 新北市. 345. 5,180. 臺中市. 229. 6,002. 臺南市. 立. 高雄市. 政 126治大 3,509 182 3,856 2,195. 桃園縣. 201. 3,980. 新竹縣. 56. 961. 苗栗縣. 22. 308. 彰化縣. 39. 1,237. n. 雲林縣. Ch. e n52g c h i U. y. sit. io. 336. er. Nat. al. 南投縣. ‧. ‧ 國. 249. 學. 宜蘭縣. 5,744. v ni. 946. 嘉義縣. 115. 1,589. 屏東縣. 255. 4,614. 臺東縣. 85. 1,518. 花蓮縣. 186. 2,304. 澎湖縣. 73. 872. 基隆市. 0. 0. 新竹市. 25. 1,107. 嘉義市. 24. 542. 3.

(14) 金門縣. 39. 1,283. 連江縣. 38. 501. 資料來源：作者整理自「交通部觀光局旅館業及民宿資訊管理系統」網站（http://hotelhomestay.tbroc.gov.tw/）（102 年 5 月 31 日）. 由上表觀之，臺北市之非法住宿場所家數雖非居全國之冠，然該表係各縣市非法旅館及民宿統計家數及房間數，臺北市目前尚未有民宿設立，亦無非法民宿，故其非法旅館家數已高達 194 家，在全國統計數字中佔極高比例，且此數字. 政治大來臺北市旅遊的外籍旅客平均比例高達 87.74%，推估總計約 641 萬人次，相較立尚不包含日租套房數目。據臺北市政府觀光傳播局統計，民國 101 年 7 至 12 月. 民國 100 年的到訪人次成長率約達 28 %，其中有 87.12%會住宿於旅館，住宿於. ‧ 國. 學. 一般旅館的比例為 60.03%、國際觀光旅館為 29.21%、一般觀光旅館 10.76%，可. ‧. 見臺北市為大多數來臺觀光人士的首選，除了合法旅館供選擇外，非法旅館及日. sit. y. Nat. 租套房數目自然隨之攀升。. io. er. 中廣新聞網於民國 102 年 3 月 7 日報導指出臺北市稽查日租套房計有 314 家，裁罰金額已達一千兩百多萬元。雖然該數字及比例已為全國之首，惟從交通. al. n. v i n 部觀光局內部資料顯示自民國C99 年至 102 年 2 月止檢舉日租套房次數高達 378 hengchi U. 次，有錄案疑似日租套房家數共有 314 家，實際裁罰數卻只有 91 家，查緝比例. 僅佔 29%。各縣市政府日租套房辦理情形如下表：. 表 1-2. 各縣市政府日租套房辦理情形彙整表(統計至民國 102 年 2 月止) 項目. 縣市臺北市. 列管. 檢舉. 稽查. 裁罰. 家數. 房間數. 次數. 家數. 次數. 家數. 件數. 314. 1828. 378. 314. 378. 314. 91. 4.

(15) 新北市. 87. 417. 64. 91. 78. 49. 25. 臺中市. 54. 297. 337. 144. 176. 144. 54. 臺南市. 25. 115. 36. 31. 41. 46. 4. 高雄市. 82. 782. 135. 132. 43. 93. 56. 宜蘭縣. 75. 365. 58. 31. 40. 28. 33. 桃園縣. 15. 106. 3. 6. 10. 23. 1. 新竹縣. 0. 0. 1. 1. 1. 1. 1. 苗栗縣. 0. 0. 1. 1. 1. 1. 0. 彰化縣. 0. 3. 2. 南投縣. 12. 政 0 治0 大3 61 0 0 26. 12. 9. 雲林縣. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 2. 3. 2. 5. 0. 0. 0. 7. 7. 7. 7. ‧. 0. 5. 11. 2. 6. 3. 3. 2. 6. 50. 10. 13. 23. 23. sit. 11. 42. 30. 0. 0. io. y. er. 花蓮縣. Nat. 臺東縣. ‧ 國. 屏東縣. 立. 學. 嘉義縣. 0. 8 21 28 v a l 178 i n C0 h 1 e n g c h1 i U 0. 30. 基隆市. 0. 新竹市. 4. 39. 5. 1. 5. 5. 0. 嘉義市. 0. 0. 3. 6. 4. 5. 0. 金門縣. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 連江縣. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 合計. 709. 4249. 1051. 809. 869. 804. 319. n. 澎湖縣. 資料來源：作者擷取自交通部觀光局內部資料這其中從錄案到裁處的數字有明顯的落差，反映執行人員在查緝日租套房的過程中勢必面臨了種種內、外部影響因素，以至於無法達到預期的查緝績效，尤 5.

(16) 其吾人從研究中發現地方民意代表（議員）在臺北市政府處置日租套房方案中具有絕對性的影響力，他們會倚仗所持有用來制衡行政機關的各項立法權力，以及正式或非正式的管道試圖影響臺北市政府的判斷，進而影響他們對於所關注的某一件日租套房案件的處分結果。隨著國外來臺旅客逐年倍增，旅宿安全亦越趨重要，且日租套房多藉由境外網站刊登廣告以招攬生意，非我國法律所能及，可見日租套房問題儼然成為伴隨觀光產業發展的重要議題，而臺北市位居全國觀光勝地之首，日租套房數目亦為全國之冠，爰本研究以臺北市作為研究對象，以探討影響日租套房處置方案執行之相關面向。. 第二節. 政治大旅館、民宿、日租套房三者之區辨立. ‧ 國. 學. 我國法律規範提供住宿的場所大致可區分為非以營利為目的性質及以營利為目的性質。非以營利為目的之住宿場所經營之法源依據為＜發展觀光條例＞第. ‧. 二十四條第三項規定：「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的. sit. y. Nat. 事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」，諸如國軍英雄館、警. al. er. io. 光山莊、教師會館等，均由專責管理辦法規範，雖該場所類型是否有踰越其供特. v. n. 定對象住宿之範疇一直持續受到關注及討論，在本研究中姑且不論。以營利為目. Ch. engchi. i n U. 的之住宿場所則依＜發展觀光條例＞第二條第七款：「觀光旅館業：指經營國際觀光旅館或一般觀光旅館，對旅客提供住宿及相關服務之營利事業。」、第八款：「旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」及第九款：「民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」或依一般不動產租賃之經營方式；易言之，係以營利為目的供住宿的場所可區分為觀光旅館（又可區分為一般觀光旅館及國際觀光旅館）、一般旅館、民宿及不動產（房屋）租賃。「日租套房」究屬上述何種經營模式，吾人可就外觀上及法規上分析之。日 6.

(17) 租套房的種類有很多，大型的、房間數高達一百多間的，或是獨棟經營的，然而一般典型的日租套房外觀如同一般的住家，須有鑰匙打開一樓大門，才能搭電梯或走樓梯至該樓層套房的公寓中，或是一樓即設有警衛室或管理員的大廈型態，或是提供背包客入住的「share house」 1等，較雷同不動產房屋租賃模式。惟吾人一般所理解的不動產房屋租賃通常都為長期租賃，亦即租約簽訂為幾個月或幾年，租金亦以月為單位計算；反之，日租套房則以日、週為出租概念，房價以日、週計算。次以法規層面分析，交通部民國 99 年 12 月 29 日交路字第 0990012444 號解釋令所謂，以不動產租賃方式經營，提供不特定人有日或週之住宿或休息事. 治政大然而，日租套房為何應以旅館而不以民宿論，就其外觀上，除了大型的或獨立. 實而收取費用之日租套房，核屬旅館業務之營業行為，應以旅館視之。. 棟的日租套房較似旅館經營模式外，吾人一般認為小規模的以不動產租賃方式的. ‧ 國. 學. 民宅理應屬民宿的經營型態。且依據＜發展觀光條例＞第二十四條第一項：「經. ‧. 營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領. y. Nat. 取登記證後，始得營業。」以及第五十五條第三項規定：「未依本條例領取營業. er. io. sit. 執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣 9 萬元以上 45 萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」可知違規經營旅館處新臺幣 9 萬. al. n. v i n 元以上 45 萬元以下罰鍰。若依據＜發展觀光條例＞第二十四條第二項：「民宿經 Ch engchi U 營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」以及第五十五條第四項規定：「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並禁止其經營。」可知違規經營民宿者係處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。是故，非法旅館之規模較民宿來得大，規範亦較嚴謹，處以罰鍰亦較高。而就日租套房來看，除了大型的、獨棟的日租套房以外，典型的小規模的日租套房較適用民宿的規範，卻仍處以旅館的罰則。是故，本研. 1. 意指一間房屋或公寓的所有者或使用者將除了自己使用的房間之外的多餘房間出租予別人，或是一間房屋或公寓分租房間予不同人使用。分租房間的形式有很多，1 間房可出租予一人，如 1 間房內有多床或上下鋪設計亦可分租予多人，亦即多人共同分享承租 1 間房屋之意。 7.

(18) 究試圖先釐清旅館、民宿、日租套房三者之差異，俾確認執行日租套房處置方案之法源依據。. 第一項旅館與民宿的差異民宿的意義除了可就＜民宿管理辦法＞中的明確定義來理解，就該法的訂定背景與起源亦可知民宿的設立應有其獨特性，與旅館的定義、型態、設立方式及客源均應不同。吾人就＜民宿管理辦法＞及＜旅館業管理規則＞觀之，可整理出民宿及一般旅館具有下列分別：（一）設置地區：旅館規定申請人須檢附建築物核准使用證明文件，亦即該旅館. 政治大理辦法＞第 5 條共列舉了九項，可知民宿設立的規定不如旅館規定嚴格。然就臺立建築物必須是可以依法變更為旅館使用方得經營；而民宿的設立區域在＜民宿管. ‧ 國. 學. 北市而言，除了陽明山國家公園部分區域及觀光農場以外均屬都市用地，爰設立民宿反而比設立旅館來得困難。. ‧. （二）經營規模：一般民宿客房數僅能在 5 間以下，特色民宿則可增加至 15 間，. sit. al. er. io. 限制，較為彈性。. y. Nat. 可知政府認定民宿是以家庭副業方式經營為目的；反之，旅館則無客房數多寡之. v. n. （三）建築及消防安全設備：民宿無論是在消防、建管等各方面，皆以小規模維. Ch. engchi. i n U. 護公共安全的標準在規範；而旅館不同於民宿係以家庭副業經營方式為目的，係屬純營利的經營型態，故在消防、建管等各方面都有專法以規範，方得保障公共安全及消費者權益。另有學者更具體指出由於民宿設立目的為以家庭副業方式經營，在建築物管理上同一般住宅為「H2」類組，不同於旅館的「B4」類組，爰無論在建管、消防等維護公共安全相關規定皆不若旅館來的嚴格，像是毋須委託建築師事務所辦理建築物公共安全檢修申報、建築物使用變更、室內裝修合格證明，亦毋須申報一年兩次的消防安全設備檢修，僅須維護基本的消防安全設備（吳碩文，2007）。（四）經營設備：民宿為發展地方經濟、滿足田野休閒需求的小規模經營，對於 8.

(19) 硬體設備教不著重，反而民宿經營者的服務態度、在地文化的人情味等軟體層面為吸引顧客入住民宿之主因；相對地，旅館本以營利為目的，經營設備的規格及要求比較嚴格，民眾若欲入住，其住宿價格自然也較高。（五）經營者：＜旅館業管理規則＞第 4 條載明申請設立旅館所須檢附的文件包括公司或商業登記，可知旅館經營者必為公司或商號；＜民宿管理辦法＞第 13 條則無前揭規定，且第 11 條尚有不得經營民宿者的條件，可知民宿經營人為自然人，要求不若旅館經營者嚴格。（六）名稱：一般來說，申請民宿較申請旅館來的容易，僅要確認經營標的位於. 治政大淆，故＜民宿管理辦法＞第 12 條規定：「民宿之名稱，不得使用與同一直轄市、立可申請民宿範圍內即可，故民宿設立容易、家數多，名稱重疊性高，易讓旅客混. 縣（市）內其他民宿相同之名稱。」；旅館則無相關限制。. ‧ 國. 學. （七）登記證變更補發事宜：由於民宿經營者為單一自然人，故民宿登記證內容. ‧. 需申請變更或補發者須於事實發生後十五日內向主管機關提出申請；而旅館經營. y. Nat. 人為公司或商號，較屬和議性質，內部作業流程亦須相當時間，故欲辦理前揭事. er. io. sit. 項者得於事實發生後三十日內為之。. 有研究指出民宿及一般旅館的差別除了上述中提及之不同點之外，旅館因以. al. n. v i n 公司或商業登記經營，故可採用公司法相關抵稅規定；而一般民宿毋須申報營業 Ch engchi U. 稅，故無上述抵稅規定。又旅館業得視其業務需要，依相關法令規定，配置餐廳、視聽室、會議室、健身房、游泳池、球場、育樂室、交誼廳或其他有關之服務設施；民宿則無類此規定。而旅館本身建物用途須為提供旅客使用用途，民宿則以住宅使用為限（李志郎，2006）。有學者並認為民宿具有提供不同於一般旅館的住宿體驗、價格低廉、結合地方資源、提供農村參與特色之地方活動、濃厚人情味及維護生態環境等特性（李亞珍，2005）。. 第二項民宿與日租套房的差異陳當勝（1985）於報導中曾提及民國61年出現了小套房：「建築業者為了便 9.

(20) 利銷售房屋，於民國六十一年間發明了十坪左右小坪數的面積為單位的『金套房』促銷，由於銷售總金額不高，購屋大眾接受力高，因此使得小套房辦公室、小套房住家盛行起來。」在當時社會風氣下，購買房屋已非源於「有土斯有財」的傳統觀念，而轉化為「購屋置產」的投資觀念，且無論是新婚夫妻、小家庭、單身女子或外地來的工作人士或遊子，小套房的住屋型態等同滿足了其需求，而在此背景下，臺北市精華地段中小套房也奠定了發展基礎（沈庭增，2007）。由此可知，臺北市小套房的興起與一般的民宿及旅館可謂兩套完全不同的發展模式，前者係以自住、辦公或投資為目的，後二者明顯以營利為目的。然而，. 治政大再加上臺北市大部分區域皆屬都市用地，無法設立民宿，當時盛行的「小套房」立由於旅館設立及經營條件本就困難，民宿設立看似容易，實質上亦有諸多限制，. 此種既有住宅，就成為了變相的提供住宿之營利方式。在民國99年以前，以「小. ‧ 國. 學. 套房」模式經營提供住宿之營利行為尚難屬非法，惟民國99年12月29日交通部頒. ‧. 發交路字第0990012444號解釋令定有明文，以「小套房」提供不特定人以日或週. y. Nat. 住宿或休息者均須取得旅館業登記證始得經營，而此種「小套房」的經營模式吾. er. io. sit. 人就稱之為「日租套房」。. 一般日租套房業者認為自身較屬於民宿經營型態，並常見日租套房業者以民. al. n. v i n 宿名義對外營業，然而事實上民宿與日租套房亦有若干差異，吾人先由民宿的角 Ch engchi U. 度分析。＜民宿管理辦法＞第十條第三款明文規定：「不得設於集合住宅。」，典型的日租套房卻往往藏匿於集合住宅之中。亦有研究將民宿分為生活體驗型、遊憩活動型及特殊目的型三種。生活體驗型係指參與當地農民、漁牧活動；遊憩活動型則較重野外活動行程；特殊目的型即為為了參加具有特定目的而舉辦的活動，像是展覽會、運動會等（吳菊，2009），日租套房多位於交通便利且緊鄰商圈、觀光景點之處，非為可參與當地農民、漁牧或進行野外活動，且入住日租套房多為國內外學生、情侶、背包客，並非為了參加特地目的所舉辦的活動而來，故其性質無法歸納為前述民宿之種類中。學者張本初等人（2008）指出設立民宿 10.

(21) 的成本多半在於硬體設備及家具的汰換上，而收入相當於一般人的薪水，與旅館的差別在於人情味，另指出花費於硬體設備成本高，然房間數卻被限制在五間以下，故須等待相當時日才可獲利。反觀日租套房不同於合法民宿受到建築、消防等規格限制，除在房間佈置上須作花費，對於其他硬體設備毋須有較大而嚴謹的開銷，且房間數亦未受限，毋須等待多日方可獲利。又日租套房經營者多半為房屋所有權人或二房東，自身有主要職業，經營日租套房可謂額外收入，亦毋須親自或派員駐守，故收入亦較一般人來得高。而就人情味部分來看，由於民宿主人將自家作為民宿使用，與旅客可透過相關住宿活動增加感情；反之，日租套房經. 政治大. 營者與旅客多半見不著面，時常藉雇員與旅客約在某處遞交鑰匙及收費，自無人情味可言。. 立. 亦有研究針對清境地區的遊客考量選擇住宿之因素作了統計，得出選擇民宿. ‧ 國. 學. 入住之優先考量的前五名因素為「價格合理」、「主人親切」、「安全環境」、「獨特. ‧. 新穎」及「身心解放」，「交通便利」反而是最後一名（吳菊，2009），反觀日租. y. Nat. 套房多緊鄰商圈、觀光景點，交通便利至屬重要，而其本身並未經消防、建築、. 「安全環境」亦非旅客入住日租套房優先考量因素。. n. al. 第三項總結. Ch. engchi. er. io. sit. 衛生等相關單位檢查合格，經營者與旅客又多半素未謀面，可知「主人親切」及. i n U. v. 綜上所述，日租套房究應歸類為非法民宿或非法旅館，除了＜民宿管理辦法＞第十條第三款明文規定：「不得設於集合住宅。」外，民宿設立的目的、經營範圍、客源等均與日租套房有明顯區別。更重要的，＜民宿管理辦法＞第五條規定：「民宿之設置，以下列地區為限，並須符合相關土地使用管制法令之規定：一、風景特定區。二、觀光地區。三、國家公園區。四、原住民地區。五、偏遠地區。六、離島地區。七、經農業主管機關核發經營許可登記證之休閒農場或經農業主管機關劃定之休閒農業區。八、金門特定區計畫自然村。九、非都市土地。」若日租套房欲申請設立為民宿，則其設立地點須位於上述區域內，而以臺北市觀 11.

(22) 之，除了陽明山國家公園部分範圍或經農業主管機關劃定之休閒農業區，其餘均屬都市用地，無法設立民宿。是故，就臺北市而言，無論是依據交通部民國 99 年 12 月 29 日交路字第 0990012444 號解釋令的法規層面或實際設立區域層面，日租套房均應依＜發展觀光條例＞第五十五條第三項：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣 9 萬元以上 45 萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」之非法旅館罰則取締之。. 第三節研究目的與問題第一項研究目的. 政治大. 在確認了日租套房處置方案應適用旅館罰則規範之後，本文欲以臺北市政府. 立. 作為研究對象，探討臺北市日租套房處置方案的執行過程及相關影響因素、執行. ‧ 國. 學. 機關及人員在執行過程中的影響力，以了解臺北市日租套房處置方案執行之成效。茲就本文的學術目的、實務目的、個人目的分述如下：. ‧. 1.. 學術目的. y. Nat. sit. 本文試圖以政策執行力相關理論檢視影響臺北市日租套房處置方案執. n. al. er. io. 行結果相關因素，以確認日租套房處置方案執行過程中的影響因素是否就政. i n U. v. 策執行力理論所述具有正相關性，政策執行力相關理論是否足以解釋日租套. Ch. engchi. 房處置方案執行的績效，又可否發現政策執行力相關理論之外的在地影響因素。 2.. 實務目的本文試圖從臺北市日租套房處置方案執行機關探討日租套房處置方案. 執行的整體脈絡，以了解臺北市在執行日租套房查緝的過程原貌，及可能影響執行過程或裁處結果的相關因素，並分析現今日租套房處置方案執行可能產生的問題或弊端，以作為日後政府修正執行程序之參考依據。. 第二項研究問題 12.

(23) 綜上所述，本研究欲探討影響日租套房處置方案執行力的內外在因素，主要研究問題如下：. 影響日租套房處置方案執行力之因素為何？. 本研究次要研究問題歸納如下： 1.. 日租套房處置方案執行過程中會被哪一些內、外部因素所影響？. 2.. 內部因素中，執行人員對於日租套房處置方案的態度為何？. 3.. 行政裁量權在日租套房處置方案執行的過程中扮演何種角色？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(25) 第二章. 文獻回顧. 政策執行是整個公共政策運作過程中極為重要的一環，一項規劃完備的政策若無法順利執行則無法產生政策效果，該政策也只能宣告失敗。日租套房處置方案係中央機關發布函令，將所有日租套房納為非法旅館，並由地方政府加以執行取締，然日租套房多藏匿於住宅公寓或大廈之中，有其獨特態樣，中央政府亦尚未訂有專則規範，查緝日租套房與查緝非法旅館之執行過程實有極大差異。在本篇研究中暫不論日租套房處置方案規劃的完備性，就臺北市政府現今日租套房的執行過程已具深究探討的空間，以下吾人先就中外學者所提出的理論作檢視，以. 政治大可資印證、執行人員在執行過程中又扮演何種角色。立第一節. 政策執行力之意涵. 學. ‧ 國. 瞭解何謂政策執行力、中外學者對於政策執行力有何具體的研究、有無相關理論. 政策執行是一種動態過程，執行機關及人員須在此過程中設定法規規範或標. ‧. 準作業程序，結合各項資源要素及運用各種方法做出適當的裁量行為，並設法與. y. Nat. sit. 標的團體協調商議以達成政策目標（林水波、張世賢，2006）。學者吳定（2003）. n. al. er. io. 則對政策執行的意涵下了通盤性的解釋，係指政策方案經過合法化之後，擬訂施. i n U. v. 行細則，確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應措. Ch. engchi. 施，使政策方案付諸實施以達成預定之目標或目的的所有機關活動動態過程。政策執行的主體為行政機關，對於行政機關來說，透過政策執行的各項活動所產出的政策結果及政策效應為衡量該機關執行績效的基礎，可稱之為「政策執行力」。Bossidy 與 Charan（2002）指出政策執行力是一種與組織緊密相連的紀律，亦為組織文化的核心要素，並且被政策制定者或組織管理者所重視。「政策執行力」顧名思義係指政策執行的效力或為政策執行的幅度（林水波、施能傑， 1993）。也有學者認為政策執行力就是一種試圖讓政策施行成功的策略，凡事能讓政策奏效、達成目標的策略及手段都必須要倚靠執行機關的努力及行動，如政策能確立具體的目標、依據明確的方向來調度執行過程中所有可運用的人力、制 15.

(26) 度、法令、財務等資源，有效的達成預定目標，即為政策執行力的展現（周國雄， 2007）。是故，執行力並非單純的整合能力、協調能力、領導能力或是任何一項可一概而述的組織能力，其亦非可用純粹的政策執行成功的程度加以說明，其中涉及的為一套廣泛的活動，須藉由執行機關及人員透過運用各種資源、擬訂各項計畫及實施方案，並與標的團體之進行溝通協調，以產出具體的執行成效，並訂立可衡量成效的指標，方足以界定政策執行力的全貌。. 第二節政策執行力之運作模式自 1973 年以前，大多數的政策研究理論多探討政策規劃階段的完備性，視. 政治大便得以順利執行，以徹底解決公共問題或滿足公眾需求。直至 Pressman 與立. 其為一項政策結果成功與否的關鍵；進而言之，只要政策規劃適當而完善，政策. ‧ 國. 學. Wildavsky（1973）於《Implementation ： How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland》一書中探討美國聯邦政府在 Oakland 實施所精心設計. ‧. 的都市發展、經濟發展、就業輔助等政策，最終卻因政策執行階段的疏失而宣告. sit. y. Nat. 失敗，學者即開始重視政策執行，並著手研究政策執行是如何運作，在執行架構. al. n. 以下三種類別：. er. io. 下又有何因素影響政策執行力。傳統研究政策執行力運作模式大致來說可歸納為. Ch. （一）階段論觀點與演進論觀點. engchi. i n U. v. 對於政策執行理論最常見的分析模式即為階段論與演進論的論述。階段論觀點係來自政策過程乃是一連續進行的過程，政策執行是依據最初的政策目標所擬訂的政策計畫而來，它被固定在執行階段，並不會與其他階段產生互動；易言之，只要政策在執行階段可依照政策規劃及政策設計方向據以實行，便能產出符合政策目標之政策結果。而採取此觀點的學者以 E. Quade（1982）最為代表，其認為公共政策過程即是形成、搜尋、預測、模式建立到評估的過程。反之，演進論的觀點則背道而馳。演進論觀點認為所有的政策過程都是混亂的，政策過程中的每一階段都可能 16.

(27) 互相影響，在現實政策執行的過程中會因為充斥在內在環境與外在環境中的各項因素所影響，而產出的一些正負面效應，便會反過來影響最初的政策目標或計畫，以設計出符合現實政策執行的方案；易言之，一項政策可能先透過執行，再予以立法化或做相關目標設定或計畫擬訂。而一項政策計畫亦可能先予以執行後，再設法遊說以付諸立法。而此段政策執行過程亦是漫長、不間斷的，必須不斷隨著環境或原先計畫的變更而修改，且政策執行過程中亦會不斷評估執行的正負面效應，再對政策執行本身進行修改，又即使政策執行告一段落，而後進行政策評估階段亦可能會回過頭去修改最初的政策目標、政策規劃乃至政策執行。尤. 治政大體產生的效應，並無法透過最初的預測來形塑後續的政策執行發展，而此理論亦立其在民主社會有太多意見及環境因素影響，一項政策必須透過執行才能得知其具. 較貼近現今政策執行的面貌。採取此理論觀點的學者很多，包括 Pressman 及. ‧ 國. 學. Wildavsky（1973）、McLaughlin（1976）、Dye（1998）等人。. ‧. （二）行動學派觀點與組織學派觀點. y. Nat. 行動學派看待政策執行最主要的關鍵為「行動」，亦即政策執行就是將政策. er. io. sit. 制定機關所擬訂的執行計畫付諸實行，以達成原先的政策目標。換言之，執行機關在此政策執行過程中所採取的行動會影響整個政策執行成敗的運作。學者. al. n. v i n Jones（1984）指出政策執行為三項活動的結合，分別為組織、解釋及應用。「組 Ch engchi U 織」就是指執行機關本身的組織規劃、組織規定、組織文化、組織氣候等有形與無形因素的結合。「解釋」即是指執行機關對於政策內容的理解與詮釋。「應用」則是執行機關結合各項資源以將政策內容具體實行的過程。除了 Jone 之外，Van Horn 和 Van Meter（1976）亦認為政策執行就是將政策目標轉為具體達成目標的行動，且執行機關或人員必須努力去達成目標，並持續努力去改變執行的行動，以適應不斷變遷的執行環境。另外，學者 Dye（1998）也指出政策執行便是政策機關設法運用各項資源編列預算、訂立契約，以設法將目標擬列作具體行動的指標，而執行機關得選擇作為或不作為的行動。 17.

(28) 上述理論學家均將政策執行視為行動的過程，惟可發現行動並非獨立概念，而需透過執行機關或人員作為主詞才得以產生行動，故組織學派的觀點特重執行機關的角色。組織學派理論學者包括 Rourke、Elmore、Williams，其中 Elmore （1978）又將政策執行細分為四種模式，分別為系統管理模式、官僚過程模式、組織發展模式、衝突商議模式。「系統管理模式」與行動學派所提倡的較為相近，其著重政策目標的達成，認為執行組織的存在是為了達到組織目標；「官僚過程模式」則著重執行組織本身的結構、文化、標準作業程序等因素；「組織發展模式」則主張執行機構中的參與者會為了達成自我的目標或利益，而形成執行的模. 治政大為，即為政策執行。綜而言之，組織學派觀點認為政策執行的主體為執行組織本立式；「衝突商議模式」則是指執行機關為解決不同組織間的衝突而作出的商議行. 內外部文化，便可觀測出政策執行的成果。. ‧. （三）由上而下執行模式與由下而上執行模式. 學. ‧ 國. 身，無論執行組織基於何項因素採取執行行為，若能全盤了解組織本身的特性及. y. Nat. 學者 Paul Sabatier（1982）將政策執行模式分為「由上而下執行模式」. er. io. sit. （Top-Down Implementation）及「由下而上執行模式」（Bottom-Up Implementation），學者 R. Elmore（1980）又將前者稱為「向前推進的策略」. al. n. v i n （Forward Mapping），亦即第一代政策執行模式，及「向後推進的策略」（Backward Ch engchi U Mapping），亦即第二代政策執行模式。. 「由上而下執行模式」視政策制定者為主體，認為政策制定者只要制定出政策，必能透過命令、指揮、控制等手段有效傳遞指令，並促使政策執行者順利執行。易言之，誠如傳統的政治行政二分的概念，政治即為政策制定的表現，其任務就是在制定一明確的政策目標，而行政人員（在此指政策執行人員）只要忠實的執行政策就好，毋須介入政策制定的過程，更毋須影響或改變政策本身的執行計畫與目標。在此模式中，執行者並無裁量權，只要確切貫徹政策制定者所傳遞的命令，政策執行便會成功。而其成功的立足點在於政策制定者是完全理性的經 18.

(29) 濟人，會制定並追求最佳的決策，政策所需解決的問題具有獨立性，可根據此問題訂定具體而明確的目標，並可蒐集到所有與此目標有關的資料，從中設計出能達成目標的所有方案，同時針對該方案的優缺點排出優先順序，以此讓政策制定者選擇第一順位的方案，俾使政策執行者付諸執行。另有學者 L. Gunn（1993）基於由上而下執行模式論點，提出完美的政策執行的十個條件，分別為 1、由單一機關統籌執行，如有其他機關須介入參與，應確保參與執行機關的數目為最小。2、執行過程中有充分的資源、經費、人力得以運用。3、執行人員須確實了解政策目標計畫及自身所需完成的工作。4、政策. 治政大關係。5、各機關的資源可以隨時支援分配及應用而不受限。6、各執行機關間的立. 制定計畫到政策執行後的結果中間的干預因子降到最少，兩者應具有充分的因果. 溝通協調管道通暢無阻礙。7、政策得以按照計畫進行，不會受到內外在環境的. ‧ 國. 學. 干擾。8、各執行機關與人員在政策執行的開始到最後均對目標有所共識。9、機. y. Nat. 確的因果關係。. ‧. 關首長有足夠的權威可使執行人員信服。10、政策執行的成敗始末均有強烈而明. er. io. sit. 即便如此，該理論將焦點置於政策制定者，認為透過由上而下的政策命令就能促使政策順利執行，與現實上諸多政策執行情況不符，學者李允傑、丘昌泰. al. n. v i n （2003）批評該模式具有諸多缺失，包括以下五點：1、過於重視中央政府的角 Ch engchi U 色而忽略地方機關的角色。2、通常一項政策均涉及多元參與者，具有多元目標及價值，此模式太過單一化，無法適用於多元參與者共同執行的政策。3、忽略除了政策制定機關、政策執行機關以外的其他政策次級體系影響政策的能力。4、通常政策執行過程狀況變化多端，會受到各種內外在環境因素的影響，非政策制定者在制定策政策之初所能預料，如僅守當初規劃而不求改變，則無法解決政策執行當下的問題。5、此模式過度重視法規命令，無給與執行者適當裁量權，容易導致不公平現象或僵化等弊病。根基於由上而下執行模式的缺失，諸多學者試圖提出理論以彌補或修正，稱 19.

(30) 之為「由下而上執行模式」（李允傑、丘昌泰，2003）。該模式反過來忽視了政策制定者的角色，而著重政策執行者的角色。此模式考量到政策執行過程中是複雜的、變化多端的，無法照最初政策制定設想的情境進行，從中會牽涉到多項行為人、目標、價值、影響因素等而產生不同的執行型態，故政策執行者在此過程中須掌握高程度的裁量權及自主權才得以因應。換言之，此模式認為政策制定者只要制定政策架構的原則，給予執行者政策執行者的方向，其他政策過程中的資源都授權給執行者去利用，而政策執行的成敗繫於政策執行者的裁量權與執行技巧，而非政策制定者的命令，另不同政策執行者在政策過程中的互動、互惠、競. 治政大惟此模式因太過於著重執行者的角色，也難免出現如下缺失：1、過於重視立. 爭過程亦為政策執行成敗的關鍵。. 地方機關的執行角色，忽略中央機關的制定者角色。2、此模式認為執行者對於. ‧ 國. 學. 政策目標有正面性，會致力達成目標並促使政策得以順利執行，卻忽略政策執行. ‧. 者在政策執行的過程中亦可能產生反制作用，導致政策執行的失敗。3、此模式. y. Nat. 側重政策執行的實際面，強調實際執行過程有可能發生的問題，故給予政策執行. er. io. sit. 者很大的裁量權，然而卻忽略了政策制定者所顧及的價值分配意義。如政策執行過程乃政策執行者協商互惠的過程，則有可能犧牲了公共利益。4、政策執行過. al. n. v i n 程中具有多元政策執行者及參與者，可能導致資源整合困難、職權重疊行等弊病 Ch engchi U （李允傑、丘昌泰，2003）。. 基於上述，有諸多學者試圖整合由上而下執行模式及由下而上執行模式，藉以排除前揭二模式的缺失，其中最典型的學者為 Goggin（1990），其認為由下而上執行模式過於偏重個案研究，由上而下執行模式又偏重分析架構的建立，故其提出一整合性的概念架構，主張政策執行是一種牽涉多元行動者的動態複雜過程，非僅將焦點置於政策制定者或政策執行者身上，但我們可依據一項政策、參與者、標的團體、工具、預期結果等條件來預測採取何種執行模式較為適當。是故，Goggin 將關注焦點置於聯邦政府及州與地方政府的執行，認為透過不同政 20.

(31) 府層級參與者及環境的限制與誘因，會產生不同的政策結果，進而影響政策執行（蔡旻欣，2012）。學者 Matland（1995）亦認為傳統的由上而下執行理論（第一代執行理論）及由下而上執行理論（第二代執行理論）皆無法以單一理論之方式敘明總體執行現象，必須從政策的性質以推斷其可能衍生的執行模式。每一個政策無論複雜程度高低均囊括了不同利害關係人群體，不同利害關係人為了競逐欲得利益，致生某種程度的衝突性，面對高衝突性政策適合採取由下而上執行模式；相對的，若是衝突性較低的政策則適合採取由上而下執行模式，而政策本身的目標界定及所. 治政大方式常非靠決策者的意識決定，而是執行過程中透過不斷修正而產生的一種執行立. 採取的政策工具明確與否亦會影響執行模式的選擇。然一項政策須採取何種執行. 型態，且執行型態一直在改變。是故，Matland 認為一項政策所涉及的衝突性及. ‧ 國. 學. 模糊性會影響政策執行模式，如政策所涉及的利害關係人衝突性低且目標或工具. ‧. 模糊性亦低，採取中央集權的政策執行模式即可因應；但若政策所涉及的利害關. y. Nat. 係人衝突性高且目標或工具模糊性亦高，則必須採用較重協調及富有彈性之政策. er. io. sit. 執行模式。又若政策所涉及的利害關係人衝突性高，惟目標或工具模糊性低，或 2 利害關係人衝突性低，惟目標或工具模糊性高，則須視其核心原則較偏向資源、. al. n. v i n 權力、系絡條件或聯盟強度等因素而設計足以因應之政策執行模式（邱雨星， Ch engchi U 2004）。. 第三節政策執行力之相關研究政策執行過程充滿諸多變數，可能會導致政策執行所採取的策略或行動與當初政策制定者所擬訂的計畫不同，實際政策執行的結果亦可能違背政策目標的意旨，是故我們在研究一項政策得否順利執行，須了解影響政策執行力的因素為何。在上述政策執行運作模式的架構理論下，學者紛紛著手研究影響政策執行過程及政策執行力之相關因素，以決定政策效果的產出。像是學者Brynard（2005） 2. 指一項政策其最根本、不能動搖的價值或信念，以此作為基礎衍生相關目標與計畫，而這些目標與計畫不能違背或牴觸該價值或信念。 21.

(32) 針對非洲行政當局之公共行政與管理進行研究，認為要強化政策執行力須從下列因素作檢視，包括政策內容（Content）、政策脈絡（Context）、政策承諾（Commitment）、能力（Capacity）、客戶及聯盟（Clients and Coalitions）、溝通（Communication）。有文獻則專門研究發展中國家的政策執行，認為在發展中國家須注意以下要素，才能確保政策執行成功：1、讓標的人口參與政策制定階段，並納入其意見，給予相當程度的承諾。2、政策執行重視人力及資源，兩者均不可或缺。3、政策執行機關與標的人口之間須具有充分溝通。4、政策執行是一連續性過程，不能因為一次性的突發因素而中止。5、政策結果的監測亦. 政治大. 屬政策執行的一環，缺乏政策監測的政策將會產生無法預料的結果（Makinde， 2005）。. 立. Edwards III（1980）於《執行公共政策》一書中提出對政策執行力之運作. ‧ 國. 學. 的看法，可謂研究政策執行力理論中的典型，其主張在政策執行的過程中有四項. ‧. 主要變數的互動會直接或間接影響政策執行的脈絡。這四項變數分別為溝通、資. y. sit. io. er. （一）溝通：. Nat. 源、執行者意向及機關結構：. 可說是四項變數之首，一項政策無論是經過多麼縝密精細的制定過程，必然. al. n. v i n 有其核心的目標、價值或信念須被遵行，而其所具體化的各項政策內容、實施流 Ch engchi U 程及方法，甚至所須使用之政策工具，即便已被明確界定，若無詳細而確實的傳達予執行層級，並被其確實理解，那也等同空泛政策。如上下階層對於一項政策之溝通不良，輕微者可能造成政策執行不全或採取不適當政策工具之現象，嚴重者則可能會全盤顛覆政策之本質，造成難以彌補的政策負作用。 Edwards III 認為執行命令傳達錯誤或溝通不良的主因有兩項，其一為「執行命令欠缺清晰性」（吳定，2003：191－195），一般認為一個語詞或一件事物均有其官方定義，相對地，執行命令亦該有其明確定義，惟在執行過程中仍有許多因素造成執行命令的不明確，此因素可能來自整體政策制定太過複雜，牽涉的層 22.

(33) 面太廣，無法給予執行人員明確的執行方向，也可能政策本身隱含著其他目標，而無法以明確而直接的方式告知執行人員。執行命令缺乏清晰性也可能是因為執行人員對整體計畫尚未全盤了解，有時政策制定過程非常急速、必須立刻執行的狀況下，執行人員甫接獲命令即須付諸實行，導致執行人員尚未了解整體政策的脈絡，即生執行命令的不明確。另外，政策本身利害關係人眾，各利害關係人均有所欲取得的利益，導致同一政策相互競爭的目標太多，行為人缺乏共識即無法產出有效而確切的執行命令。同時當局者亦可能基於媒體、民眾、國會或利益團體等各方壓力，或為維繫既有的政治體系及政治權力的運作，而避免激怒前揭各. 治政大確，或即使明確但執行人員執行時發生一些適用命令與否之疑義，為了避免承擔立. 方人士，遂形成模糊的執行命令。而就執行人員的立場，當一道命令下達不夠明. 行政責任，反而會採取模糊的執行模式以保身，或是互相推諉責任，而造成執行. ‧ 國. 學. 命令無法明確下達與執行之困境。另外，若政策本身有疑義，必須藉助司法的幫. ‧. 助，或是已有相當案例，惟因法官判決多屬原則性無具體原則可依循，故亦難產. y. Nat. 生明確的執行命令。. er. io. sit. 導致溝通不良的第二個主因為「執行命令欠缺一致性」（吳定，2003：191 －195），這項因素主要與利益團體的影響力有關，在政策執行的過程中極有可能. al. n. v i n 受到利害關係人以正式管道或非正式管道的影響，而導致執行命令不得不做改 Ch engchi U. 變，或針對某個備受關心的個案而修正執行手段的情況，即生執行命令不一致的弊病。（二）資源：此項目又可再細分為人員、設備、資訊及權威（吳定，2003：191－195）。「人員」主要就是指執行命令的人員，一項政策規劃所囊括的要件之一必為人員，易言之，人員在政策執行中一直扮演著不可或缺的角色。若一政策缺乏人員加以執行，則政策不可能會成功，是故人員在政策執行計畫的配給與實際操作中十分重要。根據政策的性質、規模、重要程度等所規劃的執行人員人數有所不同，如一 23.

(34) 政策缺乏足夠的執行人力亦難有效全面執行政策，更甚者可能會產生執行不公平等情事。而執行人員的知識、技術及態度也會影響實際執行流程、增減執行的成功率，故人員在資源主因下亦顯得格外重要。而執行人員之間的資訊傳遞也是政策得否順利執行的重要考量因素，必須先注意資訊是可信的、正確的，進而確保執行人員有流通的管道可汲取必要資訊並善加掌控，把資訊順利無礙傳遞到執行組織或團體內部，達到上下及平行的溝通，同時也在確保機關或組織團體中的每個人員都獲得一致性的資訊，勿造成前揭提及溝通因素之缺失。另外，人員及資訊的因素確保後，「設備」也是影響政策執行成功與否的另. 治政大裝備，亦可能是為了統計相關數據或後置作業等工具。換言之，執行機關或組織立一要素。「設備」就是指一項政策執行所具備的軟硬設施，通常為人員所使用或. 團體中除人員外，其他具有可見性的要素均可視為設備的一種，而設備的完善度. ‧ 國. 學. 最主要仍是依賴經費的足夠性，一項政策除了人員是其中關鍵外，若缺乏經費，. ‧. 政策也終將癱瘓，也無法支應足夠的執行人員。而經費的多少也繫於政策的重要. y. sit. io. er. 果。. Nat. 性及利害關係人的投入度，這有時也須取決於決策者的意志及各機關競逐的結. 此外，資源因素除了上述人員、裝備、資訊項目外，尚包括決策者的權威（吳. al. n. v i n 定，2003：191－195）。決策者的權威有時來自於所屬職位，亦即掌握獎懲的權 Ch engchi U. 力，有時則來自其對於該項政策的專業性或熟悉度，足以使人信服並才能以此建立執行人員服從指示的基礎。透過決策者的權威，方能對於執行組織或團隊進行指揮、協調以控管整體執行的進度及流程，顯見地，若具備上述權威必搭配其權責性，亦即無論執行結果成敗為何，具有權威者即須承擔一切責任，兩者必須相輔相成。綜上可知，上述四項目彼此並非單一個體項目，項目之間是互相牽連、環環相扣的，若缺少上述任何一項目，政策執行均無法成功。（三）執行者意向：前已約略提及執行人員在政策執行過程中所扮演的重要性，因一項政策規劃 24.

(35) 無論設想的多周全、規劃的多完備，惟因執行的標的為人，人具有有機性，會因其本身或所對應環境周遭不斷改變，故一項政策的執行過程必然無法全按當初規劃的模式例行運作，必定有些需要妥協及彈性變化的空間，因此執行人員在此就具有相當自主性及自由裁量權，得以因應環境來微調政策。惟執行人員在運用裁量權時也不免衍生出一些問題，像是由於執行人員因其對於某項目具有高度專業性，或是在某個位子從事同一類工作太久而導致其只熟悉該項業務或只專精於該項業務，所思考的面向或方向窄縮，無法在其他機關或另一角度去看待事情，亦即所謂的「本位主義」。而在本位主義思考下，會產生. 治政大性，抑或如前所述，執行人員害怕承擔行政責任或執行理念與其自身有差異，而立選擇性解釋，僅針對己身所知而對一件事物下評判，影響政策執行走向的全面. 產生拒絕執行的狀況，又若在必須執行的情況下，則可能採取陽奉陰違或目標錯. ‧ 國. 學. 3 置之方式，甚至執行人員也可能會推諉塞責，不願承擔責任而互卸責任。致使. y. Nat. （四）機關結構：. ‧. 政策執行的失敗（吳定，2003：191－195）。. er. io. sit. 如前述提及的「人員」因素是動態的，「機關結構」就是一種組織在設計及運作上的靜態體系，必須要結合動態的執行人員方能有效運作。而機關結構因素. al. n. v i n 除了組織圖及職位權力本身外，還具有兩項重要的影響因素，分別為標準作業程 Ch engchi U 序及執行權責分散化（吳定，2003：191－195）。前者的英文為 SOP（Standard. Operating Procedure），係指政策執行過程中所依循的一套準則，它並非是既定的法律或規則，其有可能是根據法律或規則的授權而來，抑或執行機關或組織團體針對執行的政策標的所制定的一套規範，用以使執行人員得有一套明確的指標可依循，同時亦可將複雜的執行狀況簡化為簡明易懂的操作流程，並可減少執行人員設想因應方式或手段的時間，另外，亦可確保每個政策執行標的或個案均依. 3. 此概念由美國芝加哥大學教授莫頓（Rober Merton）所提出，亦即政府機關或組織中人員遵守法令規章或作業流程，係為了滿足公共利益服務人民或特定目的之手段，卻時常因為作業之便或怕擔負責任而將此手段視為目的，真正的目的反而被忽略（吳定，2005）。 25.

(36) 照該標準作業流程進行，具有公平性及一致性，若以統計數據來分析亦較能測出信度。然而，就如同前揭提及執行人員有正負面影響力一樣，過於奉行標準作業程序亦可能導致整體執行過程過於僵化、缺乏彈性，雖政策執行標的須具有公平及一致性，但所謂的公平並非機械式的平等，而需要針對某些個案性或個殊性加以考量，而對該既定政策適用性進行修正，若只一味依循標準化作業程序的規定，反倒對於實際的公平性造成傷害，也可能發生前述目標錯置的問題。同時，若政策執行過程發現有些執行不良或缺失，礙於標準作業程序而無法修正，抑或執行人員太習慣依照標準作業程序而不願變革、阻礙革新。. 治政大機關本身，而是有兩個以上機關共同享有，或是針對一政策掌握各自部分的權立. 後者係指一項政策所賦予的執行機關人員權責分散，亦即執行權責不在單一. 責，所產生的權責不專現象，這可能導致執行命令無法精確下達而缺乏一致性。. ‧ 國. 學. 同時，若是該數機關對於該政策有不同見解，進而產生協調困難之問題，亦難有. ‧. 效判定該由何機關作決定，尤其機關本身存在著本位主義，就其各自專業來看亦. y. Nat. 難以有效統籌。又若數機關皆為政策執行而有相當的資源、人力、經費配置卻無. er. io. sit. 明確分工的情況下，亦會造成資源浪費、事權重疊等問題，形成課責上的困難，恐落入“三個和尚沒水喝”的困境。. al. n. v i n 除了 Edwards III 提出的政策執行力理論觀點，國內外學者也紛紛整理出影 Ch engchi U. 響政策執行成功與否之因素，大部分因素與 Edwards III 所述大同小異，惟其中仍有若干因素是 Edwards III 理論所未提及。相關理論羅列如下：（一）Van Horn 與 Van Meter Van Horn& Van Meter（1975）所提出的理論與 Edwards III 的理論有異曲. 同工之妙，他認為政策執行過程中有數個重要影響因素，這些因素會彼此干預互動，進而影響政策執行績效。這些因素包括有政策目標、資源、組織活動或溝通、執行機關特性、經濟、社會及政治因素及執行人員的意向。本文認為該理論中，「資源」與 Edwards II 理論中「資源」概念相同；另「組織活動與溝通」、「執 26.

(37) 行人員的意向」亦與「溝通」、「執行者意向」相同；另「執行機關特性」與「機關結構」因素相近。惟 Van Horn& Van Meter 除重視此執行機關的正式結構，同時也認為執行機關內部的非正式結構，例如非正式組織 4、組織文化 5、組織氣候 6 等有關聯性。唯二的差異在於政策目標的確立，Edwards III 的理論並非未提及政策目標，然 Van Horn& Van Meter 在此理論中將其明顯標注出來，可確知政策目標確立實為政策制定過程之首要，並能據以為核心連結執行機構及標的人口，以利後續政策執行。另 Van Horn& Van Meter 也重視經濟、社會及政治等環境因素影響，以彌補 Edwards III 理論的不足。. 治政大 Sabatier 與 Mazmanian（1979-1980）認為影響政策執行的變數可歸納為三立. （二）P. A. Sabatier 與 D. A. Mazmanian. 大架構，分別為問題的可處置性、法令規章執行的能力以及影響執行的非法規變. ‧ 國. 學. 項。在此三大架構下又可歸類為六項影響政策執行最主要的因素：1、目標明確. ‧. 性：政策制定最初必設定一目標，方可確立後續的執行行為，故該目標的設定是. y. Nat. 否明確，可否確實成為執行機關或人員執行的依據實屬重要。2、合法的授權：. er. io. sit. 依法行政為民主法治社會中執行政策的根基，執行機關或人員無論採取何種執行行為皆須有法律的明確授權，是故該政策是否存在一完整的法律體系作為授權背. al. n. v i n 景，亦是執行的基礎所在。3、因果理論具有相當連結：政策制定者所擬定的計 Ch engchi U. 畫必與政策執行行為有明確的因果連結，而該執行行為所產生的效果亦應與可計算的價值具有因果關聯，執行機關或人員在執行過程中行使裁量權會影響政策產出或結果。4、獲得外在支持：政策制定最初是否受內外在環境支持屬必須探討之問題，到了政策執行階段是否能因為內外在團體的支持而順利執行又是另一問題。換言之，如執行機關或人員能取得立法機關、司法機關、大眾媒體、利益團體等支持，則政策也較能推動執行。5、行政裁量的必要性：由於政策執行的環 4. 意指依附於正式組織之下之自然形成的小團體，其中人員互動頻繁，可傳遞正式組織不方便傳遞的訊息，對於正式組織具有正面及負面影響力。 5 意指組織成員所共享的一套基本假定、價值觀念或行為規範，且被證明為有效並能影響新進人員。 6 組織成員對於組織的一種主觀性認知，即組織成員所意識、察覺的組織氛圍。 27.

(38) 境複雜，非政策制定者所能預料，故為因應執行環境的變化以及個案性或通案性的應對考量，必須授予政策執行者有相當程度裁量權，方能因時因地制宜推動政策。6、注意外在環境的變動：外在環境因素一直是影響政策執行或隨政策執行影響的主因，其所呈現的樣貌會直接或間接影響政策執行應該修正的方向，故亦為影響政策執行的重要變項（孫振儀，2006)。（三）林水波、施能傑與葉匡時學者林水波、施能傑與葉匡時（1993）主張政策本身包含實質理性及程序理性，亦即政策固有的特性在還未發生執行行為前即已塑造未來執行的氛圍，佐以. 治政大及認知亦會影響行政裁量權的行使，所面對的標的人口富有怎麼樣的特性，進而立. 執行機關本身既有架構及其組織文化、組織氣候，而執行人員本身的能力、意願. 產生何種行為，並與執行人員間又會形成何種互動模式，如斯種種因素皆會影響. ‧ 國. 學. 政策執行。具體而言，政策執行理論係主要探究各種主要獨立變數間的互動關係. ‧. 如何影響政策執行的幅度，進而改變政府公權力伸張的程度。此理論中又更加著. y. Nat. 重執行機關或執行人員等此類執行主體的角色，認為執行主體牽涉著四項要素，. 願、能力及執行人員之間的溝通。. n. al. 1.. 認知. Ch. engchi. er. io. sit. 而此四項要素的不同會影響政策執行幅度的高低。此四項要素分別為認知、意. i n U. v. 係指一條訊息、一項知識乃至一種概念可能透過各種管道被接收者（在此指執行人員）所接收，進而透過一段無形的過程內在化為接受者本身的想法、知覺 7 或意念，而此段無形的過程最初階段來自接受者對於訊息的選擇性注意，進而. 結合其本身生活經驗，以解讀形成一種較為短暫性的儲存記憶，而如遇上類似情況的刺激或衝擊，接受者會因而喚醒回憶並以此回憶進行對該類似狀況的判斷，藉以形成後續的執行行為。然而，執行人員單憑認知是無法具體化為執行行為，必須進一步透過本身之意願及能力方可達成。 7. 人身處的環境週遭充斥著不勝其數的資訊及衝擊，而人的注意力有限，會依據自身的價值觀、信念、經驗、喜好等進行篩選，以致於特定訊息才會被接收。 28.

(39) 2.. 「意願」. 主要會受到激勵、投入及承諾的影響，如接收者本身認為具備執行能力且有足夠的誘因驅使其採取執行行動，就可視其本身願意投入多少心力而產出對政策執行幅度主觀性的影響。 3.. 「能力」. 執行人員本身具備的專業知能、通識知能、領導力、組織協調力、行動力等「能力」便形成影響政策執行幅度的客觀要件。另外，接受者對此政策內容的看法、信念所產生的政策承諾，也會因其本身之個人特質、工作角色、可改性、公. 政治大. 開性、明白性、自發性以及社會環境等因素所影響。 4.. 「溝通」. 立. 執行人員彼此間訊息的傳遞可能會因為內在因素或外在因素的各種干擾活. ‧ 國. 學. 動，進而造成的溝通良與不良，在各個理論中無疑皆扮演極為重要的角色。然而，. ‧. 此理論不僅從微觀的角度去探討執行人員對政策執行幅度的影響，其也從巨觀的. y. Nat. 整體角度來探究相關因素對執行幅度的影響，換言之，除了執行人員因素外，政. er. io. sit. 策內容本身的設計、執行人員及標的人口三者之間會產生互動性影響，在此政策 8 變遷環境也會干擾此三項因素的互動，造成上揭因素的獨立或互動作業，如斯. al. n. v i n 種種因素均會產出不同程度的政策執行幅度高低，進而塑造公權力行使。 Ch engchi U （四）. 林水波與張世賢. 林水波與張世賢（1996）將影響政策執行因素區分為政策問題的特質、政策本身所具有的條件以及政策本身以外的條件三大項目。此三大項目所述與前述理論中所提及影響因素類同，惟在此又將各項目底下所持有的因素列舉的得更為細緻。像是在「政策問題的特質」項目中就包括有與標的團體行為的分殊性、標的團體的人數、標的團體行為需要調適量以及有效而可行的技術與理論。而「政策本身所具有的條件」則包括政策資源、政策標準、合法化政策、合理的規劃與推. 8. 係指一項政策因環境變遷而須作調整、終結或是被其他政策所取代。 29.