新移民政策發展背景與過程

跨國婚姻於全球的形成與發展，可以分為幾個時期，依蕭昭娟（2000）引 自del Rosario（1994）的觀點，其發展可分為三個階段：

一、1960年代以前萌芽期：此時有「郵購新娘」（mail-order bride）出現，

透過信件介紹方式締結婚姻，由瑞士首先於1956年成立婚姻介紹所開 始，當時盛行於美國、德國、義大利、愛爾蘭、波蘭、猶太國家等，

為失婚者而設立國際間婚姻仲介，此期已有跨國婚姻的雛形。

二、1960年代以後形成期：此時間因電腦科技逐漸發展，電腦擇友早於美 國盛行，不久英國亦加入此一資訊系統，婚姻的仲介變得無國界，跨 國婚姻的概念已逐漸形成，並能為國際間人民所接受。

三、1970年代以後的發展期：由於有早期郵購新娘的出現，國際間在1970 年代期間，因低度開發國家生活困苦，而來自開發國家因個人意識抬 頭，失婚人士逐漸增加，以及1980年代大陸開放前老兵擇偶困難，紛 紛自東南亞引進「外籍新娘」，此期跨國婚姻方興未艾。

因此，跨國婚姻由早期的「郵購新娘」、「電腦擇友」，演變至近期的引進東 南亞外籍新娘。就台灣社會而言，由於台灣經濟發展，使我國的國民所得遠高於 鄰近的東南亞國家及中國大陸。然而在台灣工業化的過程中，農業衰退，使得許 多以農、工、漁業為主的鄉村男子，其各方面條件均較都會青年為差，在國內婚 姻市場相對的缺乏競爭力，因其在學歷及經濟能力偏低的狀況下，較難獲得適婚 年齡之女性青睞，因此，便驅使他們成為跨國婚姻的人士（雷淑娟，2006）。

由於跨國婚姻，讓台灣大量而迅速增加新移民人數，形成了約相當於原住 民族的第五大族群，且仍有增加的趨勢（陳得文，2010）。由內政部入出國及移 民署（以下簡稱移民署）的資料可知，外籍配偶的總人數在 2004 年為 336,483

人，至 2011 年底，已增加至 459,390 人，其中人數最多的是大陸籍配偶(移民署，

2012)。台灣地區新移民人數增加呈現出的人口異質化的現象，接續而來的是新 移民語言學習、生活輔導、就業輔導與家庭教育輔導等相關問題。新移民子女人 數逐年增加，亦呈現出學齡人口背景的多元化，以及接續而來的家庭與學校生活 適應、親子關係、同儕人際關係等相關問題。再者，一般國人對新移民多元文化 的差異理解、文化認同與社會支持等相關問題，亦均為新移民教育發展面對的挑 戰。

然而我國政府在面對這一波因跨國婚姻進入台灣的新移民所產生的公共事 務課題，政策回應的速度在一開始時顯得緩慢，之後才逐漸有較完整的規劃。林 寶安等（2011）依政府的投入情形，大致劃分為下列幾個階段：

第一階段為自由放任階段。由 1980 年代有外籍配偶開始進入台灣，直到 1998 年為止。此階段政府並無任何政策措施或資源協助外籍配偶，她們的各種 需求，均由各自家庭自行處理，或是由熱心的民間團體、社區鄰里提供協助，政 府部門只有因本身業務所需，如國境管理、戶政、衛生等，自然與她們產生接觸。

第二階段進入計畫辦理階段。內政部於 1999 年起，訂定「外籍新娘生活輔 導實施計畫」，至 2006 年止。由於外籍配偶日益增多，在民間社會，特別是熱心 社團、專家、學者的大力呼籲下，政府開始擬定專案計畫，並編列預算經費，投 入外籍配偶的生活輔導。內政部於 2003 年 5 月 7 日訂定「外籍與大陸配偶照顧 輔導措施」，並於 2003 年 8 月 6 日起函通令各機關更名，將「外籍與大陸新娘」

用語，統一修正為「外籍與大陸配偶」，使國人漸漸學會正視新移民存在的價值

（內政部，2003），並且從 2005 年起，成立「外籍配偶照顧輔導基金」，共編列 了 30 億元的預算，分 10 年推動、輔導與補助有關新移民的四大類型計畫，包括：

（一）醫療補助、社會救助及法律服務計畫；（二）外籍配偶學習課程、子女托 育與多元文化推廣等計畫；（三）家庭服務中心及籌組社團計畫：（四）輔導、服

別性短期性、專案性計畫，開始取得整體性、長期性、專款性計畫的支持。

第三階段是制度化階段。從 2006 年起至今，以內政部通令各縣市政府必須 設置「新移民家庭服務中心」為切分點，並於 2007 年將「內政部入出境管理局」

更名為「內政部入出國及移民署」，以因應日益繁雜之業務，並統一事權。可見 政府對於新移民事務，已從專案性、計畫性的階段，演變為常態性的正式編制階 段。

表四 東南亞國家外籍配偶人數（按國籍分）

年度 總計

外籍配偶（原屬）國籍

越南 印尼 泰國 菲律賓 柬埔寨

人數 % 人數 % 人數 % 人數 % 人數 %

2004 336,483 68,181 20.26 24,446 7.27 8,888 2.64 5,590 1.66 4,356 1.29 2005 364,596 74,015 20.30 25,457 6.98 9,675 2.65 5,899 1.62 4,541 1.25 2006 383,204 75,873 19.80 26,068 6.80 9,426 2.46 6,081 1.59 4,514 1.18 2007 399,038 77,980 19.54 26,124 6.55 8,962 2.25 6,140 1.54 4,502 1.13 2008 413,421 80,303 19.42 26,153 6.33 8,331 2.02 6,340 1.53 4,423 1.07 2009 429,495 82,379 19.18 26,486 6.17 8,166 1.90 6,694 1.56 4,346 1.01 2010 444,216 84,246 18.97 26,980 6.07 7,970 1.79 6,888 1.55 4,306 0.97 2011 459,390 86,249 18.77 27,261 5.93 8,262 1.80 7,184 1.56 4,299 0.94

表五 大陸（含港澳）及其他（非東南亞國家）配偶人數

年度

大陸、港澳地區配偶

大陸地區 港澳地區 合計 其他國家 人數 % 人數 % 人數 % 人數 % 2004 68,181 20.26 24,446 7.27 8,888 2.64 5,590 1.66 2005 74,015 20.30 25,457 6.98 9,675 2.65 5,899 1.62 2006 75,873 19.80 26,068 6.80 9,426 2.46 6,081 1.59 2007 77,980 19.54 26,124 6.55 8,962 2.25 6,140 1.54 2008 80,303 19.42 26,153 6.33 8,331 2.02 6,340 1.53 2009 82,379 19.18 26,486 6.17 8,166 1.90 6,694 1.56 2010 84,246 18.97 26,980 6.07 7,970 1.79 6,888 1.55 2011 86,249 18.77 27,261 5.93 8,262 1.80 7,184 1.56 資料來源：內政部入出國及移民署（2012）¹⁶

16內政部入出國及移民署（2012），外籍配偶人數按國籍分與大陸（含港澳）配偶人數。網址：

http://www.immigration.gov.tw/lp.asp?ctNode=29699&CtUnit=16434&BaseDSD=7&mp=1，檢索日期：2012/2/24

目前新移民的人口數漸增，由內政部入出國及移民署2011年12月的統計資 料顯示，全國大陸及外籍配偶人數最多的城市依序是新北市（88,245人）、高雄 市（54,541人）、台北市（50,126人）。由此可見，台北市的新移民人口數僅次於 新北市及高雄市，居於全國第三位。此外，根據內政部所做的「外籍與大陸配偶 輔導與教育專案報告」指出，國人與外籍、大陸人士之婚姻關係，大多容易因文 化差異、風俗習慣不同、語言隔閡、婚姻感情基礎薄弱、家庭經濟弱勢、社會支 持網絡薄弱及家庭地位低落等因素，致衍生各種問題，如生活適應不良、婚姻與 家庭生活失調、教養子女困難、工作不易、社會關係疏離、以及遭受家庭暴力等 等問題（內政部兒童局，2004）。

表六 大陸及外籍配偶各縣市人數統計表 年度

縣市別 2009 2010 2011 ^年度

縣市別 2009 2010 2011

新北市 81,721 84,807 88,245 ^嘉義縣 11,291 11,520 11,752

臺北市 45,941 47,801 50,126 ^屏東縣 16,895 17,217 17,482

臺中市 36,358 45,819 47,315 ^臺東縣 3,630 3,717 3,766

臺南市 27,347 28,253 29,150 ^花蓮縣 7,452 7,584 7,657

高雄市 51,884 48,304 54,541 ^澎湖縣 1,622 1,681 1,694

宜蘭縣 6,738 7,010 7,255 ^基隆市 8,686 8,979 9,127

桃園縣 45,724 47,695 49,747 ^新竹市 6,940 7,324 7,725

新竹縣 10,591 10,954 11,150 ^嘉義市 3,960 4,135 4,249

苗栗縣 11,423 11,768 12,139 ^金門縣 1,887 1,985 2,076

彰化縣 18,424 19,017 19,689 ^連江縣 481 509 513

南投縣 9,004 9,198 9,450 ^{未 詳} 326 5,249 480

雲林縣 13,267 13,690 14,062 ^{總 計} 429,495 444,216 459,390 資料來源：內政部入出國及移民署（2012）¹⁷

行政院也於 2004 年 6 月 16 日第 2894 次院會中通過「外籍與大陸配偶移入 因應方案」，期五年內統籌各部會建立相關輔導機制，方案中即包括外籍配偶教 育文化提升及多元文化教育等具體工作。教育部亦積極主動規劃，依據行政院上

17內政部入出國及移民署（2012），外籍配偶人數按國籍分與大陸（含港澳）配偶人數。網址：

述之「現階段外籍與大陸配偶移入因應方案」、內政部推動「外籍與大陸配偶照 顧輔導措施」及教育部 2006 年 5 月 11 日部長諮詢小組會議決議「本部應就外籍 配偶學習組織、策略、資源等方面，研擬整合計畫」，提出「教育部發展新移民 文化計畫」。本研究的個案台北市，為了對這些新成員表示歡迎及尊重，於 2004 年 12 月 21 日召開之「台北市新移民照顧輔導措施工作小組第一次定期會議」中 決議，正式把這些與台灣人民聯姻的外籍配偶及大陸配偶，一律稱呼為「新移 民」。為了服務這些新移民，台北市政府亦成立了一跨局處之工作小組，定期召 開檢討會議，審視各局處之新移民輔導措施（雷淑娟，2006）。