政策執行力之運作模式

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度、法令、財務等資源，有效的達成預定目標，即為政策執行力的展現（周國雄，

2007）。是故，執行力並非單純的整合能力、協調能力、領導能力或是任何一項 可一概而述的組織能力，其亦非可用純粹的政策執行成功的程度加以說明，其中 涉及的為一套廣泛的活動，須藉由執行機關及人員透過運用各種資源、擬訂各項 計畫及實施方案，並與標的團體之進行溝通協調，以產出具體的執行成效，並訂 立可衡量成效的指標，方足以界定政策執行力的全貌。

第二節 政策執行力之運作模式

自 1973 年以前，大多數的政策研究理論多探討政策規劃階段的完備性，視 其為一項政策結果成功與否的關鍵；進而言之，只要政策規劃適當而完善，政策 便得以順利執行，以徹底解決公共問題或滿足公眾需求。直至 Pressman 與 Wildavsky（1973）於《Implementation ： How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland》一書中探討美國聯邦政府在 Oakland 實施所精心設計 的都市發展、經濟發展、就業輔助等政策，最終卻因政策執行階段的疏失而宣告 失敗，學者即開始重視政策執行，並著手研究政策執行是如何運作，在執行架構 下又有何因素影響政策執行力。傳統研究政策執行力運作模式大致來說可歸納為 以下三種類別：

（一）階段論觀點與演進論觀點

對於政策執行理論最常見的分析模式即為階段論與演進論的論述。階段論觀 點係來自政策過程乃是一連續進行的過程，政策執行是依據最初的政策目標所擬 訂的政策計畫而來，它被固定在執行階段，並不會與其他階段產生互動；易言之，

只要政策在執行階段可依照政策規劃及政策設計方向據以實行，便能產出符合政 策目標之政策結果。而採取此觀點的學者以 E. Quade（1982）最為代表，其認 為公共政策過程即是形成、搜尋、預測、模式建立到評估的過程。反之，演進論 的觀點則背道而馳。

演進論觀點認為所有的政策過程都是混亂的，政策過程中的每一階段都可能

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互相影響，在現實政策執行的過程中會因為充斥在內在環境與外在環境中的各項 因素所影響，而產出的一些正負面效應，便會反過來影響最初的政策目標或計 畫，以設計出符合現實政策執行的方案；易言之，一項政策可能先透過執行，再 予以立法化或做相關目標設定或計畫擬訂。而一項政策計畫亦可能先予以執行 後，再設法遊說以付諸立法。而此段政策執行過程亦是漫長、不間斷的，必須不 斷隨著環境或原先計畫的變更而修改，且政策執行過程中亦會不斷評估執行的正 負面效應，再對政策執行本身進行修改，又即使政策執行告一段落，而後進行政 策評估階段亦可能會回過頭去修改最初的政策目標、政策規劃乃至政策執行。尤 其在民主社會有太多意見及環境因素影響，一項政策必須透過執行才能得知其具 體產生的效應，並無法透過最初的預測來形塑後續的政策執行發展，而此理論亦 較貼近現今政策執行的面貌。採取此理論觀點的學者很多，包括 Pressman 及 Wildavsky（1973）、McLaughlin（1976）、Dye（1998）等人。

（二）行動學派觀點與組織學派觀點

行動學派看待政策執行最主要的關鍵為「行動」，亦即政策執行就是將政策 制定機關所擬訂的執行計畫付諸實行，以達成原先的政策目標。換言之，執行機 關在此政策執行過程中所採取的行動會影響整個政策執行成敗的運作。學者 Jones（1984）指出政策執行為三項活動的結合，分別為組織、解釋及應用。「組 織」就是指執行機關本身的組織規劃、組織規定、組織文化、組織氣候等有形與 無形因素的結合。「解釋」即是指執行機關對於政策內容的理解與詮釋。「應用」

則是執行機關結合各項資源以將政策內容具體實行的過程。除了 Jone 之外，Van Horn 和 Van Meter（1976）亦認為政策執行就是將政策目標轉為具體達成目標的 行動，且執行機關或人員必須努力去達成目標，並持續努力去改變執行的行動，

以適應不斷變遷的執行環境。另外，學者 Dye（1998）也指出政策執行便是政策 機關設法運用各項資源編列預算、訂立契約，以設法將目標擬列作具體行動的指 標，而執行機關得選擇作為或不作為的行動。

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上述理論學家均將政策執行視為行動的過程，惟可發現行動並非獨立概念，

而需透過執行機關或人員作為主詞才得以產生行動，故組織學派的觀點特重執行 機關的角色。組織學派理論學者包括 Rourke、Elmore、Williams，其中 Elmore

（1978）又將政策執行細分為四種模式，分別為系統管理模式、官僚過程模式、

組織發展模式、衝突商議模式。「系統管理模式」與行動學派所提倡的較為相近，

其著重政策目標的達成，認為執行組織的存在是為了達到組織目標；「官僚過程 模式」則著重執行組織本身的結構、文化、標準作業程序等因素；「組織發展模 式」則主張執行機構中的參與者會為了達成自我的目標或利益，而形成執行的模 式；「衝突商議模式」則是指執行機關為解決不同組織間的衝突而作出的商議行 為，即為政策執行。綜而言之，組織學派觀點認為政策執行的主體為執行組織本 身，無論執行組織基於何項因素採取執行行為，若能全盤了解組織本身的特性及 內外部文化，便可觀測出政策執行的成果。

（三）由上而下執行模式與由下而上執行模式

學者 Paul Sabatier（1982）將政策執行模式分為「由上而下執行模式」

（Top-Down Implementation）及「由下而上執行模式」（Bottom-Up

Implementation），學者 R. Elmore（1980）又將前者稱為「向前推進的策略」

（Forward Mapping），亦即第一代政策執行模式，及「向後推進的策略」（Backward Mapping），亦即第二代政策執行模式。

「由上而下執行模式」視政策制定者為主體，認為政策制定者只要制定出政 策，必能透過命令、指揮、控制等手段有效傳遞指令，並促使政策執行者順利執 行。易言之，誠如傳統的政治行政二分的概念，政治即為政策制定的表現，其任 務就是在制定一明確的政策目標，而行政人員（在此指政策執行人員）只要忠實 的執行政策就好，毋須介入政策制定的過程，更毋須影響或改變政策本身的執行 計畫與目標。在此模式中，執行者並無裁量權，只要確切貫徹政策制定者所傳遞 的命令，政策執行便會成功。而其成功的立足點在於政策制定者是完全理性的經

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濟人，會制定並追求最佳的決策，政策所需解決的問題具有獨立性，可根據此問 題訂定具體而明確的目標，並可蒐集到所有與此目標有關的資料，從中設計出能 達成目標的所有方案，同時針對該方案的優缺點排出優先順序，以此讓政策制定 者選擇第一順位的方案，俾使政策執行者付諸執行。

另有學者 L. Gunn（1993）基於由上而下執行模式論點，提出完美的政策執 行的十個條件，分別為 1、由單一機關統籌執行，如有其他機關須介入參與，應 確保參與執行機關的數目為最小。2、執行過程中有充分的資源、經費、人力得 以運用。3、執行人員須確實了解政策目標計畫及自身所需完成的工作。4、政策 制定計畫到政策執行後的結果中間的干預因子降到最少，兩者應具有充分的因果 關係。5、各機關的資源可以隨時支援分配及應用而不受限。6、各執行機關間的 溝通協調管道通暢無阻礙。7、政策得以按照計畫進行，不會受到內外在環境的 干擾。8、各執行機關與人員在政策執行的開始到最後均對目標有所共識。9、機 關首長有足夠的權威可使執行人員信服。10、政策執行的成敗始末均有強烈而明 確的因果關係。

即便如此，該理論將焦點置於政策制定者，認為透過由上而下的政策命令就 能促使政策順利執行，與現實上諸多政策執行情況不符，學者李允傑、丘昌泰

（2003）批評該模式具有諸多缺失，包括以下五點：1、過於重視中央政府的角 色而忽略地方機關的角色。2、通常一項政策均涉及多元參與者，具有多元目標 及價值，此模式太過單一化，無法適用於多元參與者共同執行的政策。3、忽略 除了政策制定機關、政策執行機關以外的其他政策次級體系影響政策的能力。4、

通常政策執行過程狀況變化多端，會受到各種內外在環境因素的影響，非政策制 定者在制定策政策之初所能預料，如僅守當初規劃而不求改變，則無法解決政策 執行當下的問題。5、此模式過度重視法規命令，無給與執行者適當裁量權，容 易導致不公平現象或僵化等弊病。

根基於由上而下執行模式的缺失，諸多學者試圖提出理論以彌補或修正，稱

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之為「由下而上執行模式」（李允傑、丘昌泰，2003）。該模式反過來忽視了政策 制定者的角色，而著重政策執行者的角色。此模式考量到政策執行過程中是複雜 的、變化多端的，無法照最初政策制定設想的情境進行，從中會牽涉到多項行為 人、目標、價值、影響因素等而產生不同的執行型態，故政策執行者在此過程中 須掌握高程度的裁量權及自主權才得以因應。換言之，此模式認為政策制定者只 要制定政策架構的原則，給予執行者政策執行者的方向，其他政策過程中的資源 都授權給執行者去利用，而政策執行的成敗繫於政策執行者的裁量權與執行技 巧，而非政策制定者的命令，另不同政策執行者在政策過程中的互動、互惠、競

之為「由下而上執行模式」（李允傑、丘昌泰，2003）。該模式反過來忽視了政策 制定者的角色，而著重政策執行者的角色。此模式考量到政策執行過程中是複雜 的、變化多端的，無法照最初政策制定設想的情境進行，從中會牽涉到多項行為 人、目標、價值、影響因素等而產生不同的執行型態，故政策執行者在此過程中 須掌握高程度的裁量權及自主權才得以因應。換言之，此模式認為政策制定者只 要制定政策架構的原則，給予執行者政策執行者的方向，其他政策過程中的資源 都授權給執行者去利用，而政策執行的成敗繫於政策執行者的裁量權與執行技 巧，而非政策制定者的命令，另不同政策執行者在政策過程中的互動、互惠、競