研究發現

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對這些日租套房的處置，也就只能以不斷的查緝裁處來因應。然而，日租套房不 僅數量龐大，還隱身在小巷間、公寓大廈內，業者用以規避查緝的手段推陳出新，

對於觀光傳播局的查緝作業已造成極大的難度，故日租套房方案執行力的成效始 終不彰。

第一節 研究發現

本文以 Edwards III 的政策執行力理論建立研究架構，以溝通、資源、執行 者意向、機關結構四項因素，及因素與因素之間的互動，來探討執行機關針對日 租套房處置方案的執行成效，然而，Edwards III 的理論著重於執行機關本身，

對於機關以外之相關因素較少提及，故為了彌補 Edwards III 理論的不足，本研 究加入 T. B. Smith 理論中的「標的團體」及「環境」因素，從中探討影響臺北 市日租套房處置方案執行力的外部因素，本研究發現上述各因素對於日租套房處 置方案的執行過程皆具有不同程度的影響，其中並驗證了執行人員的意向是影響 方案執行力的最關鍵因素；同時因素與因素之間也會相互作用，進而影響執行成 效。在本研究中，因各因素內部的問題與缺失，及因素之間的互動不良，將導致 方案執行成果不彰，本文的研究發現如下：

(一)執行機關內部溝通不良

旅館經營行為的定義係「以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等 不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者」，然而此定義中所涉各 名詞均尚未有明確定義，執行人員就處分與否的判斷決定不一，缺乏明確的準則 可依循，且執行人員的行為很容易被民意代表、利益團體等因素影響，導致執行 行為或結果在非屬執行人員自願的情況下被改變，故執行命令欠缺清晰性及一致 性，將影響日租套房處置方案之執行力。

另經研究者本身的認知與觀察，發現交通部民國 99 年令僅針對經營日租套 房的行為作定義，並將是類經營行為視為非法經營旅宿業，以旅館相關罰則作處 理，但並未對於究竟為何要查處日租套房、日租套房存在有何疑慮作解釋，這將

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導致執行人員無論向日租套房經營者作解釋，或對入住旅客、一般社會大眾作宣 導，都缺乏強而有力的方案執行目的說法，進而導致溝通上的阻礙。

(二)執行過程缺乏足夠資源

經訪談結果及研究者自身觀察，由於執行機關人力有限，執行人員身兼外出 稽查、簽辦公文以及其他旅館管理、專案等業務，已然無法集中火力在查緝日租 套房的業務上，且加班費不足的問題，而衍伸工作與報酬不對等，更使得執行人 員無法全心投入在每一件日租套房案件。除此之外，日租套房的查緝方法、證據 蒐集、裁處與否的判斷，係建立在案件量所累積的經驗上，執行機關對於日租套 房處置方案的資訊其實無法全盤掌握，且查緝日租套房業務之所以會因運而生，

始終是基於交通部民國 99 年所頒布之函令，據以認定經營日租套房係屬違法經 營旅館之行為，援引「旅館業管理規則」及「發展觀光條例」規定作為裁處之依 據；然而，此種影響人民權利之決定的法律適用性，是否得以函令之方式將日租 套房經營行為納入規範，仍有疑義。

(三)執行人員具有高度裁量權

「執行人員的意向」為本文探討的重點項目，由於執行人員自接獲日租套房 檢舉案開始，到現場稽查、蒐證、簽辦、裁處的整個過程一手包辦，對日租套房 的案件情況最為了解，是整個日租套房處置方案執行過程中的要角，在這一連串 的查緝過程中，日租套房一直是一種有機性的經營體，每一件日租套房型態不盡 然完全相同，在這樣的處境下，執行人員裁量權自然擴及到日租套房查緝流程中 的各面向，也就會影響一件案子的最終處理結果。

執行人員對於查緝日租套房的業務動機不一，但多為依法行政的考量或本身 對於日租套房業務並無抱持特定想法，僅基於工作本身內容而執行。執行人員在 查緝日租套房的過程中，對於稽查現場或網路事證的記錄、蒐集技巧不一，會影 響到事證掌握的充足性，進而影響最終的裁處結果；除了蒐證技巧外，執行人員 對於日租套房案件的查緝積極度及裁罰意向，亦會影響其蒐證的完備性，成為影

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響裁罰結果的關鍵因素。

參考國內學者對於執行人員執行意向之研究，發現執行人員對於查緝目的若 抱持不支持的態度，但又必須面對績效管制的壓力，便會採取消極行動以求達到 績效即可，致使執行結果盡量達到執行命令與標的人口之雙贏，另執行人員會將 標的人口差別化，避免經預測將導致查緝困難之案件，而多選擇較容易達成、標 的人口較難以抗拒的案件處理（彭渰雯，2008）。本研究則發現在日租套房查緝 工作中，主管機關並未訂有績效標準，故執行人員並無達成特定績效的壓力，執 行人員的裁罰意向最重要是基於公文量、案件複雜度及日租套房經營業者的改善 意願，每一件公文都有結案時效的壓力，若公文量多、案件複雜度高，都會加深 案件結案的困難度；另多數執行人員對於日租套房應否存在有自己的認知，或認 為該場所存有安全疑慮須加以取締，或認為該場所有其需求客群應使之繼續存 在，但往往重視業者的改善意願，業者改善意願高、採小本經營、配合度高，則 執行人員會傾向將事證呈現導向不予裁罰，若業者配合度低、採企業化經營、惡 意規避法令等，執行人員反而會盡其所能蒐證，期能將業者繩之以法。

由於執行人員在執行過程中掌握了所有資訊，並透過公文的方式呈現證據力 以說服長官，長官亦多依執行人員的意見作決定。然而，長官有時也會因為特定 因素的考量，而不採納執行人員的意見，像是認為執行人員掌握的證據尚不足，

要求執行人員加強蒐證，或是因擔心執行人員在蒐集事證的同時會觸犯到個人資 料保護法等相關法令的規定，而要求執行人員必須更謹慎的蒐證，也有可能基於 法制人員的意見認為事證不足或法規上有疑義而緩罰，而最能左右長官意見的因 素仍來自外界的壓力，諸如民意代表、利益團體、媒體等，都會迫使長官不採納 執行人員的意見，甚至要求執行人員重新擬定簽辦公文的方向。執行人員基於服 從長官命令的行政倫理，便會修正本身所蒐集到的事證，限縮本身裁量權以迎合 長官的決定。

(四)機關結構僵化

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誠如上述日租套房的型態、蒐證、查緝相關作業程序，因執行機關近年來累 積的處置經驗，而產生一種既定的作業模式；然而，實際上，日租套房仍為一種 新興型態，經營者亦非執行機關所能明確認定，認定後亦難要求其配合，故即便 執行機關設法訂定日租套房處置方案之標準作業程序，歷經多次修改後，該作業 程序仍無法涵蓋此處置方案之全貌，而僅是給方案執行一個具體的框架，要求執 行人員要在此框架內進行。而不只機關的標準作業程序有時會反過來綁住執行人 員，使執行人員不得更有效率的進行稽查工作，另外，日租套房涉及之各主管機 關之間的合作、權責分配上，有時亦會有出入，由於日租套房之所以會被列入違 法旅館之範疇，係因它的公共安全有疑慮，而公共安全的權管機關為建築管理工 程處及消防局，但一場所是否為日租套房的認定權則在觀光傳播局，故產生觀光 傳播局必須認定某一場所確實經營日租套房，建築管理工程處及消防局才有依 據，要求日租套房改善安全相關設施；相對地，某一日租套房表示已不再經營日 租套房，要求建築管理工程處及消防局解除列管，亦需要觀光傳播局來認定。而 若有其他因素來影響權管機關的業務進行，就會導致機關間彼此針對同一日租套 房案件的處置態度、方向不一，進而產生衝突。

另外，研究者在參與觀察的過程中發現就執行機關處分日租套房的效果（即 處以罰鍰），對於小型日租套房經營者有嚇阻作用，對於大型日租套房經營者卻 不具效用，大型經營者的房間數多、獲取利益大，往往一日的營收就可抵過一次 的罰鍰，而執行人員礙於人力、時間、案件量及公文流程的因素，通常須至少事 隔一個月以上才會對同一場所再行裁罰，大型經營者在此有利可圖的環境下便會 不斷違規。若要強制大型經營者停業，便須透過更強力的強制措施，而執行機關 觀光傳播局卻僅有處以罰鍰之權力，握有強制措施的權責在建築管理工程處，該 處卻不具認定場所是否違規經營的權力；即便觀光傳播局認定某一場所確實違規 經營日租套房，而請建築管理工程處協助採取強制停業措施，又會因為經營者所 施加的壓力、民意代表的關切等因素而無法據以執行，進而影響方案執行力。

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是故，Edwards III 的政策執行力理論所提及溝通、資源、執行者意向、機 關結構之四項因素，在本文所欲探究之日租套房處置方案執行力的影響確實為最 重要的影響因素，而因素與因素之間的互動亦會影響到方案執行力的最終結果。

是故，Edwards III 的政策執行力理論所提及溝通、資源、執行者意向、機 關結構之四項因素，在本文所欲探究之日租套房處置方案執行力的影響確實為最 重要的影響因素，而因素與因素之間的互動亦會影響到方案執行力的最終結果。