第二章 文獻回顧
第四節、 本章小結
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政策執行研究的相關文獻後發現，該領域多以歸納法提出研究架構與研究變項，
並以統計分析或個案分析驗證研究變項間的因果關係，但鮮少採用演繹法提出研 究命題，如形式理論（formal theory），使得該領域有太多缺乏共識的研究架構與 研究變項，以致於限制了多組織政策執行研究的知識積累及研究成果的解釋力。
這樣的觀點對於當前的行政組際協調研究亦能成立，故吾人應嘗試於研究中導入 演繹法則來提出研究命題。
第四節、本章小結
行政組際協調同時涉及垂直與水平的跨組織互動，它可能以正式的網絡形 式、聯盟形式、夥伴關係形式或非正式的協調形式出現；它可能是斷續的、暫時 的或永久的；它可能是資訊的、發展的、延伸取向或行動取向的；它可能是扁平 的與自我組織的或有一個領導的組織(McGuire, 2006 )。另外，協調的本質是一種 權變的問題（contingent problem）(Kettl, 2003)，權變的重點在於如何適應「環境」
的要求52。然而，在政策環境複雜且不確定的情況下，即使合作的行動符合參與 執行者的利益，重大的集體行動（collective action）問題仍然有可能會發生(O'Toole, 1993:44)。誠如 Matland 對於政策執行研究出現相互矛盾建議的現象表示：「我相 信這樣的現象之所以會出現，是因為政策的前提特徵未被充分的分析。」(Matland, 1995, p. 159)，這顯示出政策情境對於執行的方式是有重大影響的。其中，政治 理念會影響行政制度的設計，特別是在多元主義（pluralism）理念下，政治與制 度普遍要求政府機關分化而非整合，而分化的基礎通常源自政治因素的影響而非 技術因素的影響(Bardach, 1998)。
從前述三節的文獻分析可知，行政組際協調的研究，在公共行政理念及組織 研究途徑等面向中，已逐漸凝聚出研究領域的共識。學者咸認治理時代的行政組
52行政組際協調的研究可說是源起於組織理論對於組織環境「適應」（adaption）的要求(Rogers et al., 1982)。
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際協調與外在制度環境的變化息息相關，且由公私組織形成的網絡式組織形態，
是當前行政理念下主要的組織系統，故階層協調的功能式微，代之而起的是水平 協調的重視。對於治理時代的後現代組織的研究途徑，學者雖未有一致的看法，
但從前述的討論可知，不同的研究途徑之間已具有相互對話的能力。惟公共行政 學者對於何種因素會促使組織產生合作以達成整體利益的問題仍存在著歧異觀 點。特別是過去研究對於行政組織的互動方式談論較少，以致於對行政組織互動 合作的模式尚缺乏較深入的觀察。誠如學者 O’Toole 所述，過去 20 年政策執行 研究呈現出多樣的歸納式理論建構（inductive theorizing）以及過多的個案研究，
雖代表著這個研究領域的發展活力，卻也顯示出更嚴謹的思考與更仔細地探究跨 組織執行領域重要問題的需要(O'Toole, 1993:59)。同樣地，過去的行政組際協調 研究在缺乏一般性研究架構的情況下，各研究成果幾無對話空間53。筆者認為此 種現象導因於研究者普遍僅使用歸納邏輯建構理論所致。因為，在歸納邏輯下的 不同觀察角度是一個無可動搖或無法被批判的研究假定，以致於個別角度所歸納 出的因果關係，常落入「瞎子摸象」的缺憾，不但無法讓人一窺全貌，更遑論能 協助實務工作者解決層出不窮的組際協調問題。
若借用組際協調學者Alexander 提出之協調結構（coordination structure）概 念54，來討論行政組際協調研究所產生的研究瓶頸，筆者認為當前的行政組際協 調研究在後設層次（meta level）、中觀層次（meso level）所提出的研究概念，已 逐漸趨向融合與一致，但微觀層次（micro level）仍處於百家爭鳴的戰國時代。
53 當然，有學者主張研究的歧異性價值，甚於一致性價值。舉例而言，理性選擇途徑雖能呈現 出理論的一致性，但其對於行政協調的解釋，往往是過於粗糙的(Perri 6, 2004:108)。
54 學者 Alexander(1995)在「組織如何一起行動：組際協調的理論與實際」（How Organization Act Together: Interorganizational Coordination in Theory and Practice）一書提出的協調結構
（coordination structure）的概念。該書將組際協調區分成三個層次（levels），最高的層次是後設 層（meta level），用來界定組際互動領域的制度特徵，內容從同時相互調適的市場特徵到集中控 制的階層特徵；居中的層次是中觀層（meso level），用來描述特定的組際系統（interorganizational system）、組織的行動集（action set）或執行集（implementation set），內容從市場領域中的非正 式派系、社群網絡到聯盟、合營企業再到正式的命令關係結構；最低的層次是微觀層（micro level），用來描述組際協調關係的連結方式，內容從共享價值的連結到非正式關係的連結再到階 層關係的連結等。
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誠如本章開頭引述學者Bingham & O’Leary(2006)在美國著名的公共行政學術期 刊----公共行政評論（Public Administration Review）2006 年年度特刊55發表的一 段發人深省的總結評論，「截至目前，我們尚未有較高層次的理論能幫助公共管 理者，對協作治理的參與者、目標、可能的結果、設計、執行、評估或制度化做 出明智的抉擇」。對照前述行政組際協調研究，呈現理論僅適用於特定個案的因 果關係詮釋，尚缺乏簡約的一般性理論架構的現象，不得不承認這段話確實「一 語道破」當前行政組際協調研究的困境。
綜合而言，筆者認為前述的文獻檢閱，可歸納出下列重要的研究線索，應能 為行政組際協調研究領域後續發展的指引：
第一、 就「行動一致性」問題而言：當代治理理念強調行政組際協調的參與者 已不僅僅是公部門組織，而是進一步包括了私部門組織（包括參與行政業 務委外執行的企業與非營利組織），故複雜化了行政組際協調問題。這個 現象使得階層管理者協調的能力受到更大的限制，卻也因此提升了組織水 平協調的重要性。質言之，在當代的治理環境下，參與政策執行的公、私 組織，都可視為廣義的行政組織，此種多元行政組織的現象，不但意謂行 動不一致的情形將較以往容易出現，也更突顯透過協調尋求不同組織產生 一致行動的重要性。
第二、 就「互動妥適性」問題而言：行政組際協調必須考量與其他組織間的相 互依賴關係，方能決定應採取何種協調機制來協助跨組織政策執行的協 調。所以，行政組織必須視特定關係情境的需要而綜合的運用階層、市場 與網絡等三種協調誘因機制，以促成妥適的組際互動。所以，就行政組織 協調的類型來看，行政組際協調應同時包含垂直協調（使用階層機制）與 水平協調（使用市場或網絡機制）等兩種型態，並視執行情境的需要，適
55 該期特刊為美國行政學界為反省美國政府於卡翠娜颶風侵襲前後，從預警、救災到災後復原 呈現的一連串荒腔走板救災行動的真正問題癥結----協調（collaboration），而邀請美國數位對此 一問題有深入研究學者撰寫的論文選輯。
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當的調整這兩種協調類型的比重。換言之，行政組織協調的類型變化會落 在「相互調適」到「系統控制」之間，行政組織為因應不同的任務，而需 不同的協調機制組合來促進彼此協調，而此些機制的綜合運用，則涉及制 度設計的問題。
第三、 就「行動效能性」問題而言：面對這樣複雜的研究議題，研究者若缺乏 一個適當的觀點分析它的內涵，很容易就會迷失其中，忘卻原欲觀察的重 點。從前述研究中，學者們多有假定行政組織合作優於不合作；合作必能 產生較理性的公共政策結果的傾向，在此假定下，學者們普遍選擇歸納行 政組際協調的研究變項以及提出變項的因果關係假設的途徑，來觀察與分 析研究個案，並因此產生了諸多研究模型與理論。由於研究者對於何種因 素會影響行政組際協調效能的研究尚缺乏研究共識，所以即使我們已建立 了諸多關於行政協調或跨組織執行的理論（或模型），但這些理論僅有助 於吾人對特定個案的理解。
然而，從方法論的角度而言，由於科學研究的參與者若未能對其領域中的 關鍵詞彙有共同的理解，則該領域將難以獲得長足的進步(Ostrom, 1986:4)。從前 述的分析可知，將歸納邏輯用於行政組際協調研究，雖可獲得豐富的個案詮釋，
卻無助於研究者對於現象的共同理解。誠如著名的科學哲學家 Thomas Kuhn 在
「科學革命的結構」（The Structure of Scientific Revolutions）一書所指出的，歸 納法是一種經由統計現象與假設成立之或然率的通則，歸納法之科學理論似永遠 持續在「例證積累Æ理論信心建立Æ發現反證特例Æ建立新假設Æ例證積 累……」的循環過程中向前推進(Kuhn, 1962)。此時，若歸納法的科學證明（包 括研究假設的提出）依賴的僅是科學家的觀察和理解力，將使得科學研究出錯的 機率大增。反之，若科學家所依賴的假設是已經過演繹的論證，則可使吾人對歸 納研究的結果更具信心(吳秀光, 2001:21)。筆者認為這個論點恰好能突顯出理性 選擇途徑對於研究行政組際協調互動行為的重要性與發展潛力。特別是理性選擇
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途徑的形式理論（formal theory）演繹方法，例如賽局理論經常能夠提出反直覺
（counterintuitive）的發現，即使這個途徑建構的模型無法解釋過於複雜的跨組 織執行情境 (O'Toole, 1993)。換言之，即便理性選擇途徑推導的演繹模型無法直 接產出對所有個案的普遍性描述，但卻能提供研究者對於理論假定的清楚討論、
（counterintuitive）的發現，即使這個途徑建構的模型無法解釋過於複雜的跨組 織執行情境 (O'Toole, 1993)。換言之，即便理性選擇途徑推導的演繹模型無法直 接產出對所有個案的普遍性描述，但卻能提供研究者對於理論假定的清楚討論、