第二章 理論基礎與文獻檢閱
第一節 教育政策執行
本節分別探討政策執行的意義、教育政策執行的意義及其影響因素，並 針對教育政策執行的模式加以分析，進而歸納出新移民子女教育政策執行模 式。
壹、政策執行的意義
政策執行對公共政策的影響，是從1973年普雷斯門與萬達夫斯基（Pressman and Wildavsky）針對奧克蘭計畫（Okaland project）進行系統的研究後，才開始受 到重視的。政策執行是同時包含多元觀點的社會理性產物，是一個連續性地問題 解決過程中的一個運作階段（丘昌泰，2010）。
任何政策的執行，甚少像承認某國政府一樣，只要發布一項陳述就能自動執 行，大多數的政策均要採取必要的行動才能克竟其功。因此，行動學派者認為，
負責執行政策的機關和人員，採取各項行動俾以導致目標的達成，謂之為政策執 行，其著重點在於採取的行動（林水波、張世賢，2006）。
Van Horn＆Van Meter（1976）即認為，政策執行是指公私人民或團體為了致 力於先前政策決定所設立的目的之達成，而採取的各項行動。這些行動可分為兩 類要項：一為將決策轉換成得以運作的努力，二為成就決策所指定的變遷而做的 持續努力。Jones（1984）則指出，政策執行是將政策付諸實行的各項活動，其中 又以解釋、組織以及應用三個項目最為重要。
吳定（2006）認為，政策執行指政策方案在經過合法化程序，取得合法地位
後，由主管部門負責擬訂施行細則，確定執行專責機關，配置必要資源，以適當 的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方案順利付諸實施，俾達成目標或目 的之所有相關活動的動態性過程。
為了從政策執行來掌握整個政策流程與動態性，除了一方面如行動學派的觀 點，將政策執行視為目標設立與成就目標所採取的行動兩者之間交互影響的過程 之外；另一方面也應從組織理論的觀點，來探討政策執行的意義（林水波、張世 賢，2006）。
Elmore（1978）依據組織模式的特質來分析政策執行的特性：
1、 自系統管理（system management model）的角度觀之，執行的過程是動 態而非靜態，由於環境不斷地有新的要求，致使組織內部非順應調適不 可，並認為組織是價值極大化的單位，執行則是有次序及目標導向的活 動。
2、 自官僚體制運作過程（bureaucratic process model）的角度觀之，強調組 織行為的行政裁量權和例規的角色，視執行為不斷控制組織成員的行政 裁量權和例規的過程。為了執行成功，非適時適地檢討、修正例規，使 其得以順應環境與潮流；再者裁量凡是合乎正義者，執行人應有充分的 裁量權，俾使隨時調適政策目標，以達到實際可行的地步。
3、 自組織發展（organizational development model）的角度觀之，將組織視 為發展個人自主性、參與感和隸屬感的機關，認為執行是政策執行者參 與政策的制訂和滿足個人需要的過程。四、自組織衝突（conflict and bargaining model）的角度觀之，認為組織內由於員工具有與生俱來的衝 突潛在因子，復因資源的有限與不均，因此會有衝突，而執行乃是參與 者獲得問題暫時解決的議商過程。
McLaughlin（1976）認為政策執行是執行組織與受影響者之間就目標或手段 作相互調適的過程。此種調適過程並非是靜止不動的狀態，乃是高度變動的過程。
Majone（1990）認為，演進模式的政策執行運作內涵是：
（一）政策僅是一項假設，需要加以檢定、修正和替換。
（二）政策規劃與執行是單一連續的過程，而非分離的階段。
（三）與複雜的問題比較，知識是有限的和短暫的。
（四）政策的達成乃是靠學習和創新。
（五）機運是成功或失敗的主因。
林水波、張世賢（2006）即認為，政策執行是一個動態的過程，在這個過程 中，負責執行的機關與人員組合各種必要的因素，採取各項行動，扮演管理的角 色，進行適當的裁量，建立合理可行的例規，應用議商化解衝突，以達成政策目 標。
綜上所述，可知政策執行即是政策方案取得合法化地位之後，負責的機關人 員配置合適的資源，以適當的方法，為方案的實施採取必要的行動，以達成政策 目標的過程。
因此，政策執行並非政策制訂的結束，它具有幾項特點：1、政策執行包含 多元的行動者；2、政府規模的膨脹與公共計畫的繁複性；3、政策本身具有多元、
含糊的目標與期望；4、政策執行需在府際網絡上運作；5、政策執行包括太多無 法控制的外在因素（李允傑、丘昌泰，2009）。
貳、教育政策執行的意義
教育政策執行是一種科層體制的控制過程，同時是教育機關上下階層的互動 關係（張芳全，2001）。
顏國樑（1997）綜合行動、組織及演進三個觀點後，認為所謂教育政策執行 係指某項教育政策經過合法化後，負責執行的教育機關與教育人員，結合各種資 源，採取適切有效的行動策略；並在執行過程中，因應外在環境，不斷進行協商 和修正，使教育政策付諸實施，以達成教育政策目標的過程。
依據學者張芳全（2001）的說法，教育政策執行有幾種意義：
（一） 教育政策執行內容廣泛，包含教育計畫、教育方案或行動方案或教 育方針的執行。
（二） 教育政策執行是動態的過程，在處理本身的問題及解決教育問題的 過程中，即是動態的歷程。
（三）教育政策執行包含採取或不採取教育政策或方案。
（四）教育政策會因行政機關認為沒有更好的政策可執行、執行後會有負面 效果、政策不成熟、教育資源分配無法均等及首長不支持而不執行。
（五）教育政策執行的目的在解決教育問題，並達成教育目標。
（六）教育政策執行需有執行的機關組織，以我國而言，就必須由教育部、
教育局以及各級學校與社會教育機構來執行。
（七）教育政策執行需有配套作法，除了執行辦法外，也需有適當的管理程 序。
綜上所述，可知教育政策執行係指教育政策在目標明確的情形下，政策機關 整合資源，並與外在環境進行溝通、協商、修正，使教育政策得以付諸實施，以 達成教育政策目標的過程。
參、教育政策執行之影響因素
教育政策的執行是否順利，受到很多因素的影響，學者們對此也由各種觀點 來作分析。
Van Horn＆Van Meter（1976）認為政策執行的相關因素為：一、政策標準與 目標；二、政策資源；三、組織間的溝通與強化行動；四、執行機構的特性；五、
社經與政治環境；六、執行人員的意向。
Sabatier和Mazmanian（1980）則將政策執行的因素分為三大類：一、政策問 題的可處理性；二、政策本身的執行能力；三、政策本身以外的變數。
林水波、張世賢（2006）綜合各家見解，認為政策執行的影響因素有：一、
政策問題的特質，包含有效而可行的技術理論與技術、標的團體行為的分殊性、
標的團體的人數、標的團體需要調適量；二、政策本身的條件，包含合理的規劃 與推介、合法化的政策、健全的理論基礎、清楚而具體的政策目標、政策資源、
政策標準、政策規制執行機關的決定原則、政策上安排執行機關與人員；三、政 策本身以外的條件，包含標的團體的順服、機關組織間的整合與溝通、執行機關 的特性、執行人員的意向與工作態度、政策執行的監督、領導管理技術、政策環 境、社經與技術環境等因素。
顏國樑（1997）則認為，教育政策執行的政策內容影響因素，可由五個角度 加以分析。
（一） 政策的明確性，指政策所要達成的目標和手段都要確定，使執行者 知道什麼以及如何達成。
（二）政策資源，良好的政策，必須由執行人員充分運用資源來達成目標。
（三）標的團體行為需要調適改變的程度，由政策執行成功與否的角度來 看，改革性的政策比創新性的政策成功機會大，因為創新性政策所影 響標的團體行為需要調適改變的程度較大，易引起受影響對象的反 彈。
（四）理論的適切性與技術的有效性，執行教育政策時，有了理論的依據，
較易了解政策手段與政策目標之間的關連。而一種教育政策除了理論 基礎，亦需要有效性的執行手段互相配合。
（五）政策類型，政策類型是指政策在特定的界線中所表現的特質，對決策 過程會有很大的影響。政策類型則分為分配性政策、競爭規制性政 策、保護規制性政策、重分配政策。
因此，教育政策執行的影響因素包含有目標的明確性、政策資源的充足性、
執行機關的配合程度、社經環境的影響及標的團體的改變程度等。
肆、教育政策執行模式
政策執行模式依據行政規劃機關層級，在理論研究發展上，可由三個典範加 以說明：即第一代由上而下的研究途徑、第二代由下而上的研究途徑與第三代整 合型政策執行途徑。
由上而下的政策執行模式，認為政策執行是科層體制的控制過程，強調政策 制定者的優越地位，政策執行者必須秉承上級意志，忠誠地實現上級長官的意圖 或目標；也就是說，中央或上級的行政機關，依據政策制定的模式，規劃出政策，
接著由下級機關或地方行政機關配合執行，或將上級機關規劃完成的政策略作配 套措施調整（李允傑、丘昌泰，2009；丘昌泰，2010）。
由下而上的政策執行模式，認為政策執行是上下階層的互動過程，是在從運 作階層中對於某一特定問題進行互動的多元行動者著手，分析他們如何影響政策 目標，如何重新形成公共政策，強調的是應該給予基層官僚或地方執行機關自主 裁量權，使之能夠因應複雜的政策情境。也就是由下級機關或地方行政機關，依 據政策問題性質，依政策制定程序進行政策規劃，接著再與上級機關進行政策規
由下而上的政策執行模式，認為政策執行是上下階層的互動過程，是在從運 作階層中對於某一特定問題進行互動的多元行動者著手，分析他們如何影響政策 目標，如何重新形成公共政策，強調的是應該給予基層官僚或地方執行機關自主 裁量權，使之能夠因應複雜的政策情境。也就是由下級機關或地方行政機關，依 據政策問題性質，依政策制定程序進行政策規劃，接著再與上級機關進行政策規