第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一項 研究背景
我國自民國 97 年開放大陸觀光市場以來，來臺觀光人數逐年倍增，據統計，
民國 97 年來臺觀光人數尚未逾 300 萬人次，直至民國 101 年來臺觀光人數已達 7,311,470 人次，與民國 100 年相較成長了 20.11%。據此，我國一直將號稱無 煙囪工業的觀光產業視為重大施政項目，未來數年亦可見觀光產業在我國的經濟 發展地位仍屹立不搖。在此觀光發展不斷向前推進的趨勢下，除了促進觀光產值 的提升，更帶動了觀光客旅宿本國之需求，為了保障國內外旅客的住宿安全，政 府採取各種措施，針對旅館及民宿的建築、消防、衛生、勞動、保險等安全進行 檢測，以確立合法之住宿場所，同時未經過政府檢驗合格即屬非法住宿場所，並 有相關罰則規範。
依據＜發展觀光條例＞第二條所稱之住宿場所分為三種，分別為觀光旅館 業、旅館業及民宿；同法第二十一條：「經營觀光旅館業者，應先向中央主管機 關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」、第 二十四條第一項：「經 營 旅 館 業 者 ， 除 依 法 辦 妥 公 司 或 商 業 登 記 外 ， 並 應 向 地 方 主 管 機 關 申 請 登 記， 領 取 登 記 證 後，始 得 營 業 。」及第二十五 條第二項：「民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識 後，始得經營。」可知無論是觀光旅館業、旅館業或民宿均須經主管機關同意核 發執照方得營業，違者即屬非法住宿場所。
然而，近年來民間出現了一種新興的住宿場所，其多以一般住家套房形式，
藏匿於住宅大廈之中，提供旅客短期住宿，此種住宿場所形式稱之為「日租套 房」。日租套房多半鄰近商圈或觀光景點地帶，並具有交通便利的特性，且其價 格通常都較旅館及民宿來得低，內部裝潢亦多具風格，又因多位於住宅大廈之內
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具有隱蔽性，故無論是學生、朋友、情侶、小家庭均可滿足需求，成為吸引旅客 住宿的誘因。然而日租套房未依前揭法規經主管機關審查同意取得執照經營，亦 非如觀光旅館、旅館或民宿之型態，難以相關罰則規範，多年來遊走於法律邊緣，
對於旅客住宿安全形成莫大漏洞。此外，日租套房分散了旅館及民宿業者客源，
亦造成旅館及民宿業者不滿，透過各項管道呼籲中央政府盡速將其納入規範。爰 直至民國 99 年 12 月 29 日交通部頒布交路字第 0990012444 號解釋令：「…除合 法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、
出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之 營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」終將日租套房納入規範，無 論以何種形式存在之日租套房均屬非法住宿場所，由各縣市政府加以取締。
第二項 研究動機
自民國 99 年 12 月 29 日交通部頒布解釋令以來，無論是政府或是媒體都極 力呼籲民眾勿入住非法日租套房，像是民國 102 年 4 月 4 日自立晚報即指出「近 年來都會區出現不少『日租型套房』，以低廉價格吸引旅客入住。然而這些「日 租套房」皆是未取得合法執照的非法旅館，不僅未經消防、建築、衛生等相關公 共安全設施檢查，亦無相關公共安全意外責任保險，對於住宿遊客缺乏應有保 障。」然而日租套房仍如雨後春筍般在各縣市不斷興起，且有持續營業之現象，
像是中廣新聞網於民國 102 年 3 月 7 日的報導指出位於臺北市中心頗受國際背包 客喜愛的「橙舍」青年旅館屬於無照營業之日租套房，經臺北市政府前往三次稽 查並裁罰，現今仍以長期租賃形式存在，難保日後不會重起爐灶。除了臺北市之 外，各縣市著名觀光景點亦藏匿了多家日租套房，全國廣播、民視新聞、自由時 報均曾報導臺中市逢甲商圈有七十多家違法日租套房，臺中市於民國 102 年 3 月 16 日一晚即查獲 6 家日租套房有旅客入住；亦有報導指出政府在宜蘭、梨山、
武陵地區等均查獲多家違法住宿場所；而高雄的 85 大樓及臺北市的京站更是藏 匿日租套房的大本營。
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查「交通部觀光局旅館業及民宿資訊管理系統」網站，臺北市非法旅館及民 宿登錄家數為 194 家，整理各縣市登錄家數資料如下：
表 1-1 各縣市非法旅館／民宿家數 縣市 非法旅館/民宿家數 房間數 臺北市 194 4,641 新北市 345 5,180 臺中市 229 6,002 臺南市 126 3,509 高雄市 182 3,856 宜蘭縣 249 2,195 桃園縣 201 3,980
新竹縣 56 961
苗栗縣 22 308
彰化縣 39 1,237 南投縣 336 5,744
雲林縣 52 946
嘉義縣 115 1,589 屏東縣 255 4,614 臺東縣 85 1,518 花蓮縣 186 2,304
澎湖縣 73 872
基隆市 0 0
新竹市 25 1,107
嘉義市 24 542
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金門縣 39 1,283
連江縣 38 501
資料來源：作者整理自「交通部觀光局旅館業及民宿資訊管理系統」網站
（http://hotelhomestay.tbroc.gov.tw/）（102 年 5 月 31 日）
由上表觀之，臺北市之非法住宿場所家數雖非居全國之冠，然該表係各縣市 非法旅館及民宿統計家數及房間數，臺北市目前尚未有民宿設立，亦無非法民 宿，故其非法旅館家數已高達 194 家，在全國統計數字中佔極高比例，且此數字 尚不包含日租套房數目。據臺北市政府觀光傳播局統計，民國 101 年 7 至 12 月 來臺北市旅遊的外籍旅客平均比例高達 87.74%，推估總計約 641 萬人次，相較 民國 100 年的到訪人次成長率約達 28 %，其中有 87.12%會住宿於旅館，住宿於 一般旅館的比例為 60.03%、國際觀光旅館為 29.21%、一般觀光旅館 10.76%，可 見臺北市為大多數來臺觀光人士的首選，除了合法旅館供選擇外，非法旅館及日 租套房數目自然隨之攀升。
中廣新聞網於民國 102 年 3 月 7 日報導指出臺北市稽查日租套房計有 314 家，裁罰金額已達一千兩百多萬元。雖然該數字及比例已為全國之首，惟從交通 部觀光局內部資料顯示自民國 99 年至 102 年 2 月止檢舉日租套房次數高達 378 次，有錄案疑似日租套房家數共有 314 家，實際裁罰數卻只有 91 家，查緝比例 僅佔 29%。各縣市政府日租套房辦理情形如下表：
表 1-2 各縣市政府日租套房辦理情形彙整表(統計至民國 102 年 2 月止) 項目
縣市
列管 檢舉 稽查 裁罰
家數 房間數 次數 家數 次數 家數 件數
臺北市 314 1828 378 314 378 314 91
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新北市 87 417 64 91 78 49 25 臺中市 54 297 337 144 176 144 54 臺南市 25 115 36 31 41 46 4 高雄市 82 782 135 132 43 93 56 宜蘭縣 75 365 58 31 40 28 33 桃園縣 15 106 3 6 10 23 1 新竹縣 0 0 1 1 1 1 1 苗栗縣 0 0 1 1 1 1 0 彰化縣 0 0 0 0 3 3 2 南投縣 12 61 0 0 26 12 9 雲林縣 0 0 0 0 0 0 0 嘉義縣 0 0 2 3 2 5 0 屏東縣 0 0 7 7 7 7 0 臺東縣 5 11 2 6 3 3 2 花蓮縣 6 50 10 13 23 23 11 澎湖縣 30 178 8 21 28 42 30 基隆市 0 0 1 1 0 0 0 新竹市 4 39 5 1 5 5 0 嘉義市 0 0 3 6 4 5 0 金門縣 0 0 0 0 0 0 0 連江縣 0 0 0 0 0 0 0 合計 709 4249 1051 809 869 804 319
資料來源：作者擷取自交通部觀光局內部資料
這其中從錄案到裁處的數字有明顯的落差，反映執行人員在查緝日租套房的 過程中勢必面臨了種種內、外部影響因素，以至於無法達到預期的查緝績效，尤
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其吾人從研究中發現地方民意代表（議員）在臺北市政府處置日租套房方案中具 有絕對性的影響力，他們會倚仗所持有用來制衡行政機關的各項立法權力，以及 正式或非正式的管道試圖影響臺北市政府的判斷，進而影響他們對於所關注的某 一件日租套房案件的處分結果。
隨著國外來臺旅客逐年倍增，旅宿安全亦越趨重要，且日租套房多藉由境外 網站刊登廣告以招攬生意，非我國法律所能及，可見日租套房問題儼然成為伴隨 觀光產業發展的重要議題，而臺北市位居全國觀光勝地之首，日租套房數目亦為 全國之冠，爰本研究以臺北市作為研究對象，以探討影響日租套房處置方案執行 之相關面向。