第二章 文獻探討
第三節 政策執行力理論
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第三節 政策執行力理論
對於政府而言，員工協助方案不僅僅是員工福利或是管理者對員工績效管理 的工具，更是ㄧ項重要的政策。而探討公共政策的成敗往往都是執行研究的故事，
由此可見，政策怎麼樣才會可行是執行研究所要討論的核心議題（蘇偉業，2016：
124）。對於員工協助方案的執行機關而言，同樣都是依據「行政院所屬及地方機 關學校員工協助方案」來執行政策，然而各個機關在「行政院所屬及地方主管機 關推動員工協助方案成效力評估計劃」中的表現卻有所差異。為了能深入分析造 成這些差異的因素，本節首先從 Edwards III（1980）的政策執行力模式探討直接 與間接影響執行的四大變項。接者，從國內學者林水波、施能傑、葉匡時（1993）
所提出的政策執行力的前導與後果變項的理論架構，解析影響我國政策執行幅度 之因素。最後，整合政策執行力理論所論及之影響政策執行的因素，以建構影響 員工協助方案執行幅度之相關因素的分析框架。
一、 George C. Edwards III 政策執行力模式
有關政策執行力的分析，最具代表性的是 Edwards III（1980）所提出的政 策執行力模式。圖 2 是政策執行力模式中直接與間接影響執行的四大因素，以 下簡述溝通、官僚結構、資源、執行者意向對於政策執行的影響。
（一）溝通（Communication）：溝通是有效的政策執行的第一個要件，在政策 決策者與執行者的溝通過程中必須注意政策指令的傳達能使執行者確 實知曉政策內容，並且執行指令需足夠清晰與一致。
（二）資源（Resources）：即使清晰且一致的執行指令能夠確實傳達給執行者，
若執行者不具備與之相應的資源執行政策，仍然會造成執行上的困難。
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Edwards III（1980）就執行組織的資源上舉出四項組織資源，分別是人 員、資訊、權威與設備8。
（三）執行者意向（Dispositions）：若執行者能夠清楚明瞭政策內容並具備足 夠的資源執行政策，則接者須考量的是執行者對於政策的態度。若執行 者不認同政策的實施並反應在執行行為上，則會成為政策執行上的阻 礙。
（四）官僚結構（Bureaucratic structure）：組織結構具有兩項特性會影響執行 力的展現，一是標準作業程序（Standard operating procedures），幫助執 行節省時間並有統一的規範確保執行的穩定；二是分離化
（Fragmentation），即執行責任分離至不同的組織單位，各個執行組織 單位須相互配合，避免執行任務的重疊造成組織資源的浪費。
圖 2 直接與間接影響執行之因素
資料來源：Implementing public policy (p. 148), by George C. Edwards III, 1980, Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press.
8 人員（Staff）：執行人員不僅須符合人數的需求，亦需具備專業的技巧與能力來完成執行任務。
資訊（Information）：執行人員具備足夠的資訊來了解政策目標與執行內容。權威（Authority）：
執行機關的權威可透過許多方式來為執行政策提供支持，像支援執行金錢或是購買財貨與提供技 術服務等。設備（Facilities）：執行所需的器材設備足夠與否對於執行活動亦會有所影響。
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回顧我國執行研究的所引用的理論架構，發現有許多研究皆有利用 Edwards III 的政策執行力模式做為分析政策執行的框架（彭莞婷，2018；曾莉 婷，2018；葉嘉楠、郭子醇，2016；楊媚姿，2015；洪興聰，2010；詹益林、
馬彥彬，2005；葉俊榮，2005；林政逸，2005）。就影響政策執行的因素而言，
許多研究皆證實政策資源與官僚結構會對政策執行造成影響（黃國敏、闞周薇，
2014；彭莞婷，2018；楊媚姿，2015；洪興聰，2010；詹益林、馬彥彬，2005；
林政逸，2005）；同時，黃國敏、闞周薇（2014）的研究中也顯示出執行者意 向與溝通亦會對反霸凌政策之執行有所影響。此外，就溝通層面來看，有諸多 研究有提及首長的態度是否有確實傳達給政策執行的人員，將會是影響後續執 行是否會產生落差的關鍵（魏武盛，2004 年 9 月；曾莉婷，2018；楊媚姿，
2015）。
二、政策執行理論架構
然而，Edwards III（1980）的政策執行力模式主要著重在執行機關與執行人 員的探討，偏向於執行主體的討論，而較少論及政策執行標的團體與政策內容對 政策執行能力的影響，於是林水波等人（1993）提出兼顧政策－計畫－執行的政 策執行理論架構（圖 3），不僅納入了對政策內容的討論並提出標的團體對政策 執行的影響，以更加宏觀的視野分析政策執行的動態面。從圖 3 中可看出政策執 行研究的依變項是「執行幅度」，即政策經執行後所產生之作為，又稱政策執行 力。其中會影響政策執行幅度的三個主要因素有政策內容、執行主體（含執行組 織與執行人員）與標的團體。
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圖 3 政策執行的前導與結果變項圖
資料來源：強化政策執行能力之理論建構（9 頁），林水波、施能傑、葉匡時研究主持，
1993，臺北市：行政院研考會。
（一）政策內容：首先政策內容的合理性與健全性不僅會對影響執行主體的執行 行為，同時也會對標的團體與政策執行幅度產生影響，有效的政策設計能 為政策奠定良好的執行基礎。
（二）執行主體：執行組織的組織文化與溝通網絡以及執行人員的專業能力與執 行意願，皆會反映到執行行為的展現並影響到政策執行的幅度。
（三）標的團體：標的團體對政策的順服度會影響到政策執行的難易程度，同時 標的團體與執行主體的互動關係以及政策內容的設計也會影響到政策執 行能力的高低。
由政策執行的前導與結果變項圖中可看出，政策內容、執行主體與標的團體 間不僅皆會獨立對政策執行幅度造成影響，彼此間也會相互影響為一個動態互動 的關係。此外，許多我國學者所進行的執行研究亦有引用政策內容、執行主體與
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標的團體做為分析政策執行的因素（黃國敏、闞周薇，2014；楊宗文、邱金松，
1993；葉俊榮，2005；林政逸，2005；葉嘉楠、郭子醇，2016；詹益林、馬彥彬，
2005）。研究發現，政策內容的明確性與否以及標的團體的參與行為皆會影響到 執行人員之執行作為，此外就執行組織而言，參與執行與管理的單位越多，則越 易造成溝通困難進而增加政策執行的難度，但若透過單位主管的直接溝通並促成 共識，便能強化政策執行的動能（楊宗文、邱金松，1993）。
三、政策執行力理論在員工協助方案上的運用
從上述政策執行力理論與學者的執行研究中發現，有許多因素皆會影響到政 策執行的幅度，也就是各機關員工協助方案的執行作為。本研究為分析政府機關 各項因素對其員工協助方案執行幅度的影響，整合了 Edwards III（1980）以及林 水波等人（1993）所提出的政策執行力之因素，作為影響員工協助方案執行幅度 相關因素的分析框架，如圖 4 所示。
圖 4 影響執行幅度的相關因素 影響執行幅度的
相關因素
溝通網絡
首長期許與EAP 目標 標的團體需求
政策資源
方案人力
EAP預算
官僚結構 執行責任分離化 程度
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本研究所欲探討的影響員工協助方案執行幅度的相關因素分為三大部分，第 一部份是溝通網絡的分析，由於有許多研究有提及首長的態度會對機關執行政策 的能力造成影響（魏武盛，2004 年 9 月；曾莉婷，2018；楊媚姿，2015），故本 研究的溝通網絡層面將分別討論機關首長之員工協助方案期許與機關的 EAP 目 標，以及員工協助方案之標的團體（即服務對象）其服務需求的傳達。第二部份 是政策資源的層面，楊媚姿（2015）與彭莞婷（2018）的研究中發現政策執行人 力與經費會影響到政策的執行，故本研究所討論的政策資源層面將會對機關 EAP 執行人力與預算進行分析。第三部份是官僚結構的分析，由於洪興聰（2010）、
彭莞婷（2018）與魏武盛（2004 年 9 月）等研究中皆有發現政策執行責任的分 散與否會影響到後續執行的成效，故本研究之官僚結構層面主要是以執行員工協 助方案責任分離化之程度做討論，並分為兩大類來分析，一是由部會內的人事處
（室）主導機關員工協助方案之執行；二是由機關內部單位分別執行各自的業 務。