新北市英語教師詮釋與執行多元活化課程政策之研究

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(1) . 國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：王麗雲博士. 新北市英語教師詮釋與執行多元活化課程政策之研究. 研究生：林鈺文撰中華民國一零三年一月 .

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(3) . 新北市英語教師詮釋與執行多元活化課程政策之研究摘要本研究旨在應用詮釋途徑探討新北市英語教師執行多元活化課程的現況與影響因素。研究者本身為現職新北市國小英語教師，親身體驗到基層官僚在辦理課程政策的過程中，其對政策的詮釋與本身的在地知識（local knowledge）皆難透過調查研究的數據展現，但這些因素卻影響實際辦理方式與成效，故採用詮釋途徑，藉此不同觀點以擴展社會大眾及利害關係人觀看、分析此政策的不同面向。本研究從 97 學年度參與活化試辦的學校名單中，選取三間大、中、小不同類型的學校，以立意抽樣及滾雪球抽樣的方式，分別邀請並訪談校內願意進入本研究的英語教師、導師與行政人員共十二人。本研究結果發現，英語教師認為多元活化課程除延續先前活化課程初衷，也為化解外界之批評。其實施方式分為「目標設定」與「課程規劃」，除評量方式外，教材、教學、人力等規劃均相當周詳。影響英語教師的詮釋與實施方式之因素為在地知識、背景經驗與政策脈絡，包括英語教師本身之專業能力、環境中的超額壓力、任教學生的家庭特質、組織恆常性與政策特性等，外界喧騰一時的爭議則不影響之。另外，英語教師以自由心證的方式肯定自己的實施方式具正向辦理成效，在辦理過程則遇到不易具體掌握成效、教學資源不足、消化政策時間不足等困境。研究者發現上述成效與困境均來自多元活化課程政策特性以及基層官僚專業自主性之發揮。最後，根據本研究之結果，對未來相關政策之走向、政策分析與後續研究提出改進建議，供教育決策當局參考之。關鍵詞：政策執行、政策詮釋、在地知識、多元活化課程. . i.

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(5) . The Study of English Teachers’ Interpretation and Implementation of Multi-Activation Curriculum in New Taipei City Abstract The purpose of this study is to investigate the application of interpretive method to policy research, in which the focus is on the current implementations of Multi-Activation Curriculum by English teachers in New Taipei City and their influential factors. Currently the researcher works as an English teacher in New Taipei City, and her experience is that street-level bureaucrats’ interpretations as well as their local knowledge to the process of implementing policy are difficult to demonstrate through empirical research data. These factors, however, did affect the actual teachers’ implementations and results. Thus the interpretation method is applied to expand the public and stakeholders’ horizons to analyze this policy from different aspects. In this study, three shools of different types were chosen from the list of schools that had participated in the previous English Enrichment Curriculum. Purposive Sampling and Snowball Sampling methods were used to interview twelve people including English teachers, homeroom teachers and administrative staff who were willing to participate in the study. This research result shows that these English teachers believe that the objectives of Multi-Activation Curriculum not only continue the previous Activation Curriculum, but also to reconcile public’s criticism. The ways that these English teachers implement the policy could be divided into goal setting and curriculum planning. The latter includes the planning of teaching materials, teaching methods, staffing and assessment methods. Except for assessment methods, the rest are all concretely set and planned. The main factors that influence English teachers’ interpretations and implementations are their local knowledge, background experience and policy context including English teachers’ professional competence, the pressure of being surplus teachers in campus, the students’ family characteristics, organizational constancy as well as the features of this policy. The prior controversies against this policy, however, did not affect English teachers’ interpretation and implementation. Furthermore, by their own judgments, English teachers believe that their ways to implement this policy have positive effects. During their implementation processes, they have encountered problems including the difficulties in measuring the students’ outcome, the shortage of Government resources and the insufficient time for teachers to digest the policy. It is found that the above-mentioned effects and problems not only come from the policy itself, but also represent street-level bureaucrats’ professional autonomy. Eventually, based on the results, this study provides some suggestions to the policy authorities and policy analysts. Keywords: policy implementation, policy interpretation, local knowledge, MultiActivation Curriculum . iii.

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(7) . 謝誌 2010 年 9 月 14 日，我踏入師大教政所，回顧這三年多的日子，除了工作，就是伏案唸書、寫報告。感謝我最親愛的爸爸、媽媽、姐姐對我的包容與體諒，讓我無後顧之憂的專注於學業與工作。本篇論文得以完成，要感謝臺灣師範大學教育政策與行政研究所給我的養分，謝謝王麗雲老師、卯靜儒老師、潘慧玲老師、謝文全老師、張明輝老師、黃乃熒老師、王如哲老師、黃鴻文老師、許添明老師、吳清基老師、陳佩英老師、郭諭陵老師、李玉馨老師、甄曉蘭老師，每一位老師的授課、著作，以及課堂上和同學的討論，都開展我的思考和視野。也感謝所上與 UCLA 共同舉辦的修課活動，讓我領略到許多國際級大師的風采，他們宣揚的 P. Freire 理念，一定程度的影響到本篇論文的初步構想。真的非常感謝指導教授王麗雲老師，對我循循善誘，耐心指引論文寫作方向，點出思考邏輯上的謬誤，在百忙之中還給予鼓勵，每次指導後都讓我有重新出發的動力；也非常感謝口試委員孫志麟老師和卯靜儒老師，給予本篇論文許多敘寫上的建議，填補本論文的未竟之處。感謝黃照寰博士的鞭策和鼓勵，也感謝國北兒英系和師大英語系的諸位老師，讓我接觸到廣泛的英語教學、語言學、文學和翻譯相關知識，厚實我的英語教學背景。另外，感謝願意撥冗進入本研究的受訪者，訪談時不吝暢所欲言，除了為本篇論文增添豐富色彩，也讓我對自身工作有了不同思維與期許。短短數百字不足以對所有曾幫助過我的人表達感謝。但是真的很感謝所有在我生命中出現的每一個你和妳，成就了我，也成就了這篇論文。一千兩百多個日子的努力，在此暫時畫上一個分號。學海無涯，期許自己能持續揚帆前行。林鈺文. 謹誌. 2014 年 1 月 . v.

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(9) . 目次第一章緒論 ............................................................................. 1 第一節研究動機..................................................................................................... 1 第二節研究目的與待答問題................................................................................. 5 第三節名詞釋義..................................................................................................... 6 第四節研究範圍與限制......................................................................................... 8. 第二章文獻探討 ................................................................... 11 第一節政策執行理論的發展............................................................................... 11 第二節教師的課程詮釋....................................................................................... 19 第三節詮釋途徑與政策執行研究....................................................................... 27 第四節多元活化課程的脈絡與現況................................................................... 39 第五節國內對於多元活化課程的相關研究....................................................... 48. 第三章研究設計與實施 ...................................................... 55 第一節研究架構................................................................................................... 55 第二節研究方法與流程....................................................................................... 56 第三節研究對象................................................................................................... 61 第四節研究工具................................................................................................... 65 第五節研究資料之分析....................................................................................... 68 第六節研究者角色與研究倫理........................................................................... 70. . vii.

(10) . 第四章研究結果與發現 ...................................................... 71 第一節英語教師對多元活化課程政策目標的詮釋........................................... 71 第二節英語教師對多元活化課程政策的實施方式........................................... 87 第三節英語教師對多元活化課程政策辦理成效之詮釋 ................................ 120. 第五章結論、討論與建議 ............................................... 145 第一節結論與討論 .............................................................................................. 145 第二節建議 .......................................................................................................... 155. 參考文獻 ............................................................................... 157 壹、中文部分 .................................................................................................... 157 貳、外文部分 .................................................................................................... 164. 附錄 167 附錄一多元活化課程政策文本脈絡 ................................................................ 167 附錄二國內對於活化課程之相關研究論文 .................................................... 185 附錄三 97 學年度參與活化課程試辦的 48 所學校 ......................................... 190 附錄四訪談邀請函 ............................................................................................ 192. . viii.

(11) . 表. 次. 表 2-4-1 教育部與新北市的英語教學政策之發展時間軸 ................................. 42 表 2-4-2 活化課程三個時期及兩次轉向之政策目標比較表 ............................. 44 表 3-1-1 訪談對象一覽表 ..................................................................................... 64. . ix.

(12) . 圖. 次. 圖 3-1-1 研究架構 ................................................................................................. 55 圖 3-2-1. . 研究流程 ............................................................................................... 60. x.

(13) . 第一章緒論本研究旨在應用詮釋途徑探討新北市英語教師執行多元活化課程的現況與影響因素，首章緒論概述本研究之旨趣，共分四節：第一節闡明研究動機，第二節說明研究目的與待答問題，第三節定義本研究之重要名詞，第四節界定本研究之範圍與限制。. 第一節研究動機近二十年來，為因應新自由主義（neo-liberalism）、新公共管理（new public management）與民主化思潮的崛起，世界各國的政策發展都逐漸朝向市場化（marketization）、分權化（decentralization）、私有化（privatization）（Tee, 2008），人民也期待政府能展現高績效。過去「政策執行」一向被視為是技術層面的問題，缺乏研究的價值；然而七零年代時，美國政府為拯救失業率而推動之奧克蘭計畫（Oakland project）徹底失敗，執行進度與成效均明顯落後，人民因而開始質疑政府政策與計劃之有效性，「政策執行」遂由邊陲躍升成為政策研究的重心（李允傑、丘昌泰，2009）。一般而言，政策過程可大致分為政策規劃、政策執行與政策評估三個階段，政策規劃主要在界定欲解決的問題、擬定政策目標與執行方案；政策執行則是將合法化的政策內容付諸實行；政策評估是運用系統化的社會學研究程序，在政策過程中不斷地對每一個環節進行評估，包括檢視政策目標的適切性以及政策執行的績效。傳統上，受到實證主義、經驗主義與實用主義的影響，政策執行的相關研究習於以解決問題與否的經濟層次觀點與量化典範，來檢視政策執行與預期成效的落差，如調查研究、成本效益分析等，試圖推論出可以廣泛應用於其他政策的模型；然而這樣的觀點忽略了基層官僚詮釋、實施政策之過程。. . 1.

(14) . 由於政策在規劃階段即涉及強烈的政治性，加上政治語言的包裝性和模糊性，政策變成可多重解碼（double-coding），在第一線與民眾互動、執行政策的基層官僚（street-level bureaucratic）根據其裁量權與相對自主權所作出的決策，雖未必全然符合原先的政策，卻會直接影響到人們的生活機會，Lipsky 認為這樣的決策甚至等同於真正的政策（蘇文賢、江吟梓譯，2010）。其後學者對於實證主義的反思，帶動詮釋途徑的興起，強調行動者的主體性，主張透過行動主體相互建構的符號重新理解、探討公共政策的過程與本質。 Lipsky 將「工作中必須與民眾直接互動，或是在執行公務方面有實質裁量權的公職人員」定義為基層官僚，例如法官、警察與教師等，這些基層官僚對於政策，特別是對於具框架衝突（frame conflict）的爭議型政策（controversial policy）之裁量與決策來自其對情境的主觀認定，包括自身經驗、在地文化、政治脈絡等均會影響之（蘇文賢、江吟梓譯，2010）。他們在自行詮釋政策後，通常會採取折衷的措施（Tee, 2008），由於透過不同框架思考同一項政策的基層官僚會產生不同的詮釋與理解，不但會直接影響其執行方式，也間接影響政策執行的成效（彭渰雯，2008），傳統上習慣將這種執行落差歸咎於基層官僚的執行不力，但楊智雄（2010）整理發現，國內、外的實徵研究均顯示學校層級的人員非但不排斥政策，反而是相當投入，故執行政策的落差不必然是故意的反抗，有極大的可能是因基層官僚的基模、認知均不相同，故對同一政策形成不同的詮釋，而造成實行成效上的差異（楊智雄，2010）。政策反映在課程上即為課程政策，「課程政策是如何被執行的」一向是教育改革所關注的焦點。教師在教育改革中扮演執行者的角色，是決定教育改革成功與否的重要人物（林進材，1999），然而因其專業自主的特性，故在執行課程之程度、調適的多寡，甚至帶給學生的學習經驗均因每位教師所秉持之信念、背景而有所差異。這些在調查研究的數據中顯現不出來的「教師對課程的詮釋」，卻是左右教育改革成敗之關鍵。因此，在進行政策執行的相關研究時，除 . 2.

(15) . 了比較政策目標與實際執行之表層統計數字之成效外，更重要的是要能深入理解基層官僚如何詮釋政策、受何影響等深層因素，這些詮釋將如何影響其實踐，呈現與權力核心政策規劃者之不同認知，以啓發我們對政策問題與現象有更多元的思考。會選擇新北市英語教師如何詮釋、執行多元活化課程政策作為研究主題，除了因為研究者本身是現職新北市國小英語教師，屬基層官僚群體中的一員，也由於此政策與研究者本身工作密切相關。然而研究者查閱國內博、碩士論文，發現雖然關於活化課程不同時期之研究日增，然而關注基層官僚的研究有限，且多是以實證主義的調查研究進行，雖有部分研究另外納入訪談法，但仍僅止於點出英語教師與行政人員的執行程度及實行上所遭遇之困境（梁均紘，2011；郭美玉，2011；黃瓊慧，2011），尚未見研究者從在地脈絡瞭解英語教師對此項政策之認知與詮釋程度。新北市於 97 學年度試辦以英語為主軸之活化課程實驗方案，最初之目標為「增加語文接觸時間，強化基本關鍵能力」，在現有的九年一貫課程規範下外加兩節英語課，鼓勵各校以英語繪本、英語歌謠、英語讀者劇場等方式實施，並擬逐步於 100 學年度推動全市全面實施。然而歷經主政者更替、家長對於教育選擇權之爭議等事件而使後續計劃內容有所更動，此政策於 100 學年度更名為「多元活化課程」，於新北市全面實施，其首要目標「全面提升語文能力，縮短城鄉差距」，雖與先前相比差異不大，但所建議之具體執行方案卻變成鼓勵各校尊重學生意願，開設如體育、音樂等多元化社團，惟鼓勵優先開設加深加廣的英語課程，與原先側重英語之初衷大異其趣，且均未明定課程內容、評量與實施方式，各校只能自行詮釋並執行。對初次參與的學校與英語教師固然尚在摸索階段，而對於在 97 學年度實驗試辦階段即參與的學校與英語教師而言，四年多來各校英語教師在英語教學的耕耘要如何轉型以因應「多元活化課程」之目標？英語教師如何詮釋、理解，執行之？並預期在教師教學、學生學習甚至自 . 3.

(16) . 我實現上會達到何種成效？調查研究之結果雖利於廣泛了解此政策，然而易忽略英語教師的在地脈絡與先前經驗之差異，也未能突顯脈絡性問題。如黃瓊慧（2011）的研究指出，新北市英語教師最常使用英語繪本於活化課程之英語教學，然而最大的困境之一卻是缺乏適當的課程與教材。但新北市教育局每年皆以專款補助各校購置活化課程之繪本、教材（臺北縣政府教育局，2008；臺北縣政府教育局，2010；新北市政府教育局，2011），何以英語教師仍有如此困境？研究者認為，這類脈絡性的問題需以詮釋途徑深入瞭解之，以擴展社會大眾及利害關係人觀看、分析此政策的不同面向。綜上所述，為透過不同觀點來瞭解此一政策，研究者選擇以後實證研究典範出發，應用詮釋途徑來理解新北市國小英語教師的在地知識（ local knowledge）（Yanow, 2000）如何影響其詮釋、執行多元活化課程實驗計畫，冀能從更多元的面向探討此政策，期對相關政策發展有所助益。. . 4.

(17) . 第二節研究目的與待答問題本研究係以新北市之多元活化課程政策為主題，根據上述研究動機，本研究之研究目的與待答問題如下：壹、研究目的一、分析英語教師對多元活化課程政策目標的詮釋。二、瞭解英語教師實施多元活化課程政策之方式。三、探討英語教師對多元活化課程政策辦理成效之詮釋。貳、待答問題一、英語教師如何詮釋多元活化課程政策之目標？影響其詮釋之因素為何？二、英語教師如何根據其詮釋來實施多元活化課程？影響其實施方式的因素為何？三、英語教師如何詮釋多元活化課程政策之辦理成效？在辦理多元活化課程政策的過程遇到哪些問題？. . 5.

(18) . 第三節名詞釋義本節將針對本研究中頻繁出現的名詞作一說明，以界定其在本研究中之意義，茲釋義如下：壹、政策分析的詮釋途徑本研究所應用之政策分析的詮釋途徑，係為後實證政策分析的一支，強調語言溝通在政策過程中扮演的角色（林子倫、陳亮宇，2009），認為應重視政策執行者如何詮釋政策以及影響其詮釋的因素。Yanow（2007）用「詮釋的轉向」（interpretive turn）描述此一由實證主義轉向之研究焦點，並發展了一套政策分析的詮釋途徑（interpretive policy analysis）（Yanow, 2000）。其受現象學、詮釋學與批判理論的影響，主要觀點為「詮釋」行動者主觀認知、建構、使用的符號（artifacts）。由於主體的詮釋方式受到自身過去的經驗與在地知識的影響，所以研究者要透過各種質性的研究方法，如觀察、訪談並瞭解行動者（基層官僚）對政策所建構出的文本（constructed-text）與其形成的各種承載其信念、價值觀、情感等的符號，藉以理解並描繪出行動者（基層官僚）所詮釋、認知的政策面向，以啓發我們觀看問題的不同視角。貳、政策執行本研究所指稱之政策執行係指身為基層官僚之新北市英語教師認知、實踐多元活化課程政策之行為。Lipsky 認為，當執行結果與政策目標出現落差時，基層官僚可能受到了下列因素的影響：不認同組織目標、能獲得獎懲的程度有限、政策目標過於模糊、資源不足、希冀能夠維持其自主權、不認同上級單位的管理方式等（蘇文賢、江吟梓，2010）。由此可知，政策執行程度與基層官僚是否瞭解政策目標、如何詮釋此政策、以及政策規劃者如何與之溝通有關，故本研究除了關心新北市英語教師實施活化課程的方式之外，更著重在深入理解 . 6.

(19) . 其於此政策的自我定位，及影響其詮釋此政策之因素為何。參、新北市多元活化課程本研究所指稱之新北市多元活化課程，係為新北市於 100 至 101 學年度在全市全面實施之實驗計劃。其前身為新北市活化課程實驗方案，主要的政策目標與作法雷同，均重視加強學生的語文能力、將師生比由 1.5 人提高至 1.7 人、在九年一貫的課程架構之外另加三節課，稱這多出來的三節課為「活化課程／多元活化課程」，重視學習過程，故不列入正式學習領域的成績計算。最主要的差別在於「多元」二字：舊有的活化課程以英語為主軸，1而新推行之多元活化課程，依《新北市公立國民小學多元活化課程實驗計畫》所訂，則由各校視學生需求自主規劃、配置多元學習課程，包括英語、語文（含閱讀）、才藝、體育或學校特色課程等。. 1. 97-99 學年度的活化課程所增加的三節課當中，兩節為英語課，另一節則為彈性課或國語閱讀課。 . 7.

(20) . 第四節研究範圍與限制本研究受限於時空與研究者能力，仍有未盡圓滿之處。此節劃分本研究之範圍，並說明本研究之限制。壹、研究範圍本研究之範圍可從以下兩方面探討之：一、內容範圍本研究之內容範圍係為新北市於 100 學年度至 101 學年度在全市全面推動之多元活化課程政策。雖然多元活化課程政策係由活化課程實驗方案賡續而來，本研究所選取之個案學校與教師也都歷經先前活化課程實驗方案的洗禮，但本研究僅將先前之活化課程實驗方案當作背景脈絡，並不多作探討。二、對象範圍本研究於研究對象之選取，為更瞭解此政策之前、後轉變脈絡，故選取自活化試辦期間即參與的學校之英語教師，而大部分的焦點集中在英語教師對此政策的理解與其如何實施等兩方面。關於研究學校、研究對象的選取、理由與脈絡概述，詳見第三章第三節。貳、研究限制本研究之限制可從以下三方面探討之：一、抽樣方式易抽到同質性受訪者，影響詮釋多樣性本研究之研究對象的選取，係從 97 學年度參與活化試辦的 48 所學校中，以立意取樣的方式，分別從大、中、小三種規模的學校中，選取一位瞭解校內 . 8.

(21) . 自試辦活化課程以來脈絡之英語教師進行訪談，再以滾雪球抽樣的方式，分別邀請並訪談校內其餘願意進入本研究的英語教師、導師與行政人員。關於本研究之研究對象的選擇方式與理由，第三章第三節有更詳盡的說明。然而這樣的抽樣方式易選取到同質性的受訪者，受限於此，本研究得以「接近」（access）的詮釋較為相近，因此多樣性稍嫌不足；另外也可能因為此政策提供部分英語教師「利多」，如工作機會增加，因此不容易接近批判的詮釋。因詮釋途徑最主要的目的是將不同的聲音多元並陳，藉以勾勒出政策執行的動態本質，然受限於研究者使用之抽樣方式，無法廣納不同的詮釋，故本研究冀將「接近」到的詮釋進行厚實敘寫、深度分析，以彌補多樣性不足之憾。二、易陷入研究者之主觀詮釋作為後實證主義的分支，詮釋途徑最受人批評之處在於研究結果易受到研究者的主觀價值評判，而與行動者之詮釋出現落差，然而 Yanow（2000）認為此種錯誤在所難免，只要研究者持續以「詮釋而得的詮釋」與被理解者進行互動，研究者即可發現錯誤並修正之。為了避免研究者因能力不足而詮釋錯誤，本研究將與同一間學校的多位英語教師進行訪談，以建立厚實理解，降低詮釋錯誤的可能性。關於研究方法的詳細敘述，請見第三章第二節。三、資料蒐集方法缺少參與式的田野觀察參與式的田野觀察有助於瞭解研究對象如何將其對多元活化課程之詮釋付諸實行，可與其訪談內容作一對照，也許可以詮釋出更多意涵。然而研究者礙於研究與工作時間的限制，無法進行此一部分，是甚為可惜之處。故本研究擬透過與多位研究對象進行多次的訪談，試著從研究對象展現的符號中捕捉其心理意義（高淑清，2008），以補足無法進入田野之憾。. . 9.

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(23) . 第二章文獻探討本章將回顧與本研究相關之理論、文獻，藉由相互辨證的過程，建構出本研究適用之理論架構，共分四節：第一節耙梳政策執行理論的發展，第二節析論教師的課程詮釋，第三節概述國內、外應用詮釋途徑於政策執行分析之研究，第四節探討多元活化課程的沿革與現況，第五節整理目前國內對於多元活化課程的相關研究。. 第一節政策執行理論的發展壹、政策執行理論之崛起在一九七零年代以前，學者對於政策發展過程的研究側重政策規劃階段，認為執行屬於技術性問題。政策分析者追求的是如何協助決策者規劃成本最低、效益最高的政策，故政策分析自一九五零年代在美國發展為正式學科以來，其研究典範就深受實證主義的影響，強調以統計、量化的途徑進行成本效益分析，以求最經濟、理性的政策（彭渰雯，2006）。當時為因應石油危機與低迷的就業率，美國政府推動奧克蘭計劃，希望透過此項公共工程計劃挽救奧克蘭市的失業率，此計劃不但有充足的政府經費，也獲得國會全力支持，然而最後計劃仍宣告失敗。Pressman 和 Wildavsky 在 1973 年針對這項在當時被視為不可思議的個案進行研究，並出版《執行》（Implementation）一書指出：此項失敗可能肇因於政策執行不當。此結論使學、政界意識到政策失敗的原因不只是政策規劃的缺失，因此開始關注政策執行對公共政策之影響，也使政策執行相關議題躍升為研究的焦點（李允傑、丘昌泰，2009；Van Meter & Van Horn, 1975），因此學界開始致力於發展各種政策執行模式，主要可分為由上而下的科層體制控制模式（top-down model）、由下到上的階層互動模式（bottom-up model）、整合型模式等（李允傑、丘昌泰，2009；彭渰雯，2008），其後更發展出多元觀點 . 11.

(24) . 的詮釋途徑，以下將分別探討各模式之內涵。貳、政策執行理論之模式一、由上而下模式在一九六零至一九七零年代早期，Pressman 和 Wildavsky 的《執行》一書開啓了由上而下的政策執行模式。從該書的副標題「為什麼在華盛頓的偉大期望會在奧克蘭破滅？」（How Great Expectation in Washington are Dashed in Oakland?）可知此一模式是以政策執行者為中心，關注的是如何讓政策成果達到預設的政策目標（彭渰雯，2008），強調泰勒主義的科層體制，認為政策規劃與政策執行是界限分明的，由規劃者（上層）制定目標清楚的政策，再由執行者（下層）落實之，故稱由上而下的政策執行模式，也有學者稱之為向前推進策略（forward mapping）（李允傑、丘昌泰，2009；Holland, 2010）。由上而下的政策執行模式強調組織理性（organizational rationales），認為規劃者與執行者的意志、目標皆相通，因此規劃者負責為執行者規劃出清楚、完美的政策執行藍圖後，執行者不需有任何詮釋空間，只要落實即可（彭渰雯， 2008）。若是政策執行結果與預定目標出現落差，也就是 Pressman 和 Wildavsky 所謂的執行缺失（implementation deficit），此模式認為必然是組織內部的溝通、管理出了問題，只要提升組織的認同感即可解決之。然而此政策執行模式過於理想化，忽略了複雜的政策執行情境以及執行者自身的意志對政策執行的影響力，故於一九八零年代初期開始，有學者發展出以基層官僚為中心的由下而上政策執行模式。二、由下而上模式 Lipsky 於 1971 年出版的《基層官僚》奠定了由下而上的政策執行模式之 . 12.

(25) . 基礎，其強調執行者應被賦予自主裁量權，以因應複雜的政策執行情境（Holland, 2010）。此一模式認為有效的政策執行是多元執行組織及行動者間互動而成的結果，所以必須分析執行者（下層）如何影響政策目標、如何重新型塑政策的過程，而規劃者（上層）的預定目標則非此模式之焦點，故稱由下而上的政策執行模式，也有學者稱之為向後推進策略（backward mapping）（李允傑、丘昌泰， 2009）。由下而上的政策執行模式強調計劃理性（programmed rationales），透過多元執行組織與行動者基於公共利益或個己利益而自我選擇、自我組成有共識的政策執行結構，以實現計劃為目標，然而此目標不見得與規劃者的預設目標相同，可能是依字面上、而非該政策之真正意義來解釋，所組成的政策執行結構也是動態的，非恆常存在之（李允傑、丘昌泰，2009；Holland, 2010）。由此觀點出發，Lipsky 與 Halperin 認為會造成政策執行失敗的主要原因是規劃者為迴避社會衝突、或基於保護執政者的立場，而造成政策的敘述模糊，使得執行者無所適從，只能各自表述，甚至抗拒執行（彭渰雯，2008；Holland, 2010）。雖然由下而上的政策執行模式較貼近執行層面的現實狀況，然而有學者提出課責（accountability）的質疑：當執行者與規劃者或決策者對於政策目標的認知不一，應該以誰為主？若皆由執行者自行裁量，那麼民選出來的規劃者或決策者又如何能表達民意（彭渰雯，2008）？為解決此一爭議，有學者於八零年代末期發展出結合由上而下以及由下而上兩種政策執行模式優點的整合型模式。三、整合型模式當初發展由下而上的政策執行模式的學者是為了扭轉由上而下模式過於決策者中心的觀點，然而其過於重視執行者的思想，易使其忽略其他行動者的影. . 13.

(26) . 響性，尤其在規劃者（上層）與執行者（下層）無法截然二分的情況下，故自八零年代末期以來，各種針對由上而下及由下而上兩種政策執行模式的批判聲浪漸增，有學者因此提倡綜合二者長處之整合型模式。整合型模式認為政策規劃與政策執行是相互演進的，任何決策或執行都是對另一方的回應，此為動態且繁複的過程，故政策規劃與政策執行是不必要、也不可能二分的。因此倡導整合型模式的學者，如 Goggin、Sabatier、Winter 等，均試著提出不同的模式，以探討政策執行的動態面向（李允傑、丘昌泰， 2009）。正因政策規劃與政策執行乃一動態歷程，故整合型模式強調應視政策的性質而權變處理，當政策影響的規模小、政策目標引起的衝突小的時候，適合用由上而下模式，反之則適用於由下而上模式。然而彭渰雯（2008）指出，此種觀點暗示了當政策衝突時，執行者仍須自主裁量，也許能夠做出更適於在地情境因素的決策，但又陷入課責與價值的衝突。參、課程政策之實施模式發展政策反映在課程上即為課程政策，本研究關注的多元活化課程政策就是一例。前面以政策學者的角度探討政策執行的不同模式，然而為求更瞭解課程政策之特性，此處以課程學者的觀點切入，探討課程實施2的不同模式。課程實施理論的發展雖然較早開始，然而其與政策執行理論的發展背景極為相似，皆從科學管理的「控制」概念出發，蓋自十七世紀工業發展逐漸成熟以來，講求效率的裝配生產線、要求產品整齊劃一的控制思維，皆深刻的影響了美國的生產界與教育界，而吹起了一股效率運動的風潮（楊振富譯，2002）， 2. 政策體現在課程上即為課程政策，而課程政策之執行（curriculum implementation）在國內多譯為「課程實施」，故此處沿用之。 . 14.

(27) . 如 Thorndike 出版《心理與社會測量的理論》，科學管理之父 Taylor 則發表《科學管理的原則》等。這股風潮影響 F. Bobbitt 至深，其根據自身經驗與觀察，於 1918 年出版《課程》一書，建立了科學化課程理論，為課程領域研究之先驅，更帶動了美國大規模的區域性課程改革與課程研究（黃政傑，2004）。其後因美國國內、外情勢的轉變，科學化課程理論對課程知識、改革方式、教師角色的看法逐漸受到學者批判，各種不同的課程理論應運而生。這些課程理論演進運用至教育現場則為課程實施，教師的課程實施是橋接教育理論與教育實務的重要過程。然而帶有不同理論思維的教師，其採取的實施模式也各異其趣。以下由不同時期的課程理論出發，分別探討三種課程實施觀點。一、課程實施的忠實觀 R. W. Tyler 承襲 Bobbitt 的科學化課程理論，在 1949 年出版的《課程與教學的基本原理》中揭櫫科技取向的課程理論架構，也就是應建立課程目標。Tyler 認為，課程目標的選擇來自於對學生和當代生活的研究，也來自學科專家的建議（黃政傑，2004）。這套理論主導了四零至七零年代的教育界，也有其他學者將行為主義心理學觀點應用進來（林進材，1999），認為「教育即生產」、「教育是生活的預備」。植基於科技取向課程理論發展而來的課程實施觀點為忠實觀（fidelity perspectives）。持忠實觀者認為課程知識來自教室之外的專家，有其固定的邏輯結構與客觀的判準，是一套不可質疑的真理（甄曉蘭，2004），而教師的課程實施，則是依照學者專家規劃好的目標，忠實的將課程內容傳遞給學生，學生也被動的接受教師的教導，不需反省或思考。此觀點將教師視為操作者，漠視教師的專業能力（林進材，1999）。. . 15.

(28) . 二、課程實施的相互調適觀上述的科技取向課程理論在 1957 年遭到批判，時值蘇聯成功發射 Sputnik 人造衛星，美國在太空競賽中落敗，加上當時為二次戰後的社會不安時期，因此開始有學者提出對科學化課程的反省與檢討，認為這樣過於外塑的方式，忽略了個人的哲學觀與課程本身的交互作用，例如 J. Dewey 提出「教育如生長」，認為事先精確陳述課程目標是錯誤的，教育的目的必須有彈性，並與個人的手段、經驗交互為用（引自黃政傑，2004）。因此在七零年代初期，開始有學者發展出強調教師轉化理論並橋接實務的實用取向的課程理論。受到 Dewey 的影響，J. Schwab 在七零年代初期提出應重視「探究」過程的實用取向的課程理論。他認為在閱讀的過程中，閱聽人同時也在進行探究，以瞭解「作者所說（saying）」和「作者做了什麼方使其言論變得恰當（doing）」的差異（陳鏗任，2011）。他批判當時盛行的科學化課程僅重視對普世通則的探尋，甚至宣稱「課程領域正瀕臨垂死」。不同於 Tyler 課程僅將教師視為操作者， Schwab 的課程理論強調教師在課程實施的積極性，認為教師在課程理論的 saying 與實務轉化的 doing 之間扮演決策者的角色，協助學生從情境中探究感到困惑的事務狀態，並蒐集資料以解決之（林進材，1999；張嘉育，2007）。實用取向課程理論之中心思想為「彈性」、「探究」，由此發展而來的課程觀點為相互調適觀（mutual adaptation）。持此觀點的學者認為成功的課程實施是課程、教師兩者間的相互調適：課程應保有彈性空間，以適應不同學校的文化背景和脈絡；另一方面，教師本身也需彈性調整自己的教學方式、價值觀等，以符合課程的理念與特色（張善培，1998）。相互調適觀又可分為實用的相互調適觀（practical mutual adaption）與批判的相互調適觀（critical mutual adaption）兩種取向。前者較偏向忠實觀，認為課程實施為一線性過程，其中大部份的調適皆可被預測之，調適的形式也較為一致；後者則將課程實施視為動態歷程， . 16.

(29) . 認為調適不但不可避免，且調適的形式也不可預測之。三、課程實施的締造觀雖然實用取向的課程理論提升了教師在課程實施的積極性，然而教師為了判斷何種情境下適用何種理論，甚至判斷理論的何種面向才適切，仍是為理論所用，故有學者發展出解放取向的課程理論，認為「教育如旅行」，強調課程是師生透過行動與反省的動態交互作用之下所共同建構的經驗（周淑卿，2002）。至此，教師不僅運用課程理論，也開始被賦予建構理論的能力。解放取向的課程理論植基於四零年代興起的社會重建主義，並茁壯於七零年代盛行的再概念化運動。四零年代正值二次戰後的重建時期，有學者認為重建工作須由文化著手，才能協助社會重新建立秩序，並促進文明的進步，而學校教育應成為建立社會文明的中心。前一時期以 Dewey 為首所推動之「以兒童為中心」的教育方式已逐漸流於過度放任的極端個人主義，檢討聲浪日增（吳俊憲，2006），加上對於科學化課程的反動，終於形成七零年代的再概念化運動，著重在學習的過程中由師生主動創造意義及價值。由此可知，解放取向的課程理論不再將專家學者所規範的課程知識視為不變的真理，反而強調教師與學生在教室內對課程作的詮釋，將課程實施視為「締造」，稱締造觀（curriculum enactment）。相較於相互調適觀認為教師是積極的決策者，締造觀則更深入的點出教師的決策不應僅止於「如何呈現教學活動」等表面結構課程（surface structure curriculum），而應繼續探討「希望學生透過此課程學到什麼」等深層結構課程（deep structure curriculum），亦即強調教師的信念與其課程意識（Snyder, J., Bolin, F. & Zumwalt, K., 1992）。教師的表面與深層等兩層次結構的課程是交互為用的，持不同信念與課程意識的教師，所展現出來的課程構想與教學策略自然會有所差異（甄曉蘭，2001）。教師不再僅是. . 17.

(30) . 知識的傳遞者、決策者，而更積極的參與其締造之過程。此一時期百家爭鳴，陳伯璋（2003）稱之為「課程研究的第三勢力」，如 W. Pinar、P. Willis、M. Apple、H. Giroux、P. Freire 都試圖運用現象學、俗民方法論、批判理論等各種質性研究方法來探討課程的本質（陳伯璋，2003），其共通點是強調課程對於社會生活的意義，以及教師在課程實施的批判性，認為教師應帶領學生主動參與課程與社會生活（林進材，1999；陳伯璋，2003）。肆、本節小結政策執行理論與課程實施理論之發展歷程相似，初期是線性觀點，近年則逐漸呈現後現代的多元觀點。值得注意的是，這些理論、觀點並非直線式發展，而是呈動態的消長。教師在課程政策中扮演的角色，也隨著理論發展益發重要，由單純的操作者演進成能與政策相互調適的決策者，最後甚至被賦予締造課程、主動創造意義的重要使命。教師對課程政策之詮釋、決定與行為對課程政策執行之結果有莫大的影響，本研究即從教師對多元活化課程之政策詮釋與執行方式切入，關注教師之主體性。. . 18.

(31) . 第二節教師的課程詮釋上一節耙梳了政策執行理論的發展脈絡，不難看出各種執行模式都越來越重視基層官僚對政策之詮釋、決定與行為，因之對政策執行的結果有莫大的影響。而本研究聚焦於基層教師對於課程政策之詮釋，故利用此節探討教師課程詮釋的意涵與影響教師課程詮釋的因素。壹、教師課程詮釋的意涵林進材（1999）認為，「詮釋」（interpretation）指的是個體對外界的知覺所產生的一種認知狀態。據此，「教師課程詮釋」可以理解成「教師對課程的知覺與認知狀態」。有學者進一步以「轉化」（transformation）一詞指稱教師詮釋課程後，選擇適當的內容，並依據學生的學習原則在教室內進行教學的歷程（Shulman, 1987；甄曉蘭，2004），Giroux 更強調教師身為轉化型知識份子（transformative intellectuals）所應具備之自省價值信念、批判課程意識形態的能力與使命（引自甄曉蘭，2004）。由此可知，無論教師採取何種課程決定與行動，皆源自於教師對課程的詮釋。然而教師的課程詮釋從何而來？如何形成之？以下將從課程本身的定義與教師的課程意識等不同層次，來理解教師課程詮釋的意涵。一、課程的定義上面提到，「教師課程詮釋」可以理解成「教師對課程的知覺與認知狀態」，那麼「課程」究竟是什麼？課程並非客觀的存在，而是某些特定意識形態下的產物。長久以來，教育學者對課程的定義莫衷一是，有視課程為學科和教材者；有視課程為計劃者；有視課程為目標者；有視課程為經驗者（林進材，1999；陳秀玉，1999）。當教師對課程之定義不同時，其對課程之詮釋自然也會有所差異。 . 19.

(32) . 若教師將課程視為學科、教材，或者一系列的學習計劃和行為目標，實際上已將課程與教學做了區分。在此定義之下，課程是經過縝密計劃、先於教學存在的，而教學則是貫徹課程設計者的課程目標之手段。課程設計者與教師之間存在的是上位與下位的權力關係（陳秀玉，1999）。反之，若教師將課程界定為學生的學習經驗，則除了顯著課程（explicit curriculum）之外，如外在環境中的潛在課程（ hidden curriculum ）與未列入表定課程的空無課程（ null curriculum）等，都是教師發揮個人影響力的層面（黃政傑，2004）。課程設計者與教師之間的權力關係也漸趨平等，甚至有時教師還凌駕於課程設計者之上。由此可知，教師本身對課程的不同定義，會連帶影響其於課程發展中的權力角色定位，進而對課程產生不同詮釋。二、教師的課程意識意識（consciousness）泛指所有的心智經驗（mental experience），以及對外在環境的覺知狀態（a state of being aware）（甄曉蘭，2004）。而「意識」成為研究關注的焦點，與現象學的興起有密切關聯。現象學起源於德國，創始者 E. Husserl 有感於當時實證主義的過度發展，支配了人類的價值理念，使人淪為物質化、機械化，為化解實證主義對歐洲學術造成的危機，Husserl 倡現象學，從「意向性」、「意識」出發，打破主客二元對立，以找回現象背後的本質，重返「生活世界」（黃瑩甄，2007）。現象學對於「意識」的反省，對哲學、心理學、社會學等研究領域均有深遠影響，而在課程領域，則引領解放取向的課程理論之潮流，強調潛在課程、師生的互為主體關係，尤其教師要去除所有成見，讓各種教育事件，原原本本地呈現自己（Atkins, 1988；吳靖國，2000）。同樣出於對「意識」的反省，教育學者 Greene（1971）認為個體是利用意識對所接觸的世界建構意義，反省自身與世界的關係。批判教育學派則更積極. . 20.

(33) . 的提出批判意識（critical consciousness）。批判教育學者 Freire 認為主體之「意識」開展有三種不同的層次：素樸意識（naïve consciousness）、神奇意識（magic consciousness）及批判意識。素樸意識會天真地認為自己優於事實，並且可以控制事實；神奇意識有宿命論者的特色，認為個體受制於無法抗拒的更高權力，因此常屈服於事實；批判意識則認為事實和事物依存於經驗，並和所處的環境脈絡有因果關係，主體可以透過批判反省來理解造成現實狀況背後的原因，並採取行動以解放其生活的世界（引自甄曉蘭，2004）。批判教育學者即致力於教育人們從素樸意識轉向批判意識，鼓勵受壓迫者找到自己的聲音，為這個世界命名，從而建造無壓迫的民主社會。批判教育學者強調的是藉由主體批判意識的覺醒，進而促使外在環境、社會、文化結構產生變革，然而本研究對於課程意識的探究，並不企圖涉入結構、權力、壓迫等概念，而是探討教師的課程意識為何會有不同，這些不同的課程意識會如何影響其課程詮釋。綜上所述，教師的課程詮釋即教師對課程的知覺與認知狀態，其「知覺」與「認知」課程會有所不同，蓋因所抱持的意識不同之故，故自然而然，不同教師會對外在環境的各種狀況產生不同程度的覺知與詮釋，也會有截然不同的行動回應策略（甄曉蘭，2004）。下文將更進一步的探討影響教師課程詮釋的因素。貳、影響教師課程詮釋的因素教師的課程詮釋起源於自身的課程意識。從上述對於「意識」的探討，可發現其意涵在於「自覺」與「反省」，故「教師的課程意識」可以粗略地理解成「教師對課程的自覺與自省」。甄曉蘭（2004）進一步指出，教師的課程意識包括了教師在三種不同層次的自覺、實踐與反省：教師對內在實務知識的覺知、. . 21.

(34) . 將內在實務知識轉化成與外界互動的實務實踐、對教學實踐行動的緣由、價值及成效的批判反省。換句話說，教師身為一有意識的主體，其在專業知識的認知、對自我的觀點、與環境的互動，均投射在每天的教學行動上，也都反映出其內在的課程意識。Lyons 鼓勵教師要能覺察這些認知觀點，瞭解它們在個人教學實踐中產生的作用，進而試著以不同的認知觀點來尋求課程意識的突破（引自甄曉蘭，2004）。因教師的課程意識涵蓋了上述的三種層次，故以下將分別探討教師在專業知識的覺知、與環境的互動、對自我的觀點等三方面之覺察與反省，以期理解造成不同教師的課程意識與課程詮釋之差異因素。一、教師對專業知識的覺知教師是專業人士，而根據 Shulman（1987）的分析，教師應具備以下七種基本的專業知識：內容知識（content knowledge）、一般教學知識（general pedagogical knowledge）、課程知識（curriculum knowledge）、學科教學知識（pedagogical content knowledge）、對學生特質的瞭解，以及對教育環境、教育目的、教育價值與其史哲基礎的瞭解。內容知識指的是教學科目的結構和形式；一般教學知識則是教學上的一般性原則、班級經營策略、教學計劃和活動設計等；課程知識指的是一般課程發展與設計的原則，也包括取得適當教學材料、教學資源的知識。而學科教學知識基本上結合了內容知識與一般教學知識（special amalgam of content and pedagogy），另外也涵括對學生特質及對教育環境脈絡的瞭解，是最具教師個人專業知識的行動實踐特質（引自甄曉蘭，2004），也是 Shulman 認為教育家之所以不同於學科專家之處。甄曉蘭（2004）指出，Shulman 提出的教師專業知識之範疇，並不是僅供師資培育機構培訓教師、或是相關單位評鑑教師之用，而是讓教師在實務歷練後，能據此自省之，以發展新的教學觀點、釐清課程與教學的本質與目的，進而更周詳的計劃教學活動的流程與方法、更妥善的處理師生角色等。 . 22.

(35) . 然而據簡紅珠（2005）指出，國內教師雖然積極追求專業成長，如進研究所攻讀高階學位，但這樣的專業成長似乎未能體現在教學實務上。簡紅珠（2005）引用國外研究，認為造成教師專業在理想性與實務性之間的落差，蓋起因於職前師資培育課程缺乏批判性。因師資培育課程不鼓勵職前教師批判他們過去具有的學徒經驗，使得他們進入職場後，不知不覺的複製以往觀察到的教學模式，缺乏創新與批判。以先前的九年一貫課程強調教師要能教學創新為例，教師無法做到的原因在於無法批判教科書內的優勢霸權文本權威與文化符碼，也很少引入不同文本來與教科書的內容對話（引自簡紅珠，2005）。教師的專業發展是目前教育界關注的焦點之一，教師的專業知識會在漫長的教學實踐中逐漸強化，若教師能進一步批判反省自己的教學實踐，則能對其專業知識與轉化方式有更敏銳地覺察（甄曉蘭，2004）。這樣對專業知識的自我覺知，必能使自身的專業知識持續成長，與教學實踐相輔相成之。二、教師對自我的觀點教師的「自我觀點」，指的是教師如何看待自己，以及如何認同自己身為教師的身份（identity）。一般而言，「自我觀點」是個人在與社會互動中逐漸習得並型塑之。教師的專業背景、個人特質、信念、態度、價值等都會影響教師的自我觀點，而不同的教師即使置身於相似的教學情景與教育脈絡中，也會因自我觀點的差異而有不同的教學實踐（引自甄曉蘭，2004）。如同研究者先前歸納的，教師對於「課程」的不同定義會影響自身在課程發展中的權力角色定位，而教師心目中對「有價值的學習活動」之界定與「有意義的學習活動」之安排，也都或多或少是教師的教育哲學、課程信念與自我觀點的投射（甄曉蘭，2004）。雖然在 Goodlad 的課程決定層次中，教師能主導的只有居下位的覺知課程（ perceived curriculum ）與運作 / 實施課程. . 23.

(36) . （ operational/ implemented curriculum ），然而教師對理想課程（ ideal curriculum）、正式課程（formal curriculum）與教科書的忠實度、教師是否與學生互動並共創課程的課程潛力（curriculum potential）等課程決定，不但能直接影響學生在課堂上吸收到的經驗課程（Ben-Peretz, 1990；周淑卿，2002；甄曉蘭，2004；吳怡蓁，2007），也體現教師課程意識之開展程度，其影響力不容小覷。正因為教師在課程發展中扮演轉化課程和教學實踐這樣承先啓後的主體性角色，故教師對「自我」需有所覺知。除了對身為教師之身份認同，也應反省個人特質、態度、價值與教學信念，甄曉蘭（2004）認為唯有如此，教師才能瞭解自己各種教學實踐背後的動因（driving forces），找回自己的主體性，據此調整或加強之，以更增益自身的權能感。三、教師與環境的互動教師的教學實踐不可能自外於教育環境而存在，Shulman（1987）也認為教師除了課程相關知識之外，瞭解所處教育環境同樣是教師應具備的基本專業知識之一，蓋因教育環境對教師課程意識之型塑有相當的影響力。若以影響的層面來區分，教師身處的教育環境脈絡可略分為教學環境與教育政策環境。教學環境指的是一切學校、教室等環境脈絡，包括校內的科層體制、校園及教室的空間配置、設備、學生的組成、學校文化、社區家長等等，而教育政策環境則涵括教育經費與教育政策等，如本研究關注的多元活化課程即為教育政策之一。以教學環境脈絡而言，類似「蛋盒」的教室建築形態、教師之間呈巴爾幹文化（Balkanized culture）的教師文化、校長的領導方式等，都會影響教師本身的課程意識。例如像蛋盒般那樣孤立的教室建築，易使教師習於獨自解決問. . 24.

(37) . 題的孤立狀態，與家長和社區也保持距離，不易形成夥伴關係；而教師之間結盟形成次團體，次團體之間若相互對立，對學校的決策與措施會有許多不同的意見，不但使學校難於追求全校性目標，且這樣的次文化對學校成員的影響甚鉅，尤其是大型學校，這就是 Hargreaves 所謂的巴爾幹文化（引自簡紅珠， 2005）。在這樣的情況下，為了維持團體間的和諧，教師遇事不敢直接表態，也不願意有太過突出的表現，以免惹來非議，如此反而形成鄉愿與平庸的教師文化。另外，校內有行政科層體制與教學兩種系統並行，雙方常因地位與角色不同而有誤解和衝突，此時校長的領導方式相當關鍵。由於校長的領導對教師而言，通常比法令更具規範性，故校長是否進行專業的教學課程領導，抑或憑藉職務賦予的法定權威而專制解決衝突和資源分配問題，不但會影響教師對學校的認同，也會影響教師之課程實施（簡紅珠，2005）。而教育政策環境脈絡，看似不若上述的教學環境那樣對教師有立即的影響性，然而其無形的政策概念與文件規範，卻對教師之課程意識發展影響至深。周淑卿（2004）以九年一貫課程政策為例，認為此政策的課程理念立意雖佳，然而其衍生的制式文件表格卻使工具理性凌駕於價值理性：比起讓教師增權賦能的政策初衷，教師反而更關心資料的呈現形式是否合乎規定。另外，除了政策上的形式主義影響教師課程意識的發展之外，長久以來教育政策習於規範教師的責任、義務而非賦予教師主導、參與的權力，也使教師的課程意識難以開展，甚至漠視教育政策的改革脈絡。賴彥全（2010）以新北市的活化課程為例，研究地方政府的課責系統時發現，基層教師面對活化課程時，並未發揮應有的專業課責，其中一個影響因素就是教師認為自己的意見不受到相關單位的重視，而自己執行政策的結果也未受到相對應的檢討，都降低了教師「效益上」的課責動機。 . 25.

(38) . 由此可知，不論是教學環境或教育政策環境，都因各種變數而瞬息萬變，其產生的機會、限制與挑戰也會影響教師的課程意識與教學實踐，因此甄曉蘭（2004）建議教師在與環境互動時，要敏銳的察覺環境中可掌握與不可掌握的變數，以發揮專業知能，作出適當的教學實踐決策。綜上所述，教師作為一有意識的主體，其抱持的意識與其對專業知識的認知、對自我的觀點、與環境的互動等層面交互作用之下，開展了教師的課程意識。而教師的課程意識不但建構了教師對其教學世界的意義，體現在每天的教學實踐中，更反映了教師對課程的詮釋。參、本節小結歸納前述論述可得知，不同教師的課程詮釋之所以會有差異，主要是因教師對課程所持的定義不同與所抱持的課程意識不同的緣故。而教師的課程詮釋之所以重要，蓋因其會影響教師如何詮釋覺知課程，並實施與學生的學習最息息相關的運作/實施課程。一項課程政策能否達成其預定目標，教師的課程詮釋至關重要。另一方面，若教師能批判自己的教學實踐，則不但能覺察到自己的課程詮釋，還能更一步的瞭解在各項教學實踐背後的原因，有助於教師找回自己的主體性。. . 26.

(39) . 第三節詮釋途徑與政策執行研究詮釋途徑雖然是新興的分析方法，但因其能突破過去實證主義的窠臼，故漸為學界廣泛應用。2006 年一群倡議後實證主義政策分析的學者在英國伯明罕舉辦首屆詮釋性政策分析國際研討會（International Conference in Interpretive Policy Analysis），分享、討論詮釋途徑的研究方法以及各國的研究成果，其後陸續在荷蘭阿姆斯特丹（2007）、英國艾賽克思（2008）、德國卡塞爾（2009）、法國格勒諾布爾（2010）、英國卡爾地夫（2011）以及荷蘭的堤堡大學（2012）舉辦年會，今年（2013）則於七月假奧地利維也納大學（University of Vienna）舉行，會議主題是為從詮釋性政策分析的視角，探討如何處理政治和社會方面的衝突議題（Societies in Conflict: Experts, Publics and Democracy），3足見後實證主義所引領之「詮釋的轉向」已漸受政策分析領域之重視。各家學者分別以其重視的焦點發展出三種主要的政策分析方式，有詮釋性政策分析、敘事性政策分析及論述分析（Petković, 2008），其共同點為重視行動者之想法、挖掘行動者使用符號的意識形態。因本研究主要應用詮釋性政策分析為研究方法，故僅討論與其相關之研究。本節首先說明政策分析的詮釋途徑，再簡介國內、外應用詮釋途徑進行政策分析之研究案例各一，並概述其貢獻與限制，最後探討應用詮釋途徑於活化課程政策分析之價值。壹、政策分析的詮釋途徑本章第一節探討了政策執行理論、模式及課程政策實施模式的發展，顯示不論是理論或是模式，均逐漸呈現後現代的多元觀點。而政策執行的研究發展至此，也開始進入多元觀點並立的時代。由於多元觀點的興起，僅靠單一模式 3. . 詮釋性政策分析的年會資料取自其大會網站 http://ipa2013.univie.ac.at/home/ 27.

(40) . 根本沒辦法描繪政策執行過程的複雜性（李允傑、丘昌泰，2009），因此開始有學者反思上述現有的政策執行模式背後的方法論，批判其以純科學理性與專家知識為主，無法提供公民參與以及道德、價值對話的管道，自此研究焦點從科學的實證主義轉移至強調公民參與的後實證主義（林子倫、陳亮宇，2009），其最主要的主張之一就是重視「符號」的功能，並引入倫理的概念，Yanow（2007）稱此研究焦點的轉移為「詮釋的轉向」，具相同理念的學者遂發展出政策分析的詮釋途徑。另外，在課程實施理論方面，其研究方式也不若以往大量的證明或否證固有的理論，改從量化實證研究轉向關注主體意義理解的質性研究，強調開放的從利害關係人所累積的在地知識進行詮釋、理解，Pinar 稱之為「理論化」（theorizing）的動態歷程（林進材，1999）。政策分析的詮釋途徑是由後實證主義發展而來的一個政策分析支派，認為在政策的規劃與執行過程中，雙方都需用「語言」或其他符號進行雙向互動，強調雙方行動者的主體性與參與性，故政策過程絕非單純的單向影響（林子倫、陳亮宇，2009）。有別於先前以實證主義為主的政策執行理論僅重視執行層面，預設的立場是要「解決執行層面的問題」；秉持後實證主義之詮釋途徑則是企圖呈現不同利害關係人之理解政策的不同方式，以及決策者原本沒考慮到的面向、問題，提供我們多元思考的角度（彭渰雯，2008）。與本章第一節提及的三種政策執行模式（由上而下、由下而上、整合型）或其他政策分析途徑相比，政策分析的詮釋途徑是一項相對新興的方法，沒有固定不變的研究方法與研究步驟，其哲學觀點主要受到下列學派的影響：詮釋社會學（interpretive sociology）、Saussure 的結構主義（structuralism）、Bourdieu 和符號宰制（symbolic domination）、Edelman 的符號政治（symbolic politics）、批判理論、Habermas 的溝通行動理論（Theory of Communicative Action）以及 Foucault 的權力觀。這些學派的共同特色都是認為權力是分散的，行動者在使用符號（包括語言、文字、行為等表意工具）時就是在行使權力，故從執行者 . 28.

(41) . 的角度切入，才是最適當的政策分析方式（Petković, 2008）。個體的權力行使也就是其價值觀、信念、感受的展現，這些隱性知識通常藉由人工製品的符號展現，如語言、文字、行為等。因此詮釋途徑的學者相當重視對符號的研究，並稱這些人工製品承載的是個體擁有之「在地知識」，也就是個體從在地的情況與生活經驗而得之實用論據（Yanow, 2000）。換句話說，個體之「在地知識」是與環境脈絡中的各項活動互動而得，將影響其理解、詮釋外在事件的方式，係為動態的歷程，並透過各項人工製品表達之。雖然詮釋途徑與由下而上的政策執行模式皆強調由執行者的觀點出發，然而彭渰雯（2008）指出兩者有根本上的不同：後者對於政策處理的問題抱持既定觀點，只是與執行者在政策目標上相互妥協、修正，並給予執行者更多的裁量空間；然而前者更為宏觀，認為在政策問題、共識形成的同時，已經有「他者」遭到排除，故要能理解包括執行者在內的各利害關係人對於政策問題之詮釋，也必須深入瞭解他們的在地知識，讓我們重新檢視遭到排除的聲音，進而能修正政策目標。有人認為將各種詮釋方式平等的呈現，會淪為相對主義（relativism），也就是無從判定何種詮釋方式為真。然而阮新邦（1993）認為，詮釋途徑的焦點不在於客觀地評判多元的詮釋，而是透過研究者與行動者相互理解、詮釋的過程，啓發我們重新正視先前忽略的細節，如行動者所處的文化脈絡等，進而覺察並反省自己的意識。貳、應用詮釋途徑於政策分析之研究由於詮釋途徑是較為新興的研究取徑，應用於政策分析的相關研究數量不多，因此研究者以下分別簡介國外、國內各一個較具代表性的研究案例。. . 29.

(42) . 一、國外案例：以 Yanow 研究 ICCC 政策為例（一）政策背景 Yanow（1993）於 1969 至 1981 在以色列境內針對設立以色列社區中心公司（Israel Corporation of Community Centers, ICCC）之政策進行研究分析。當時以色列境內有兩大社經地位差異甚大的移民族群：中東族群和西方族群。中東族群主要是由北非、中東移民回國的猶太人，且多半居住在發展中的城鎮（development towns）；西方族群則是從歐、美移居回以色列的猶太人，多半住在較繁榮的城市。以色列政府於 1969 年於發展中城鎮成立第一座 ICCC，其為獨立單位，由政府專款補助的公立機關，負責執行社會和教育政策。以色列政府於文宣內宣稱此政策除了能提升發展中城鎮的居住品質之外，還能縮小中東族群和西方族群的差異（Yanow, 1993）。ICCC 的創始執行長對此政策目標的認知是促進社會整合、鞏固社會及文化價值、鼓勵個人及家庭善用休閒時間並改善文化、休閒、娛樂等服務。其採取的措施為鼓勵個人透過學習成長、鼓勵團體發展以達到社區的社會變遷、提供高品質的服務以提升社會服務的消費水準。至 1981 年，以色列境內已超過一百座 ICCC 的分支，其組織規模、預算與活動數量都相當引人注目，但多數 ICCC 的執行長認為目標族群（中東族群）不常使用 ICCC 設施或參與活動，反而是西方族群較為熱衷。這 12 年中，ICCC 並未達到其宣稱的主要目標：縮短族群差距，內部成員也對組織目標莫衷一是，甚至每年執行長都要成員在年會上公開討論：「我們的目標是什麼？」然而這看似執行失敗的政策，卻沒有受到任何居民的指責，反而公開要求政府設立更多的 ICCC。Yanow（1993）認為此政策若以量化典範進行分析，則無法找到著力點，更無從解釋起，故宜用詮釋途徑理解、挖掘出脈絡相關的、特殊的隱性知識（tacit knowledge）與政策意義。. . 30.

(43) . （二）政策分析 Yanow（1993）指出，在這 12 年內，ICCC 已創造、傳遞了遠比建築物本身更重要的隱性認同含義：在文化上同化並縮短中東族群與西方族群的差異。此隱性意義一旦公開後將招致批判，然而所有與政策有關的成員、大眾都擁有此一隱性知識，可從以下三方面來理解之（Yanow, 1993; Yanow, 2005）： 1. 象徵的標的物：建築物本身和課程符號作為一幢公開的建築物，ICCC 建構了象徵性的意義。與當地其他狹窄的公共設施或簡陋的灰泥建造之民宅不同，ICCC 為一石造建築，輔以玻璃與木造飾物，其佔地遼闊，還設有廣場、階梯、大型入口等與當地其他建築物不同的空間利用方式。ICCC 的組織成員意欲透過這樣的空間與資源分配，創造視覺上與心理上的距離感，型塑此建築物能提供當地居民暫時「逃離」他們過度擁擠的住宅之概念，表達其獨特性。另外，ICCC 提供的課程如攝影、減重、芭蕾等，在在都向中東族群傳達了西方中產階級的價值觀，並使其看來是可欲、可及的。以芭蕾課程為例，Yanow （2000）觀察發現這是 ICCC 提供的課程中最受歡迎的一種，在訪談中，當地居民也認為透過學習芭蕾舞，他們感到自己與城市居民間的落差縮短了，因為芭蕾舞一向被認為是城市居民才有機會學習的。 2. 象徵的語言：組織名稱和隱喻「社區中心」（community）是西方國家的概念，甚至在希伯來文都沒有相對應的語詞，故 ICCC 一度自稱為「文化青年運動中心」。此一名稱不僅清楚地表達其提供之服務，也有宣稱其與城市文化中心、人民會堂等提供民眾活動的機構不同之意涵。為了能更有效的使當地族群瞭解此設施的概念，並達到宣傳. . 31.

(44) . 的效果，ICCC 的組織內部成員將其概念具象成「超級市場」：提供「套裝」、「即用」的活動及課程，民眾帶著「清單」來「消費」，並透過參與人數的多寡來評判課程的優劣。為何使用「超級市場」的概念，而非其它如「圖書館」或「博物館」等公共設施呢？蓋因與其他的公共設施相較之下，「超級市場」在當時的時空脈絡下，有其獨特的隱喻。當時連真正的「超級市場」都才剛引進以色列，這樣創新、刺激的美國文化，對於當時習於在露天市集或街角雜貨店購物的窮困中東族群而言，「超級市場」那樣嶄新的消費概念，象徵、傳達了西方資本主義、中產階級的價值觀。 3. 象徵的行動：迷思和儀式迷思能調和無法達成共識的價值觀和信念，儀式則是將其具體化的過程。以執行長每年在年會上要成員公開討論組織目標的「儀式」為例，雖然 ICCC 的組織章程已明定該組織之目標，十年來 ICCC 也進行了不少如募款、成立基金、建造新的社區中心，顯然他們的組織目標是相當明確的，因此 Yanow（2000）認為這樣規律地、重複地與組織成員公開討論組織目標是一種「儀式」，除可激勵成員建構願景之外，還能分散其對組織目標（縮短族群差距）實際上很難達成之注意力。另外，透過對目標的討論，ICCC 實際上也創造了一個「理性的組織」之迷思，掩蓋其能力不足以完成政策目標之事實，反而使成員能認同組織的行為是理性的。 ICCC 政策對量化典範的研究者是一個費解的謎：無法達成政策目標，但為什麼能受到民眾歡迎？Yanow（1993）藉此說明了欲瞭解政策執行，就必須瞭解參與其中的行動者之多元想法：將其對象徵符號的詮釋當作文本予以分析 . 32.

(45) . 之。且政策目標可以是多元的、隱而未顯的，並非量化典範預設的獨一無二。二、國內案例：以彭渰雯研究基層員警取締性交易為例（一）政策背景彭渰雯（2008）針對基層員警取締性交易之執行進行研究，由於性交易政策有其道德爭議，故我國的性交易政策發展過程中幾乎充滿了立場相左的框架衝突。臺灣自日據時代開始有公娼制度，在戰後國民政府開始禁娼，然而由於民間以男性需求為核心的傳統道德框架認為娼妓是「必要之惡」，故公娼雖禁，私娼盛行，政府也「從善如流」的衍生許多例外的合法性交易機制，如國軍特約茶室等。另外，政府雖對私娼問題訂出嚴格的罰則，但是所處罰的對象卻頗具爭議性。從 1935 年媒介賣淫者、買賣雙方都要受罰（中華民國刑法）到 1991 年，因部分立委的主張，改成僅處罰賣淫者（社會秩序維護法），也就是「罰娼不罰嫖」。直至今日，雖然婦女運動蓬勃發展，然而包括婦女團體在內的社會大眾，對於性交易政策都無相當的共識：妓權團體認為性工作者應有工作的權利，娼嫖都不應罰；反色情的一派則持道德觀點，認為女性為受害者，應該罰嫖不罰娼（彭渰雯，2008）。（二）政策分析如上述的政策爭議與道德框架之爭，到了執行階段會如何被執行者詮釋、執行？彭渰雯（2008）認為唯有透過詮釋途徑，由更宏觀的正義層次來瞭解之，才能超越框架之爭，啟發對政策的多元思考。她特別強調詮釋途徑應結合批判理論，才能分辨出哪些族群的聲音是被忽略的，在面對這類爭議行政策時，更應揭露、批判執行者詮釋與執行時造成的不正義結果（彭渰雯，2008）。這項研究有兩項主要發現，其一為基層員警面對此政策之心態為消極執. . 33.

(46) . 法。其二為基層員警取締時的階級不正義。茲分項說明如下： 1. 基層員警的消極執法彭渰雯（2008）發現基層員警雖然不認同此項政策目標，但仍強調會「依法執行」的達到績效評估指標。這樣的消極執法意外地帶來緩衝的效果，妓權團體與娼妓都得到了實務上的生存空間，自然不會積極抗議或要求修法；反娼團體雖認為員警執行不力，但將之歸於技術面問題，也沒有修法的必要性。這樣的緩衝功能使得性交易政策雖然具高度爭議性，卻能免於激烈的衝突對抗。 2. 基層員警取締時的階級不正義彭渰雯（2008）發現基層員警面對這項不認同的政策，但又必須符合績效評估指標的要求時，就發展出一套「最容易」的策略，如透過線民查訪，再申請搜索令突擊取締、在汽車旅館外埋伏、安排朋友擔任嫖客，再「意外」臨檢取締之。這三種策略所取締到的幾乎都是外籍性工作者，年齡也較高，均屬社會邊緣階層。員警也坦承，雖然明知酒店內有妨害風化的案件，但要花費許多時間和金錢佈局，「不符合成本效益」。這個案例也是量化典範無法解釋者：從績效數字來看，基層員警取締性交易案件的達成率極高，然而為什麼還有這麼多娼妓問題？彭渰雯（2008）認為，政策分析者應善加利用詮釋途徑中的批判性，揭露被排除在政策表面共識之外的聲音，尤其是執行者反應在實務上的效應，提供決策者及社會大眾不同的思考角度，進而修正政策。參、政策分析之詮釋途徑的限制上述兩個國內、外的案例都說明了詮釋途徑對政策分析的貢獻，而因此途徑強調公民、行動者的參與，故有一群學者將之應用於政治決策的審議式民主 . 34.