第二章 教育政策行銷的意涵與理論基礎
第三節 教育政策行銷的政策科學基礎
本研究主題為我國教育政策行銷模式的建構，目的在建構適合我國 國情的教育政策行銷模式。因此，經由第一、二節關於教育政策行銷意義 和特性的分析後，第三、四、五節分別探討教育政策行銷的政策科學、行 銷學和公共關係的理論基礎。為使文獻探討能聚焦，研究者僅摘取與教育 政策行銷模式建構較具關係者加以析論。
本節旨在探討教育政策行銷的政策科學理論基礎，共分為三部分。第 一，政策制定過程的分析模式；第二，政策環境影響因素分析；第三，政 策利害關係人分析。
壹、政策制定過程的分析模式
教育政策屬於國家整體公共政策的一環，教育政策具有公共政策的內 涵；且如同其他公共政策一般，教育政策的內涵與過程相當錯綜複雜（林 天祐等，1996）。因此，在瞭解教育政策的制定過程前，先探討公共政策 的制定過程。
一 般 而 言 ， 政 策 制 定 過 程 的 分 析 模 式 ， 可 區 分 為 階 段 論 （phase perspective）和反階段論（anti-phase perspective）兩種不同的取向（丘昌 泰，1995）。另外，林天祐等人（1996）在分析公共政策學者們的主張時，
發現至少有三種不同典型的政策形成及制定的分析模式，分別是：一、階
列模式；二、反階段論：（一）循環模式；（二）影響模式；（三）累積模 式；（四）綜合模式的分析架構來說明，最後為政策過程分析模式對教育 政策行銷的啟示。
一、階段論：序列模式
階段論者將政策制定過程視為理性的決策過程，以時間順序一系列相 互依存、排列的階段（phases），作為分析政策制定過程時的要素（Dunn, 1994）。在方法論方面，階段論受到1930 年代以來邏輯實證論的深刻影響，
其理性基礎為經濟或工具理性，研究方法上強調量化方法，分析工具則運 用作業研究、系統分析等技術性管理決策工具（丘昌泰，1995）。
Lindblom 和 Woodhouse（1993）對階段論的分析指出：階段論者首先分 析問題發生與進入政治議程的過程，接著分析政策參與者所進行的政策如何 合法化等相關政策活動，行政人員如何執行政策，以及政策如何評估等。舉 例而言，大部分的階段論是將政策制定過程，劃分成如圖 2-1 的五個主要步 驟，依循著階段一問題形成（problem formation），接著階段二政策形塑（policy formulation）、階段三政策採納（policy adoption）、階段四政策執行（policy implementation ） 到 階 段 五 政 策 評 鑑 （ policy evaluation ） 的 順 序 發 展
（Portney,1986）：
圖2-1 政策制定的階段論模式
資料來源：Portney, K. E.(1986).Approaching public policy analysis: An
introduction to policy and program research(p.5). Englewood
Cliffs, NJ: Prentice-Hall.回顧階段論的發展，Jones（1970）認為政策制定過程可分成以下五個 階段：
（一）問題進入政府：認知、定義、匯集與組織、代表。
（二）政府的行動：政策形塑、合法化。
（三）政府回應問題：應用與行政。
（四）政策對政府的影響：反應、評鑑與評價。
（五）解決問題或改變：解決或終結。
之後，Jones（1984）以政策過程分析架構來說明政策制定的階段性發 展，如表2-4：
階段一 階段二 階段三 階段四 階段五
問題形成 政策形塑 政策採納 政策執行 政策評鑑
表2-4 Jones 的政策過程分析架構
資料來源：Jones, C. O.(1984). An introduction to the study of public policy(3rd ed.)(p.29). Monterey, CA: Brooks/Cole.
其次，Anderson, David 和 Bollock 在 1984 年的著作中，亦採用階段論 的觀點，將政策形成和制定過程分成五個階段，分別是：政策議程（policy agenda）、政策形塑、政策採納（policy adoption）、政策執行及政策評鑑，
定義如下表2-5 所示（引自 Anderson,2000）：
資料來源：Anderson, J. E.(2000). Public policymaking: An introduction(4th ed.)(p.36).Boston, MA: Houghton Mifflin.
圖2-2 Fowler 的政策制定過程圖
資料來源：Fowler, F. C. (2004). Policy studies for educational leaders: An
introduction(2nd ed.)(p.15). Upper Saddle River, NJ: Pearson
Education.在圖2-2 的政策制定過程，Fowler（2004）認為由左至右的實線箭頭，
代表政策依循傳統的政策階段模式順序；而由右至左的虛線箭頭，則表示 政策常會因某些因素而返回至先前的階段。
朱志宏（1995）亦採用階段論的觀點，認為政策過程是從「問題」產 生到政府提出「對策」的過程或歷程。他認為政策過程包含議程設定、政 策規劃及合法化、政策執行、政策評估等階段。並以圖2-3 表示：
議
題
界 定
議
程
設
定
政
策
形
塑
政
策
執
行
政
策
評
鑑
政
策 採 納
圖2-3 朱志宏的政策過程階段發展圖
資料來源：朱志宏（1995）。公共政策（頁 130）。台北市：三民。
綜合上述，研究者發現階段論者或許採用不同的政策制定階段名稱，例 如：問題界定（problem identification）或問題形成（problem formation）或議 題界定（issue definition）、議程設定（agenda setting）、政策規劃（policy planning）
或政策形塑（policy formulation）、政策採納（policy adoption）、政策執行（policy implementation）、政策合法化（policy legalization or policy legalisation）及政策 評鑑（policy evaluation）等。簡言之，階段論者的共同點均為視政策制定為 一理性決策的過程，將政策制定過程劃分成數個循序發展的階段，再依序 進行分析。
上述階段論的觀點雖具有學術論述上的基礎，然而，在公共政策分析 的實際應用上，階段論的分析模式常出現解釋力不足的窘境。因此，在1960 年代後陸續受到公共政策學者的批評，這些學者反省的觀點形成所謂「反 階段論」的分析取向。1978年，May和Wildavsky共同編輯了《政策循環》
（The Policy Cycle）一書即為代表（引自Parsons,1995）。以下說明反階段 論的政策制定觀點。
政策階段
政策規劃 及合法化
政策執行 設定議程
政策評估
政策產出 政府議程
政策聲明
政策行動
政策衝擊 產生
導致
產生
產生
產生 導致
導致
科學的典範轉向非理性的層面。
反階段論的方法論依循後實證主義之哲學立場，以社會或實質理性為 基礎，強調質化方法，研究方法上則主張運用質性分析工具。探討的範圍 則涵蓋了問題建構、政策過程、政策設計、政策評鑑與比較公共政策等理 論（丘昌泰，1995）。
歸納1960年代之後，反階段論之政策學者對階段論的批評，其主要觀 點如下（丘昌泰，1995；Lester & Stewart, Jr.,2000;Lindblom & Woodhouse, 1993;Palumbo,1988;Parsons,1995;Stone,1988）：
（一）階段論者以實證論為政策研究的基礎，將政策制訂歷程視為邏 輯的、理性的、步驟的活動，從問題的確認到政策的影響結果都具有客觀 法則，這種決策模式與現實狀況不符。
（二）階段論者對政策如何從某階段推移到另一階段，並未提出任何 因果關係的解釋；且階段論無法在實驗或觀察的基礎上加以驗證。
（三）階段論者視政策制定的本質為「由上而下」，忽略了基層
（street-level）官僚和其他行動者。
（四）階段論視政策過程如「輸送帶」（conveyor belt）的觀點，生產 線此端是議題設定，而政策執行、政策評鑑發生於彼端的圖像是錯誤的。
（五）階段論過份強調政策制定的理性本質，過份簡化真實世界中錯 綜複雜的政策過程；政策制定是一個複雜的循環過程，而非直線性的、理 性的、單純的階段模式。
（六）在現實世界中，政策制定過程經常是互相重疊的，並非依照固 定的順序出現；階段論未提供政策過程和政策分析的整合性分析觀點，政 策分析並非僅發生於「評鑑」階段。
（七）政策制定的過程充滿變數，明確的階段劃分幾乎不可能；階段 論以明確的階段性進行分割研究，是人為的擬制與不自然的。
研究者歸納公共政策學者們的觀點，發現反階段論者的主張可分為四 類，分別是：循環模式、影響模式、累積模式和綜合模式，以下依序說明。
（一）循環模式
所謂循環模式的觀點，認為政策制訂過程是一連串的、循環的行為動 作，而政策制訂過程分析需探討主題有：問題形成與議程設立、政策形塑、
政策採納、政策執行及政策評鑑，這五個階段是相互影響的（Anderson, 2000;Starling,1988）。
Portney（1986）指出在政策制定的階段中，有某種「變形」（variation）
存在，即政策制定的過程不一定會依照安排好的時間、階段流程發展，他 引用Linblom 的觀點，認為公共政策是一個沒有終點的循環過程，並以問 題形成（problem formation）、政策形塑、政策採納、政策執行及政策評鑑 的階段，說明政策制定過程不斷循環的情形，如圖2-4 所示：
圖2-4 政策階段的循環模式
資料來源：修改自Portney, K. E.(1986).Approaching public policy analysis:
An introduction to policy and program research(p.6). Englewood
Cliffs, NJ: Prentice-Hall.Palumbo（1988）指出：政策過程是指各種行政的、組織的與政治的 活動與態度，這些活動將政策投入（policy inputs）轉換成政策輸出（policy output）與政策結果（policy outcomes），政策運作過程基本上是一循環的 過程，包括：議程設定、政策規畫、政策執行、政策評估和政策終止。
Dunn（1994）亦認為政策制定過程是一循環過程，並非線性的單向發 展，他認為政策制定的過程包括：議程設定、政策形塑、政策採納、政策 執行和政策評估（policy assessment）。Dunn 認為「政策制定階段」與「政 策分析程序」兩者之間，具有相對應的密切關係，因此其政策制定階段的 循環概念中包含了政策分析程序的概念。其所謂的政策分析程序包括了：
問 題 建 構 （ problem structuring ）、 預 測 （ forecasting ）、 設 計
（recommendation）、監督（monitoring）、評鑑（evaluation）五項。兩者之 間的對應關係如圖 2-5 所示，其中的長方形代表階段制定階段，橢圓形代 表政策分析過程：
階段一：
問題形成
階段二：
政策形塑
階段三：
政策採納
階段四：
政策執行
階段五：
政策評估
圖2-5 不同政策制定階段與其政策分析過程
資料來源：Dunn, W. N.(1994). Public policy analysis: An introduction (2nd ed.)(p.17). Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hell.
Altman 和 Petkus（1994）以政策利害關係人（policy stakeholder）為 中心，運用社會行銷的觀點，以政策制定的循環模式，發展出「利害關係 人為基礎的政策過程」（stakeholder-based policy process）。他們將政策制定 過程分為八個循環的階段，包括：1.問題界定和議程設定；2.諮詢、參與、
採納；3.方案的規劃與評估；4.公聽會；5.決策、溝通、領導；6.政策執行；
7.監測與修正；8.政策再設計，特別強調政策利害關係人在政策發展過程 中的參與。
問題建構
預測
設 計
監 督
評 鑑
政策制定階段
議程設定
政策規劃
政策採納
政策執行
政策評估
政策分析程序
Haddad 和 Demsky（1994）認為政策過程是一具有循環性質、複雜的 動態歷程。政策制定過程的研究，主要聚焦在兩個層面上，即誰制定政策
（制訂者）以及如何制定政策（過程）。他們認為政策制定階段包括：問 題分析、政策說明、政策採納、政策執行、政策評估及政策調整等六個步 驟。
Parsons（1995）歸納學者們的觀點，提出「政策生命循環」（policy life cycle）的概念，從問題的產生，到問題的界定，發展與確認備選方案以回 應或解決問題，並評估選擇，接著選擇政策方案並執行，再對執行情形進 行政策評鑑，可能解決了問題，亦可能產生新的問題。Parsons 的政策生命
Parsons（1995）歸納學者們的觀點，提出「政策生命循環」（policy life cycle）的概念，從問題的產生，到問題的界定，發展與確認備選方案以回 應或解決問題，並評估選擇，接著選擇政策方案並執行，再對執行情形進 行政策評鑑，可能解決了問題，亦可能產生新的問題。Parsons 的政策生命