第四章 日印雙邊戰略合作關係
第二節 日本對印「政府開發援助」（ODA）政策
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第二節 日本對印「政府開發援助」（ODA）政策
現代國際援助（Foreign Aid）的先驅，可追溯至美國在 1947 年為協助 歐洲進行戰後重建所推動的馬歇爾計畫（Marshall Plan）。美國在 1960 年 於歐洲經濟合作組織（Organization for European Economic Cooperation, OEEC）提案成立以援助發展中國家為主的開發援助集團（Development Assistance Group, DAG），隨著 OEEC 在 1961 年改組成為經濟合作暨發展 組織（Organization of Economic Cooperation and Development, OECD），DAG 亦改稱之為發展援助委員會（Development Assistance Committee, DAC），
241成為國際上發展援助的重要組織。
開發援助在政治、經濟、社會等層面雖有其限制，但在資金或技術等 不同援助方式的進行下，於經濟的開發合作可分為政府開發援助（ODA）、 其他政府資金、民間資金、非營利團體的贈與等四類形式。而根據DAC 規 定，政府開發援助所流入發展中國家的資金，必須符合三項條件：一、應 由中央或地方政府等公家機關提供；二、主要以發展中國家的經濟、社會 提供援助為目的；三、贈與比例（Grand Element）要佔 25%以上。242因此，
政府開發援助主要針對開發中國家或低度開發國家給予「無償贈與」以及
「有償資金」為主，補助對象亦分為對單一國家以及對國際組織提供援助。
以日本為例，其對單一國家之援助方式可分為贈與及有償資金兩種，贈與 則包括無償資金提供及技術協助，有償資金則分為日圓借款及海外投融資。
243
241 蔡東杰，「日本援外政策發展：背景、沿革與演進」，全球政治評論 32 期(2010 年)，頁 35。
242 小浜裕久，《ODA の経済学》（東京：日本評論社，1998 年），頁 8。
243 駐胡志明市辦事處經濟組，「日本推動政府開發援助（ODA）政策及對越南之作法」，經濟 部國際貿易局，<https://www.trade.gov.tw/App_Ashx/File.ashx?FileID=C2E5F8A4DCC5A20B> (檢 索日期：2018 年 10 月 12 日)。
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隨著 1945 年第二次世界大戰結束，日本即接受以美國為首的聯合國 部隊（GHQ）的統治，同時亦接受美國援助，另外仍有二戰後所欠下的債 務與賠款問題。1946 年至 1951 年的 6 年間，日本接受美援高達 20 億美 金，比較1950 年日本的國民總生產毛額 110 億美金，即可知道美援對於當 時日本經濟發展的重要性。244當時，世界銀行、美國進出口銀行與外國銀 行的資金援助對於日本經濟發展也佔有舉足輕重的角色，例如 1953 年到 1966 年間世界銀行提供日本 8 億 6 千萬美金的援助，而 1960 年代初期日 本向世界銀行的借款僅次於印度。245這段時期的日本，在解決戰後賠償問 題之後，即將焦點放在經濟合作上，以改善與鄰國的關係，更透過貿易出 口的擴張，促使日本經濟快速發展。
日本從戰後被援助的國家，經過多年的努力，成為提供援助的主要國 家。1960 年代後，隨著日本經濟能力大幅提升，政府開發援助的規模也開 始擴大，除一般有償資金援助之外，也開始進行糧食協助、無償資金協助 等計畫，並將援助對象從原本的東南亞擴大至中東、非洲、中南美洲等地。
246在 1991 年至 2000 年近十年間，日本為全球援助金額最高的國家，在 2000 年甚至達到 135 億美金（支出純額，已扣除被援助國返還之貸款利 息）。在亞洲金融風暴期間，日本透過無償資金協助和貸款，提供受援國家 約 800 億美元的援助，然而 1998 年後，日本因財務與經濟危機使得 ODA 預算逐漸減少，2001 年開始讓出了最大援助國的位置。247根據 OECD 的
244 楊武勳，「日本國際援助組織與運作現況」，淡江日本論叢 26 期(2012 年)，頁 239。
245 西垣昭、下村恭民、辻一人，《開発援助の経済学─「共生の世界」と日本の ODA》（東 京：有斐閣，2010 年），頁 172-173。
246 日本外務省，「2014 年版 政府開発援助（ODA）白書」，
<https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/14_hakusho/honbun/b1/s1_1.html> (檢索日 期：2018 年 10 月 15 日)。
247 同上註。
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2017 年數據，日本目前為世界第 4，僅次於美、德、英等國。248
圖 4- 1：日本 1978 至 2018 年度 ODA 預算249
根據學者研究認為，促使日本進行對外援助政策的因素主要有二：首 先是經濟因素，日本政府希望透過經援以穩定經濟發展物資來源國，達成 促進雙邊貿易的效果，以利日本的經濟成長。日本通產省於1981 年出版的 官方白皮書就將「資源、能源的穩定供給」、「促進國際分工與產業結構升 級」、「企業國際化」等列為日本進行對外經濟合作的重要參考；第二，在 政治因素方面，為因應美國東亞政策的考量，日本以維繫日美友好關係為 最高外交方針，成為促進對外提供 ODA 的重要影響，例如為避免共產勢 力入侵，美國要求日本在 1950 年代經濟尚未完全恢復時即援助東南亞經 濟發展，而1980 年代日本逐漸將外援區域擴展至拉丁美洲與歐洲，美國的
248 OECD, “Development aid stable in 2017 with more sent to poorest countries,”
<http://www.oecd.org/newsroom/development-aid-stable-in-2017-with-more-sent-to-poorest-countries.htm> (accessed 15 October 2018).
249 日本外務省，「一般会計 ODA 当初予算の推移（政府全体）」，
<https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/yosan.html> (檢索日期：2018 年 10 月 16 日)。
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18
億日元
年度(西元)
日本1978至2018年度ODA預算
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（Development Cooperation Charter），而非原先的《政府開發援助大綱》
250 柯玉枝，「當前日本對外援助政策分析」，問題與研究 40 卷 6 期(2001 年)，頁 32-33。
251 日本外務省，「主要援助国の ODA 実績の推移（支出純額ベース）」，
<https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki.html> (檢索日期：2018 年 10 月 18 日)。
252 日本外務省，「政府開発援助（ODA）大綱」，
<https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html> (檢索日期：2018 年 10 月 15 日)。
7,697 9,601 9,467 11,058 11,086 10,605 11,469
9,483 9,203 10,417
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 百萬美元
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（Official Development Assistance Charter）。新大綱其中納入了在非軍事領 域援助其他國家軍隊、援助收入水準較高的島嶼國家、民間進行投資合作 等先前未被列入 ODA 框架的項目。此外，新大綱中還增加了「為確保國 家利益作出貢獻」此一表述，突顯日本在進行對外援助時，將考慮對於本 國戰略重要性的方針。與此同時，新大綱為因應安倍政權倡導的「積極和 平主義」戰略以及2013 年內閣會議決定的「國家安全保障戰略」的內容，
由於安保戰略表示將 ODA 積極用於推動民主化、法律制度完善和人權領 域，因此在新大綱中，將自由和民主主義等「共享普世價值觀」作為對外 援助的重點課題，並提及與聯合國維和行動（PKO）的合作。253由此可知，
為體現與開展「安倍經濟學」、「俯瞰地球儀外交」及「積極和平主義」，安 倍修改ODA 大綱有其目的，從「援助」邁向「合作」，除了對外國軍隊的 非軍事活動提供援助，以維持和平、防災、海上安全及反恐等，援助範圍 的擴大將除了發展中國家之外，新進國家也得以在援助之列，例如技術輸 出等。
日本對印度的開發援助項目係針對印度國內的發展政策，而印度的基 本開發政策則主要由印度政府下的國家計畫委員會（Planning Commission）
所制定的「五年計畫」為依循，經中央政府與州政府雙方合意後作為全國 性財政經濟政策的具體方針。第1 次「五年計畫」於 1951 年開始，起初為 農業領域的開發政策，隨後到了第2 次及第 3 次後，則逐漸以培育國內產 業為焦點，如國營企業的投資或重工業的培育，90 年代後期開始進入產業 自由化，政府調降關稅以深化和世界各國的貿易往來，同時放寬金融機構 的限制，服務業的比例也大幅增長，五年計畫的內容也因此隨之調整。第
253 日本經濟新聞，「日本新 ODA 大綱：為國家利益作出貢獻」，
<https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/13111-20150210.html> (檢索日期：2018 年10 月 15 日)。
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10 次後則開始朝向提升勞動生產力、生活品質以及地區水準不平衡等目標，
民間投資的部分也開始增加。254「五年計畫」也因為戰爭、天災、通貨緊 縮或金融危機等內憂外患而暫時停止五年計畫的制定，如60 年代及 90 年 代均曾短暫中斷。在第12 次「五年計畫」（2012-2017）期間，莫迪上任後 將尼赫魯時代成立的國家計畫委員會解散，並成立「印度國家轉型機構」
（National Institution for Transforming India, NITI Aayog）政府官方智庫，
由總理擔任理事會主席，為國家設計中長期政策與戰略願景，並對中央或 地方提供技術性建言，促進中央政府與州政府間的合作，255其作用應類似 於我國的「國家發展委員會」或中國的「國家發展和改革委員會」，而該組 織成立後也隨即著手制訂3 年行動計畫、7 年戰略規劃與 15 年願景，作為 國家發展的短、中、長期戰略藍圖。
日本對印度的經濟援助可追溯至1958 年對該國提供的有償資金貸款，
以協助印度進行電力設備、船舶及工廠設備的提升，共計180 億日元。基 於早期印度基礎設備的不足，國家產業以農業為主，因此前十年的貸款幾 乎均以機械設備及原料、農業肥料與農藥等項目為主。2561998 年因印度進 行核子試驗，對於核武有慘痛歷史教訓的日本於是凍結新開發的有償資金 合作，直到2003 年才再次啟動。日本作為印度最大的有償資金提供國，雙 方關係密切，2014 年日印高峰會談時更表示，為促進兩國「日印投資促進 夥伴」（Japan-India Investment Promotion Partnership）的合作關係，接下來 5 年日本預計將對印度進行包含 ODA 在內共計 3.5 兆日元的政府及民間投
254 ラジブ・ダス，「インド経済政策の担い手「計画委員会」」，一般財団法人海外投融資情報 財団，<https://www.joi.or.jp/modules/downloads_open/index.php?page=visit&cid=17&lid=1411> (檢 索日期：2018 年 10 月 19 日)。
255 NITI Aayog, “About Us - Overview,” <http://niti.gov.in/content/overview> (accessed 19 October 2018).
256 日本外務省，「国別援助実績 1990 年までの実績 インド」，
<https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/kuni/j_90sbefore/902-01.htm> (檢索日期：
2018 年 10 月 16 日)。
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融資合作。257以下表來看，近三年的開發援助金額穩定成長，除了2014 年 度的有償借款短少之外，大部分約為3 千多億日元。
(單位：億日元)
年度 有償借款 無償資金提供 技術合作 2012 年度 3,531.06 1.04 33.01 2013 年度 3,650.59 16.62 43.62 2014 年度 1,186.43 2.17 44.86 2015 年度 3,664.78 1.58 50.97 2016 年度 3,713.45 1.10 159.50
歷年累計 53,128.85 923.48 642.64 表 4- 1：2017 年公布之日本對印度開發援助類型與金額258
根據2016 年日本政府所公布的《對印度國別援助方針》指出，印度其 年輕人口佔總人口半數，為世界最大的民主主義國家，雖然每年增加1500 萬的勞動人口，但多數仍處於貧困，因此整頓重要的基礎建設、面對急速
根據2016 年日本政府所公布的《對印度國別援助方針》指出，印度其 年輕人口佔總人口半數，為世界最大的民主主義國家，雖然每年增加1500 萬的勞動人口，但多數仍處於貧困，因此整頓重要的基礎建設、面對急速