政策執行理論的發展

壹、 政策執行理論之崛起

在一九七零年代以前，學者對於政策發展過程的研究側重政策規劃階段，

認為執行屬於技術性問題。政策分析者追求的是如何協助決策者規劃成本最 低、效益最高的政策，故政策分析自一九五零年代在美國發展為正式學科以來，

其研究典範就深受實證主義的影響，強調以統計、量化的途徑進行成本效益分 析，以求最經濟、理性的政策（彭渰雯，2006）。當時為因應石油危機與低迷的 就業率，美國政府推動奧克蘭計劃，希望透過此項公共工程計劃挽救奧克蘭市 的失業率，此計劃不但有充足的政府經費，也獲得國會全力支持，然而最後計 劃仍宣告失敗。Pressman 和 Wildavsky 在 1973 年針對這項在當時被視為不可思 議的個案進行研究，並出版《執行》（Implementation）一書指出：此項失敗可 能肇因於政策執行不當。此結論使學、政界意識到政策失敗的原因不只是政策 規劃的缺失，因此開始關注政策執行對公共政策之影響，也使政策執行相關議 題躍升為研究的焦點（李允傑、丘昌泰，2009；Van Meter & Van Horn, 1975），

因此學界開始致力於發展各種政策執行模式，主要可分為由上而下的科層體制 控制模式（top-down model）、由下到上的階層互動模式（bottom-up model）、整 合型模式等（李允傑、丘昌泰，2009；彭渰雯，2008），其後更發展出多元觀點

的詮釋途徑，以下將分別探討各模式之內涵。

貳、 政策執行理論之模式

一、 由上而下模式

在一九六零至一九七零年代早期，Pressman 和 Wildavsky 的《執行》一書 開啓了由上而下的政策執行模式。從該書的副標題「為什麼在華盛頓的偉大期 望會在奧克蘭破滅？」（How Great Expectation in Washington are Dashed in Oakland?）可知此一模式是以政策執行者為中心，關注的是如何讓政策成果達 到預設的政策目標（彭渰雯，2008），強調泰勒主義的科層體制，認為政策規劃 與政策執行是界限分明的，由規劃者（上層）制定目標清楚的政策，再由執行 者（下層）落實之，故稱由上而下的政策執行模式，也有學者稱之為向前推進 策略（forward mapping）（李允傑、丘昌泰，2009；Holland, 2010）。

由上而下的政策執行模式強調組織理性（organizational rationales），認為規 劃者與執行者的意志、目標皆相通，因此規劃者負責為執行者規劃出清楚、完 美的政策執行藍圖後，執行者不需有任何詮釋空間，只要落實即可（彭渰雯，

2008）。若是政策執行結果與預定目標出現落差，也就是Pressman 和 Wildavsky 所謂的執行缺失（implementation deficit），此模式認為必然是組織內部的溝通、

管理出了問題，只要提升組織的認同感即可解決之。

然而此政策執行模式過於理想化，忽略了複雜的政策執行情境以及執行者 自身的意志對政策執行的影響力，故於一九八零年代初期開始，有學者發展出 以基層官僚為中心的由下而上政策執行模式。

二、 由下而上模式

Lipsky 於 1971 年出版的《基層官僚》奠定了由下而上的政策執行模式之

基礎，其強調執行者應被賦予自主裁量權，以因應複雜的政策執行情境（Holland, 2010）。此一模式認為有效的政策執行是多元執行組織及行動者間互動而成的結 果，所以必須分析執行者（下層）如何影響政策目標、如何重新型塑政策的過 程，而規劃者（上層）的預定目標則非此模式之焦點，故稱由下而上的政策執 行模式，也有學者稱之為向後推進策略（backward mapping）（李允傑、丘昌泰，

2009）。

由下而上的政策執行模式強調計劃理性（programmed rationales），透過多 元執行組織與行動者基於公共利益或個己利益而自我選擇、自我組成有共識的 政策執行結構，以實現計劃為目標，然而此目標不見得與規劃者的預設目標相 同，可能是依字面上、而非該政策之真正意義來解釋，所組成的政策執行結構 也是動態的，非恆常存在之（李允傑、丘昌泰，2009；Holland, 2010）。由此觀 點出發，Lipsky 與 Halperin 認為會造成政策執行失敗的主要原因是規劃者為迴 避社會衝突、或基於保護執政者的立場，而造成政策的敘述模糊，使得執行者 無所適從，只能各自表述，甚至抗拒執行（彭渰雯，2008；Holland, 2010）。

雖然由下而上的政策執行模式較貼近執行層面的現實狀況，然而有學者提 出課責（accountability）的質疑：當執行者與規劃者或決策者對於政策目標的 認知不一，應該以誰為主？若皆由執行者自行裁量，那麼民選出來的規劃者或 決策者又如何能表達民意（彭渰雯，2008）？為解決此一爭議，有學者於八零 年代末期發展出結合由上而下以及由下而上兩種政策執行模式優點的整合型模 式。

三、 整合型模式

當初發展由下而上的政策執行模式的學者是為了扭轉由上而下模式過於決 策者中心的觀點，然而其過於重視執行者的思想，易使其忽略其他行動者的影

響性，尤其在規劃者（上層）與執行者（下層）無法截然二分的情況下，故自 八零年代末期以來，各種針對由上而下及由下而上兩種政策執行模式的批判聲 浪漸增，有學者因此提倡綜合二者長處之整合型模式。

整合型模式認為政策規劃與政策執行是相互演進的，任何決策或執行都是 對另一方的回應，此為動態且繁複的過程，故政策規劃與政策執行是不必要、

也不可能二分的。因此倡導整合型模式的學者，如 Goggin、Sabatier、Winter 等，均試著提出不同的模式，以探討政策執行的動態面向（李允傑、丘昌泰，

2009）。

正因政策規劃與政策執行乃一動態歷程，故整合型模式強調應視政策的性 質而權變處理，當政策影響的規模小、政策目標引起的衝突小的時候，適合用 由上而下模式，反之則適用於由下而上模式。然而彭渰雯（2008）指出，此種 觀點暗示了當政策衝突時，執行者仍須自主裁量，也許能夠做出更適於在地情 境因素的決策，但又陷入課責與價值的衝突。

參、 課程政策之實施模式發展

政策反映在課程上即為課程政策，本研究關注的多元活化課程政策就是一 例。前面以政策學者的角度探討政策執行的不同模式，然而為求更瞭解課程政 策之特性，此處以課程學者的觀點切入，探討課程實施²的不同模式。

課程實施理論的發展雖然較早開始，然而其與政策執行理論的發展背景極 為相似，皆從科學管理的「控制」概念出發，蓋自十七世紀工業發展逐漸成熟 以來，講求效率的裝配生產線、要求產品整齊劃一的控制思維，皆深刻的影響 了美國的生產界與教育界，而吹起了一股效率運動的風潮（楊振富譯，2002），

2政策體現在課程上即為課程政策，而課程政策之執行（curriculum implementation）在國內多譯

如Thorndike 出版《心理與社會測量的理論》，科學管理之父Taylor 則發表《科 學管理的原則》等。這股風潮影響 F. Bobbitt 至深，其根據自身經驗與觀察，

於1918 年出版《課程》一書，建立了科學化課程理論，為課程領域研究之先驅，

更帶動了美國大規模的區域性課程改革與課程研究（黃政傑，2004）。其後因美 國國內、外情勢的轉變，科學化課程理論對課程知識、改革方式、教師角色的 看法逐漸受到學者批判，各種不同的課程理論應運而生。這些課程理論演進運 用至教育現場則為課程實施，教師的課程實施是橋接教育理論與教育實務的重 要過程。然而帶有不同理論思維的教師，其採取的實施模式也各異其趣。以下 由不同時期的課程理論出發，分別探討三種課程實施觀點。

一、 課程實施的忠實觀

R. W. Tyler 承襲 Bobbitt 的科學化課程理論，在 1949 年出版的《課程與教 學的基本原理》中揭櫫科技取向的課程理論架構，也就是應建立課程目標。Tyler 認為，課程目標的選擇來自於對學生和當代生活的研究，也來自學科專家的建 議（黃政傑，2004）。這套理論主導了四零至七零年代的教育界，也有其他學者 將行為主義心理學觀點應用進來（林進材，1999），認為「教育即生產」、「教育 是生活的預備」。

植基於科技取向課程理論發展而來的課程實施觀點為忠實觀（fidelity perspectives）。持忠實觀者認為課程知識來自教室之外的專家，有其固定的邏輯 結構與客觀的判準，是一套不可質疑的真理（甄曉蘭，2004），而教師的課程實 施，則是依照學者專家規劃好的目標，忠實的將課程內容傳遞給學生，學生也 被動的接受教師的教導，不需反省或思考。此觀點將教師視為操作者，漠視教 師的專業能力（林進材，1999）。

二、 課程實施的相互調適觀

上述的科技取向課程理論在1957 年遭到批判，時值蘇聯成功發射 Sputnik 人造衛星，美國在太空競賽中落敗，加上當時為二次戰後的社會不安時期，因 此開始有學者提出對科學化課程的反省與檢討，認為這樣過於外塑的方式，忽 略了個人的哲學觀與課程本身的交互作用，例如J. Dewey 提出「教育如生長」，

認為事先精確陳述課程目標是錯誤的，教育的目的必須有彈性，並與個人的手 段、經驗交互為用（引自黃政傑，2004）。因此在七零年代初期，開始有學者發 展出強調教師轉化理論並橋接實務的實用取向的課程理論。

受到Dewey 的影響，J. Schwab 在七零年代初期提出應重視「探究」過程 的實用取向的課程理論。他認為在閱讀的過程中，閱聽人同時也在進行探究，

以瞭解「作者所說（saying）」和「作者做了什麼方使其言論變得恰當（doing）」

的差異（陳鏗任，2011）。他批判當時盛行的科學化課程僅重視對普世通則的探 尋，甚至宣稱「課程領域正瀕臨垂死」。不同於Tyler 課程僅將教師視為操作者，

的差異（陳鏗任，2011）。他批判當時盛行的科學化課程僅重視對普世通則的探 尋，甚至宣稱「課程領域正瀕臨垂死」。不同於Tyler 課程僅將教師視為操作者，