政策設計因素分析 政策設計因素分析 政策設計因素分析 政策設計因素分析

第五章 第五章

第五章 影響 影響 影響 影響臺北市語言巢政策 臺北市語言巢政策 臺北市語言巢政策 臺北市語言巢政策推動之 推動之 推動之 推動之因素分析 因素分析 因素分析 因素分析

紐西蘭語言巢成功的經驗可以做為台灣語言復興的借鏡，但並不保證台灣語言復興的政 策理念與目標可以因語言巢政策而成功。政策的成功必須要有相關政策設計、政策環境、組 織以及標的團體等條件的配合。因此，關注影響語言巢課程政策的執行因素是非常重要的。

Posner（1995）就曾經指出，透過對影響課程政策執行因素的分析，不但可以理解課程實施 發生的問題，也有助於課程政策執行的成功。

學者（Schneider & Ingram, 1988）認為，政策設計如果從動態方面，可以指擬定政策的 過程；若從靜態方面，則可以指政策的內容。本文描述之重點在於政策執行人員，特別是族 語教師，對於語言巢政策設計的理解與執行部分之分析，當執行人員論及政策擬定過程有所 論述時，則對相關意見或看法一併作分析與追溯。另外，相關概念已於前一章，官方文件資 料中已經描述過，不再贅述。

故本章之重點在於藉由訪談資料，輔以書面文件與文獻，分析族語語言巢課程所提出之 政策理念與實際執行時產生之落差。

第一節將政策設計因素分為：政策明確性、政策複雜性及政策工具 3 部分加以分析。第 二節政策環境因素分析，將政策環境分為鉅觀及微觀 2 種，並且將前者細分為：政治環境、

社會環境、文化環境以及教育環境四大類分別加以討論。

第三節則進行執行組織因素分析，將組織因素分為組織網絡、組織的結構和規模、組織 的資源、組織的政治與權力的運作以及組織的權力利益等因素分別加以探討。

第四節標的團體的因素分析部分，本研究之標的團體主要分為教師、學生以及家長三部 分。其中又以教師團體因素為分析重點，將教師團體因素分為教師的族群意識、價值倫理、

認知、意願、能力、人際網路以及族群的情感等因素加以探討。

結果發現，在臺北市語言巢政策的實施背景、規劃、實施以及課程實施上，包括托育補 助的不當影響、族語教師間逐漸出現專業分工和文化團體對語言巢的助益、親師生之間觀念 的落差，以及社會文化環境因素的衝擊等，都會影響到臺北市語言巢政策的推行。

第一節 第一節 第一節

第一節 政策設計因素分析 政策設計因素分析 政策設計因素分析 政策設計因素分析

一 一

一 一、 、 、 、政策內容的明確性分析 政策內容的明確性分析 政策內容的明確性分析 政策內容的明確性分析—「 「 「就文化傳承來說 「 就文化傳承來說 就文化傳承來說， 就文化傳承來說 ， ， ， （ （ （ （語言巢 語言巢 語言巢 語言巢） ） ） ）只是點綴 只是點綴 只是點綴 只是點綴」 」 」 」

政策內容的明確性指的是相關執行人員對於課程政策的目標和執行方法的理解程度，此

理解程度是影響政策執行成敗的重要關鍵之一（Edwards Ⅲ，1980；Smith，1973；Van Meter

＆ Van Horn，1975；Snyder, Bolin ＆ Zumwalt，1992；吳定，2003；顏國樑，1997；張煌熙，

1999）。因為政策的誤解，可能造成政策執行時的偏頗，且無法凝聚具體共識，對執行亦不 利。

臺北市原住民語言巢自 2001 年，開始實施，但在 2001 年以前便已有了相關的規劃和社 會氛圍。2001 年時，臺北市原民會主委孔文吉先生在任時提出。當時由原住民各族群耆老所 組成的原住民族群委員會，認為臺北市有 12 個行政區，都應當有原住民的教室，來作族語的 傳承。因此，孔主委則在紐西蘭考察之後，提出語言巢的規劃（臺北市原民會，2005）。不過 據當時曾經參與其中的某位族群委員（後來本身也投身族語教育）認為，語言巢的概念不是 一夕達成，陳水扁先生擔任市長時對於原住民的尊重（正名）所形成的政治氛圍以及原住民 事務的規劃，以及當時族群委員會規劃的各項法令，讓語言巢的推動有了成熟的環境：

最早的觀念是在高正尚主委開始的，那時候陳水扁先生擔任臺北市長，很不一樣，開始 對於公務員對人民的態度有要求，真正開始重視原住民，也重視人權觀念，用我們的思 維來辦原住民事務，我們也在族群委員會中提出重視族語傳承的想法，開始有了雛形。

（訪談記錄-T05-080310-11）

我覺得扁政府時代，有沒有人權觀念，真的有不一樣，陳水扁是有的，我們那時候做很 多很多政策規劃，建立很多法規，這樣。他確實做了很多事情。（訪談記錄

-T05-080310-20）

從族語老師的回憶中，可以發現社會環境的醞釀以及改變是使得語言巢政策可以開始實 行的因素之一：

剛好很幸運，碰到原住民文化抬頭。像我小時候住在花蓮市，常常被稱為「番仔」，那 個時候會很心痛，不想要當原住民，不想要當山地人。行政院原住民委員會尤哈尼開始 才叫原住民，不然都叫山地人…常常會被欺負，我說我們平地山胞，和漢人過一樣的生 活水準，我們又沒有少繳所得稅，爸爸媽媽一樣要繳所得稅，我們為什麼要歧視？…現 在的孩子沒有感受到…（訪談記錄-T04-080112-03～07）

「語言巢」可以說是一項喚起民族自覺的行動，主要的目的在於「推動族語的復興」。這 一點，不僅在政府的宣傳上具體的傳達，所有訪談的對象也都能夠清楚的認知：

真正的政策是希望復興我們的族語。（訪談記錄-T01-070922-10）

雖然政策目標能清楚的傳達，然而在實際執行之後，整個政策在執行上可能與目標有不 小的差距。有部分的族語老師認為，主要的原因是教學時數的不足，以及對於部分族群而言，

相關的誘因不足，對於文化傳承沒有太大的幫助：

就文化傳承來說，（語言巢）只是點綴。（訪談記錄-T02-071012-10）

說幫助我們原住民嘛，看起來好像又在幫助，實際上，被綁住了。你看看嘛，我們的孩 子，一個禮拜才兩個小時而已呀，回去了呢，沒有在講了嘛。（訪談記錄-T06-080310-04

～05）

這個就是，卡在這個 16 小時嘛，臺北市就是，這個 16 小時，就會受到，（托育補助？）

對！滿了以後，他就…（就不來了？）對！所以這就是我說，害了我們原住民，為了 16 小時我來這邊衝，何必呢？（訪談記錄-T06-080310-30～31）

那 16 小時的是國小，國中的話，就是為了考試，突然間冒出來呀！為了考試突然冒出 來，你說這是幫助原住民嗎？這個政策是不對的。（訪談記錄-T06-080310-105）

綜合來看，本政策的目標是具體且明確的，但是在執行上所選用的政策工具可能有需要 進一步檢討的地方。接下來針對政策的複雜性作進一步的分析。

二 二 二

二、 、 、 、政策的複雜性分析 政策的複雜性分析 政策的複雜性分析 政策的複雜性分析—「 「 「 「我第一次吃到鴨子 我第一次吃到鴨子 我第一次吃到鴨子 我第一次吃到鴨子， ， ，蠻香的嘛 ， 蠻香的嘛 蠻香的嘛！」 蠻香的嘛 ！」 ！」 ！」

政策的複雜性，指的是要求執行人員和標的團體改變的程度，以及執行的困難度（李子 建、黃顯華，1996）。從國內教育改革的文獻來看，進行教育改革時，標的團體，尤其是教師，

需要改變的程度越大，則改革的反彈越大（單文經，2000；顏國樑，2001；張煌熙，1999）；

政策的推動速度太快，配套措施不足，也會影響政策的執行（簡宏江，2006）。

本研究發現學生和老師在面對族語教學政策時，都會因為政策的複雜性，影響族語政策 的推動。首先在執行人員的來源方面，都市語言巢的教師因為兼職的關係，沒有辦法全力投 入語言巢教學。而且在語言巢沒有專任的教師助理或協助人員，所遇見的問題大部分靠族語 教師的力量來獨自面對，例如教材不足、學生流失等。若是長期單打獨鬥，經常會因為主業 與兼職無法兼顧，影響語言巢政策執行效果。其次在語言的複雜性方面，因為語言別的多樣 化，部分原住民家長對於不同語系的排斥，會影響到語言巢的推廣；在教材部分，則會因為

語言別的多樣化，以及教材的貧乏，讓族語教師的負擔沈重。敘述如下：

（

（

（

（一一一一））））族語教師的兼職問題族語教師的兼職問題族語教師的兼職問題族語教師的兼職問題

首先的問題是族語教師的兼職問題，對於本身有其他正職工作的教師，在體力和時間上 會是沈重的負擔。族語教師不具有一般正式教師資格，因此大部分還有工作的青壯年的族語 教師，會因語言巢相關活動太多，影響到原來的工作。語言巢教師必須要超時的工作，並且 幾乎沒有假日、休閒以及與家人的相處時間。長期下來，對於精神和體力無疑是一項沈重的 負擔。此外，除了上課的時間外，教學前還要花許多時間準備教材（訪談記錄-T01-070922-23）。

而且，政府還常常要求族語教師要進行許多活動，例如族語體驗營；因為實施文化和語 言能力認證，也要語言巢教師擔任考前輔導班老師；被認為教學比較優異的老師，還要辦成 果展：

一般活動七八月有體驗營，再來就是考試，考試完了有成果展。（訪談記錄 -T01-070922-46）

當然，也有的老師將教學視為挑戰，不但肯定自己的地位，並且也從做中學，得到了滿 足：

第二年，我第一個在金華國小，因為我本身在上班，所以我在八點的時候，晨光時間，

我就利用那時間去揣摩一下…（訪談記錄-T10-080403-007）

去年（幫）外縣市有認證通過的的社會人士（上課），…真的是給我們很珍貴的經驗，

一天 9600 是很高興啦！但是給我們的經驗不只 9600。尤其是這些人是年紀跟我們相仿，

去教他們那種心態，真的是很難很難調適，因為大家都是高手ㄟ，…那一種掙扎，第一 節教到一半，就覺得，能夠把自己的經驗，他們站在第一線也是要教這些孩子嘛！剛好 就把這一些經驗傳授他們，他們就很喜歡，…等於說，他們教學可以從這邊就可以知道…

（訪談記錄-T10-080403-093）

只有少部分身為自營商的族語老師，比較沒有時間的壓力：

現在自己開小公司，目前時間比較多，不會有太多困擾。（訪談記錄-T02-071012-11）

我以前是…自己開公司，後來是覺得說，因為有那麼多小朋友，我們在外面也看很多，…

以前我都幾乎都在外面，也跑好多地方，我們也覺得，像國外原住民，他們的人口都比

較多，我的感覺是說，他們都會講，幾乎都會說，後來我就說，代張老師的課以後我就 覺得，…我們就多找一些時間哪，像放假的時候，我們剛好都是在六、日上課…（訪談 記錄-T03-080202-03～04）

已經退休的族語老師，因為族語教學必須到處奔波，甚至跨縣市，因此面臨體力上的負

已經退休的族語老師，因為族語教學必須到處奔波，甚至跨縣市，因此面臨體力上的負