第一章 緒論
第二節、 研究問題
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近年來，各推行新公共管理改革的政府，在改革無法產生預期績效以及重大新聞 事件凸顯政府部門協調失靈窘態的情況下，早已按捺不住地又陸續提出各種新的 改革方案，例如：英國的「協作政府」（joined-up government, JUG）8改革，澳洲 與紐西蘭的「全面性政府」（whole-of government, WG）革新措施，以及美國倡 議的協同合作（Collaboration）與跨域管理（Boundary-spanning management）的 概念等。從這些改革方案的內容評析，吾人可輕易地發現，各方案共同強調的重 點皆放在改善行政組際協調與服務整合的工作，亦即打造一個「整合型政府」。
事實上，我國的行政革新也趕搭上這一波革新潮流，逐步地要求各級政府機關能 以「單一服務窗口」為概念，強化內部機關管理並整合政府為民服務工作9。但 截至目前為止，此些改革方案的效果仍不若預期，使得政府的協調與整合似仍停 留在理論的臆測與想像之中，令人不禁懷疑前述將行政體系改革為「整合型政府」
的想法，是否過於樂觀，甚至是低估了行政組際協調問題解決的難度。因此，筆 者期透過本文嚴謹的理論分析以及實務個案檢視，嘗試提出較精簡的研究模型，
俾協助公共管理者掌握問題的關鍵，以便解決跨部門或跨組織行動不易協調（或 整合）的問題。
第二節、研究問題
壹、問題定義
在當前的治理環境下，公共任務比以往更需要整合政府及各部門組織的行動 方能克盡其功(Pollitt, 1995b)。因此，多數的公共管理者應會同意，行政組際協
8 英國政府率先提出此一概念。Stephen Goldsmith 與 William D. Eggers（2004）在「網絡治理：
公部門的新型態」（Governing by Network: The New Shape of the Public Sector）一書中，解釋所謂
「協作政府」，指的是：「政府體系中的上、下，以及平行部門間相互整合的政府型態。」
9 舉例而言，行政院為研議提升行政效能研議改進措施，特自 98 年 7 月 7 日成立「行政院提升 行政效能專案小組」負責本項規劃工作。該小組於99 年「針對民眾接受政府服務最常抱怨之問 題及輿論對政府機關效能方面最常批評之議題，提出以『整合政府對外服務』及『強化機關內部 管理』作為行政效能提升之兩大重點工作面向…..。」（引自中華民國 99 年 7 月 9 日院授研管字 第0992360585 號，行政院函頒之「整合服務效能躍升方案」）。
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調已成為「治理時代」重要且迫切的議題之一，公共管理者需要擁有全新的能力，
從解決民眾問題的角度來回應民眾需求。惟在嘗試解決行政組際協調問題之前，
吾人有必要對於此問題的本質，進行更深入的探索。
所謂「行政組際協調」究指何意？為回答此一問題，筆者先檢閱學者們的定 義如下：
一、 Ernest R. Alexander(1995)認為組際協調（Interorganizational Coordination, IOC）意指「對一群組織集的認知與相互依賴性的管理，藉由建立或使用組 際協調結構來決定其共同的行動。」（p.271）在他的觀點下，協調可以被分 成三種類型，分別是：（1）任何涉及組織對於環境自願調整的決策；（2）認 知與審慎地處理相互依賴性；（3）制度化的安排、權力與控制。
二、 Eugene Bardach(1998)將跨機關協調（interagency collaboration）定義為「行 政機關意圖增加公共價值的行動，其中機關採行共同的行動而非各自獨立的 行動」（p.17）。他強調「協調（
collaboration
）為任何由兩個或更多行政機 關產生的聯合活動（joint activity
），透過它們共同而非分立的工作，得以增 加公共價值。」(Bardach, 1998:8)在前述的定義下，Bardach 主張行政組際協 調關切的重點，應包括行政機關追尋的公共價值內容以及行動的一致性（ibid.）。
三、 Donald Chisholm(1989)定義行政組際協調為「行政組織系統中，彼此依賴 之各部門的互動選擇函數（
function
），但因為正式的協調安排無法有效地管 理相互依賴性（分工但不合作），使得協調無從產生並導致不理性的、混亂 的公共政策結果。」（p.3）他認為階層並不足以解決行政組際協調的問題，唯有透過非正式的組織協調，才能處理相互依賴組織間協調的問題（ibid.）。
四、 David L. Rogers 與 David A. Whetten 等人(1982) 定義行政組際協調為「兩 個或更多組織建立以及使用現有決策規則，以便於集體地處理其共享的任務
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環境（
shared task environment
）。」（p.12）。渠等假定一致的決策制訂與合 作 的 計 畫 執 行 ， 會 比 組 織 各 自 獨 立 的 行 動 ， 更 能 夠 產 生 成 功 的 結 果（outcomes）。從這個定義來看，行政組際協調涉及二個部分，首先是決策 規則的制訂，其次是行動者聯合的行動以達到特定的政策或計畫目標10。 五、 A. H. Van De Ven 等人(1976)將行政組際協調定義為「透過行政組織間一致
的行動來整合或連結組織不同的部分，以達成一組集體的任務。」(Van De Ven et al., 1976:322) 。在這個定義中，行政組際協調關切一致的行動與集體任務 的達成。
六、 B. Guy Peters(1998) 定義協調為「政府政策與計畫的最終狀態（
end-state
），特徵為最少的冗餘（
redundancy
）、不一致（incoherence
）與空隙（lacunae
）。」 (p.296)。Peters 的定義著重在行政組際協調的結果（outcomes），他認為分析 公部門的協調問題，需要思考一組組織的網絡是如何互動的，因此“組織集 或組織域”（organizational sets or fields）是一個較適合的分析單位(Peters, 1998:297)。此外，他關注協調的成果，主張行政組際協調應聚焦在結果而非 過程。從他的定義來看，這個協調的結果需符合「效能」（effectiveness）的 概念。誠如牛津英文字典（Oxford English Dictionary）的解釋，「協調」意指，
“一致的行動”（ The action of co-ordinating）；“適當的關係”（proper relation）；“和 諧地結合代理人或功能，以朝向生產的共同結果”（ Harmonious combination of agents or functions towards the production of a result）11。從上述的學者定義中，吾 人可發現學者們的定義，仍與協調本身的文字意涵息息相關。因此，筆者綜合前 述的討論，將行政組際協調定義為「藉由兩個或兩個以上行政組織的一致行動，
10 Perri 6(2004)亦抱持同樣的觀點，主張當前推動的行政協調需思考的問題包含協調與整合
（integration）等兩個層面，前者指的是決策的一致性程度；後者指的是行動的一致性程度。
11查閱線上辭典，網址http://dictionary.oed.com， 查閱時間 2008/03/19 。
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使特定政策或計畫的執行，能達成最少的冗餘、不一致與空隙的執行結果」12。 在此定義下，本文討論的行政組際協調涉及三個層面：第一個層面為跨行政組織 如何產生一致行動的問題，主要探討各專業分工組織，如何在追求特定政策或計 畫的過程中，產生一致性行動的問題；第二個層面為行政組織間的互動關係，主 要討論行政組織的相互依賴關係（interdependent relationship），如何影響行政組 織的政策執行之問題；第三個層面為跨行政組織執行成果的問題，一般咸認行政 組際協調需達成比組織個別獨立行動更好的政策結果，因此本層面主要探究行政 組織，如何才能透過集體行動使政策或計畫的執行結果，產生最少冗餘、不一致 與空隙的執行結果。所謂的最少冗餘，意指不同行政組織能避免重複執行同一任 務；最少不一致，意指各行政組織對於共同計畫或政策有相同的行動偏好或目 標；最少空隙，意指各種需解決之公共問題，皆能由適當的行政組織負責處理與 回應。
貳、問題意涵
在前述的定義下，本文所探討的行政組際協調，涉及跨組織參與公共問題處 理之「行動一致性」、「互動妥適性」以及「行動效能性」等三項問題。為進一步 釐清這三項問題的內涵，筆者特以下列的例子加以說明。假設有兩個專業分工的 行政組織X 與 Y，處在如圖 1-1 所示的效用向量座標（orthogonal utility vectors）
13下，且有數個不連續的計畫A、B、C、D 與 E。在專業分工的前提下，X 與 Y 分別對這五項計畫有不同的效用偏好。筆者假定圖 1-1 的座標原點代表現狀
（status quo），且任何一項計畫都必須仰賴X 與 Y 的專業才能達成。由於行政組
12 本文將協調與協同合作（collaboration）視為同義詞，並不進行嚴格的區分。
13 以空間理論來看，假定效用空間中僅有兩位行動者，其選擇可能是相互衝突與相互一致的，
惟不論是相互衝突或相互一致，皆不存在以談判取得協調的空間（因為兩者皆只有一個面向），
因此談判空間必產生在至少兩個面向之下。為描述一平面空間的點位置，可引用平面座標系統
（Cartesian coordinate system）加以描繪，故此處即是應用此一座標系統，描述兩個需協調的行 動者。
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織X 和 Y 對於各項計畫有不同的效用偏好，所以從圖 1-1 可知，只有位於 Y 軸 右邊的計畫才是組織X 最低程度願意接受的計畫；位於 X 軸上方的計畫才是組 織 Y 最低程度願意接受者。就組織 X 而言，其計畫的效用偏好排序為：
A>B>C>D>E；就組織 Y 而言，其計畫的效用偏好排序為：D>C>B>E>A，這使 得行政組織X 和 Y 無法產生集體理性的決策來指導集體行動，亦即兩者對特定 任務的集體行動發生了「協調」問題。
圖1-1 行政組際協調問題
資料來源：修改自Scharpf, 1993, p.128.
傳統韋伯式管理（Weberian model of management）的觀點認為，當行政組織 X 和 Y 發生協調問題時，若能引入一位理想的階層協調者（ideal hierarchical coordinator）或管理者，即可有效處理前述的行政組際協調問題。在此觀點下，
筆者假設X 與 Y 有一位共同的管理者「P」（P 代表 Principal），且給定 P 的效用 X Y
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函數為：UP =UX +UY。從圖1-1 可以清楚發現，通過原點之西北-東南斜線左下 側的計畫，將不可能被P 所接受14，而離此一斜線右上側愈遠的計畫，則愈能吸 引P。所以，從 P 的效用函數來看，他（她）有堅決的理由否決 X 的抗議，而同 意Y 最偏好的計畫 D。不幸的是，受到專業分工的影響，P 和 X、Y 存在資訊不 對稱（information asymmetry）問題，導致 P 沒有全部的專業知識來程式化 X 與 Y 的行為，亦即 P 的協調能力將受到限制。如此一來，P 將無法有效解決行政組 際協調的問題(Miller, 1992; Wright & Peters, 1996)，以致於他（她）的決策往往
函數為：UP =UX +UY。從圖1-1 可以清楚發現，通過原點之西北-東南斜線左下 側的計畫，將不可能被P 所接受14，而離此一斜線右上側愈遠的計畫，則愈能吸 引P。所以，從 P 的效用函數來看，他（她）有堅決的理由否決 X 的抗議，而同 意Y 最偏好的計畫 D。不幸的是，受到專業分工的影響，P 和 X、Y 存在資訊不 對稱（information asymmetry）問題，導致 P 沒有全部的專業知識來程式化 X 與 Y 的行為，亦即 P 的協調能力將受到限制。如此一來，P 將無法有效解決行政組 際協調的問題(Miller, 1992; Wright & Peters, 1996)，以致於他（她）的決策往往