第三章 印太概念下日印戰略合作之背景及成因
第二節 美國對亞洲事務政策的轉變
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第二節 美國對亞洲事務政策的轉變
冷戰時期，美國的戰略重心投射在歐洲，東西陣營各據一方，美蘇兩 國冷戰多年。自蘇聯瓦解、冷戰結束後，兩大超強對峙情勢不再，短暫出 現美國獨霸全球的權力真空。冷戰後，新的國際秩序及戰略格局逐漸形成，
區域緊張與小型衝突並未減少，國際局勢進入後冷戰時代，美國的全球戰 略從歐洲開始出現東移。特別是「九一一事件」後，中東事務成為美國的 戰略重心，阿富汗戰爭與伊拉克戰爭的長期征戰，耗損美國國力甚鉅，而 在亞太方面僅以關注或有限度參與的態度，但在外交與軍事上，並無積極 具體政策與作為。就如同美國知名記者戈德堡（Jeffrey Goldberg）在 2016 年4 月的大西洋月刊（The Atlantic）所刊載的專文《歐巴馬主義》(The Obama Doctrine)中所引述的，電影「教父」第三集主角艾爾帕西諾(Al Pacino)的其 中一段臺詞「當我以為我離開了，但卻又被拉回來」（Just when I thought I was out… It pulls you back in），145描述無法逃離黑道的無奈，用以比喻於 美國外交政策中的中東問題。146
亞太地區居住人口數高居全世界的一半，更占全球經濟命脈的25﹪，
成為引領全球經濟發展的龍頭地位，每年亦與美國有將近 6000 億美元的 雙邊貿易往來。147歐巴馬政府自 2009 年執政後即改變小布希政府時期的 單邊主義政策，改採多邊主義的外交政策，並積極企圖結束多年伊拉克與 阿富汗的反恐作戰。美國國務卿希拉蕊在同年7 月出席由泰國所舉辦的「東 協區域論壇」（ASEAN Regional Forum），於會議中清楚表達美國將強化與
145 Jeffery Goldberg, “The Obama Doctrine,” The Atlantic,
<https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/>;
Divyansh Awasthi, “China’s Belt Road Initiative: A Win-Win From Afar,” Frontera,
<https://frontera.net/news/chinas-belt-road-initiative-a-win-win-from-afar/> (accessed 1 March 2018).
146 邱奕宏，「歐巴馬主義與美國亞太政策」，APEC 通訊 200 期(2016 年)，頁 7。
147 謝奕旭，「21 世紀美國東亞戰略的延續與變遷」，陸軍學術月刊 12 月號(2008 年)，頁 7。
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東南亞國家關係發展，重新承擔與強化美國在亞太地區的責任與領導地位，
為美國重返亞太作政策性的宣示，並同時簽署「東南亞友好合作條約」
（Instrument of Accession to the Treaty of Amity and Cooperation），象徵美國 將與東協在區域和全球重大事務中進行深入的接觸與合作。
美國國防部 2010 年 2 月發表的《四年期國防總檢討報告書》（The Quadrennial Defense Review Report 2010），148其中特別提及全球人口最多 的中國及世界最大的民主國家印度，此兩大亞洲國家崛起所隨之帶來的安 全不確定性。2010 年 5 月，白宮發佈《美國國家安全戰略報告》（The National Security Strategy of the United States of America 2010），將亞洲的中國、印 度、印尼，歐洲的俄羅斯，美洲的巴西及非洲的南非等國列為未來世界「影 響力中心」（Key Centers of Influence）。149作為歐巴馬政府的國家安全戰略，
不同於過去小布希政府側重軍事面向的「先發制人」策略，歐巴馬政府強 調在維持軍事優勢地位之外，應同時重視外交、經濟、與國際秩序等非軍 事手段，以因應國家安全挑戰，其中具體政策闡述有：150
（一）交往策略：面對 21 世紀國家安全與全球安全環境變遷所帶來的 新挑戰，美國採用「交往策略」（Engagement Strategy），與中、印兩崛起國 家交往，在謀求共同利益與相互尊重基礎上，依循國際規範，加強美國與 國際間的聯結關係，重建美國全球領導地位。
（二）經濟安全：美國歷經2008 年全球金融海嘯後面臨經濟衰退，又逢 中國快速崛起，使全球經濟體系出現結構性消長轉變，美國再次體認經濟 實力是霸權領導重要權力來源，促進經濟穩定發展才能使國家安全與國際
148 全文可參閱：U.S. Department of Defense, “The Quadrennial Defense Review Report 2010,”
<http://www.defense.gov/qdr/qdr%20as%20of%2029jan10%201600.PDF> (accessed 2 July 2018)。
149 全文可參閱：U.S. White House, “The National Security Strategy of the United States of America 2010,” <http://nssarchive.us/NSSR/2010.pdf> (accessed 2 July 2018)。
150 李瓊莉，「美國「重返亞洲」對區域主義之意涵」，全球政治評論第 39 期(2012 年)，頁 91。
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影響力獲得保證，而美國出口擴張策略的重要標的之一，便是亞洲市場。
（三）鞏固盟邦：日本、南韓、澳洲、菲律賓與泰國等美國亞太地區軍 事盟友，是維持亞太地區安全與繁榮發展的基礎。美國將持續深化、更新 與這些盟邦的雙邊關係，尤其當日本與南韓正逐漸成為區域及全球議題領 導角色之際，美國將進一步強化與兩國之關係，藉以因應大規模毀滅性武 器擴散、恐怖主義及傳染病等區域安全挑戰，以保障美國及其盟友的利益。
自希拉蕊於 2009 年釋放重返亞洲的訊息後，其一連串前往亞洲與各 國進行會面交流，包含2009 年 2 月的日本、印尼、韓國、中國，7 月的印 度、泰國，11 月的新加坡、菲律賓、中國，2010 年 5 月的日本、中國、韓 國，7 月的韓國、越南，10 月至 11 月的越南、中國、柬埔寨、馬來西亞、
巴布亞紐幾內亞、紐西蘭、澳洲，2011 年 4 月的韓國、日本，7 月的印度、
印尼、中國，11 月的菲律賓、泰國、印尼、韓國、緬甸等。以美國國務卿 的身分，出席各種論壇、會議、高峰會，或是拜會各國領導人及重要官員，
洽談雙邊及多邊合作，可謂落實美國對重返亞太的重視。希拉蕊於《外交 政策》（Foreign Policy）發表的《美國的太平洋世紀》（America’s Pacific Century），表達美國在亞太地區強化領導地位的意志，更列舉六大方針：
加強雙邊軍事同盟、與新興大國開展關係、參與區域多邊組織、擴展經貿 投資、增加軍事存在感及促進民主人權，文中強調參與區域事務和穩固國 內安全兩者之間的密切關係，151顯示美國涉足亞太的必要性，並且已將目 光及國家戰略從中東地區轉向亞洲。
美國國防部於 2012 年公布的《維持美國全球領導地位：21 世紀國防 要務》（Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense）
151 Hilary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy,
<https://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/> (accessed 3 July 2018).
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文中提到，美國仍將持續做出必要投資確保有能力自由進出特定區域，以 達成美國與盟邦的協約及國際法的承諾。美國前國防部長潘內達在文中更 明確的指出，在總統歐巴馬的指導下，國防部面對預算困難環境，將塑造 量小、質精、靈活、彈性及科技優勢的聯合作戰部隊，並且置重點於亞太 及中東地區。由此可知美國在軍力規劃仍將持續具備干涉全球事務的軍事 投射能力，以領導全球的姿態干預國際事務，152進一步提出「再平衡」
（Rebalance）的概念，指出美國必須重新平衡全球軍事佈署，特別是亞太 地區，因為此地區對美國未來不論是經濟或國家安全而言極為重要。
美國國會 2012 年 3 月的研究報告《轉向太平洋？歐巴馬政府的亞洲
「再平衡」》（Pivot to the Pacific? The Obama Administration's “Rebalancing”
Toward Asia）亦指出，美國的全球戰略重心已從中東地區移轉到亞太地區，
美國將會加強和日本、韓國及澳洲等傳統盟友的關係，並建立新的夥伴關 係，增強與重要地區組織的合作。153
於 2013 年 6 月甫上任的前國防部長海格（Chuck Hagel）以美國國防 部長身分出席香格里拉的對話並發表重要演說，指出目前世界正在發生歷 史性的轉變，亞洲則是轉變的中心點；並在2014 年 5 月，再次宣佈增加亞 太地區地面部隊的部署，同時也會將 60%的空軍力量部署至亞太地區。
2015 年 2 月，新上任的國防部長卡特於參議院的聽證會上就美中關係發 表談話，指出為了因應北韓威脅、地區自然災害、跨國威脅及領土爭端等 挑戰，美國必須推進盟友及夥伴關係的現代化，以便能夠在維護地區安全
152 王健民、吳光中，「淺談美國「重返亞太」對亞太地區及我國影響之研究」，黃埔學報 71 期 (2016 年)，頁 60。
153 Mark E. Manyin, et al., “Pivot to the Pacific? The Obama Administration's ‘Rebalancing’ Toward Asia,” CRS Report for Congress, <http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf> (accessed 3 July 2018)。
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上發揮關鍵性的作用；而在同年5 月卡特出席新加坡的香格里拉對話，他 譴責中國在南海填海造地的舉動，表示美國反對任何將爭議島礁軍事化的 行動，呼籲東協應該成為區域制度的中心並維持區域的穩定，並宣佈美國 將啟動預計達 4.25 億美元的新「東南亞海事安全倡議」（Southeast Asia Maritime Security Initiative），加強東南亞地區國家的海事能力建設。154
美國於2016 年 11 月舉行總統與國會選舉，最後由共和黨候選人川普
（Donald Trump）超越另一位強勁對手希拉蕊，當選為美國第 45 任總統，
參、眾兩院亦由共和黨保有多數席次。作為政治黑馬與新手，川普從大選 期間即經常爭議不斷、語出驚人，較另一位對手希拉蕊更難預測其未來的 政策方向，例如其就任後旋即簽署行政命令，退出TPP 協定，使 TPP 前景 不受看好，但在其他各國重啟談判並在隔（2018）年完成簽署「跨太平洋 夥伴全面進步協定」（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）後，川普又再度表示，若獲得「更好的交易條 件」不排除重返TPP 的可能性。其行事風格令美國政策充滿不確定性。
川普 2017 年 11 月第一次蒞臨在越南峴港（Da Nang）舉行的 APEC 企業領袖會議並發表演說，公開提到「印度太平洋(Indo-Pacific)區域」的概 念，在APEC 周邊國家的努力參與之下，這個地區已經進入印度太平洋的 新篇章（new chapter for the Indo-Pacific），155強調「印度太平洋地區的每一 個國家都有追求獨立、自由和安全的夢想」。而早在川普出訪的前一個月，
川普政府首任國務卿提勒森前往印度訪問，出發前在華府智庫 CSIS 發表 演說，除了抨擊中國在南海的相關舉動，認為中國正破壞以法律為基礎的
154 洪銘德，「美國重返亞洲政策之研究」，全球政治評論 51 期(2015 年)，頁 153-154。
155 葉基仁，「川普全球戰略下的印度太平洋策略」，臺灣經濟研究月刊 41 卷 1 期(2018 年)，頁 91。
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國際秩序，更指出美國計劃將反制中國的一帶一路倡議，預告川普總統將 在訪問越南出席峴港 APEC 時，針對一個自由、開放印太壯大願景（a strong vision for free and open Indo‐Pacific）進行政策宣示與闡述。156
美國公布《美國國家安全戰略報告》2017 年版揭示，川普的「美國優
美國公布《美國國家安全戰略報告》2017 年版揭示，川普的「美國優