行政組際協調之嵌套賽局分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士論文. 指導教授：吳秀光. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. 行政組際協調之嵌套賽局分析：. ‧. 以臺北市 1999 陳情案件為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 博士生：廖洲棚. i Un. v. 撰. 中華民國一百年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(4) 感謝萱萍、邦宇和彗妏，妳們的愛政治大是本論文得以完成的動力！立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 摘. 要. 在當前的治理環境下，公共任務比以往更需要整合政府及各部門組織的行動方能克盡其功。因此，多數的公共管理者應會同意，行政組際協調已成為「治理時代」重要且迫切的議題之一，公共管理者需要擁有全新的能力，從解決民眾問題的角度來回應民眾需求。本文將行政組際協調定義為「藉由兩個或兩個以上. 行政組織的一致行動，使特定政策或計畫的執行，能達成最少的冗餘、不一致與空隙的執行結果」。在此定義下，本文討論的行政組際協調涉及三個層面：第一個層面為跨行政組織如何產生一致行動的問題；第二個層面為行政組織間的互動. 政治大. 關係；第三個層面為跨行政組織執行成果的問題。. 立. 本文建構的「行政組際協調嵌套賽局模型」假定官僚制度中的專業分工與獲. ‧ 國. 學. 利轉換機制的制度設計，是造成行政組織分工但不合作的主因。在此前提下，筆. ‧. 者引入「效用損失」的概念，做為發展行政組織行為效用函數的基礎。在行政自. sit. y. Nat. 主性「效用損失」的概念下，筆者僅保留與行政組織政策或計畫執行最相關的自. io. er. 變項，分別是相依關係、溝通、管轄領域、民意監督、外部課責與內部課責等六種，來解釋行政組織的合作行為以及協調的結果等兩種依變項。由於本文將制度. al. n. iv n C 視為對參賽者的限制與機會，在制度陳述概念的輔助下，筆者得以清楚地設定行 hengchi U 政組際協調的賽局情境，並將行政責任的思考轉化為外部課責與內部課責等兩種. 課責參數型態。在此課責制度框架下，筆者建立行政組際協調的空間結構，透過行政組織自主性效用之簡單損失函數以及制度空間模型的運用，成功建立起一個階層管理者、兩個行政組織的行政組際協調嵌套賽局模型。這個模型依據外部課責是否一致，以及內部課責是否存有共識等兩個面向，將行政組際協調賽局情境區分為四種類型，並在分別推演參賽者的行為變化後，提出十項理論命題。為詮釋這些命題在現實環境中的意義，筆者在臺北市政府研考會的同意下，引用該會於 2010 年 10 月辦理之 1999 跨機關陳情案件問卷調查資料，進行次級資料分析。.

(6) 綜合而言，本文建構的「行政組際協調嵌套賽局模型」，是建立在一個嚴格的假定條件之上的，因此其理論的解釋力與預測能力都僅能限縮在一定的範圍內，特別是一階層管理者、兩行政組織的三人完全訊息賽局。換言之，超出這個範圍之外的行政組際協調現象，就不適合使用本模型進行解釋。本文雖然只使用極精簡的相關研究變項，卻也足以展現一個理論模型應具備的解釋與預測能力。當然，本文的研究僅是一個開端，不論在模型的廣博性以及適用性都還有極大的待改善空間。筆者也鼓勵後繼的學者，能持續地擴展與修改本文提出之理論模型，讓行政組際協調研究領域能朝向更正面的發展。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 目第一章. 次. 緒論........................................................ 6. 第一節、研究動機與目的.......................................... 6 第二節、研究問題............................................... 12 第三節、研究方法............................................... 19 第四節本文重要名詞解釋........................................ 28 第五節第二章. 論文章節安排........................................... 30. 文獻回顧................................................... 31. 政治大. 第一節、行政組際協調問題的挑戰................................. 31. 立. 第二節、行政組織研究途徑與組際協調研究......................... 46. ‧ 國. 學. 第三節、行政組際協調研究成果的審視與檢討....................... 65 第四節、本章小結............................................... 86. ‧. 第三章. 行政組際協調的邏輯與限制................................... 91. y. Nat. sit. 第一節、行政決策邏輯、制度與協調............................... 92. n. al. er. io. 第二節、行政組織的行為動機與協調.............................. 112. i Un. v. 第三節、行政組際協調賽局分析.................................. 127. Ch. engchi. 第四節本章小結............................................... 145 第四章. 個案研究.................................................. 150. 第一節、個案介紹.............................................. 150 第二節、個案研究設計.......................................... 159 第三節、研究發現與推論........................................ 173 第四節、本章小結.............................................. 187 第五章結論....................................................... 191 第一節、研究的回顧與總結...................................... 191 第二節、研究的反思與評論...................................... 198 1.

(8) 第三節、後續的研究建議........................................ 199 附. 錄............................................................ 202 附錄一. 行政組際協調賽局符號及定義一覽表..................... 202. 附錄二. 1999 陳情案件處理情形調查問卷 ........................ 204. 附錄三. 1999 陳情案件處理情形調查樣本一覽表 .................. 210. 附錄四. 臺北市政府各機關處理 1999 陳情案件法令規定一覽表...... 214. 參考書目.......................................................... 218 一、英文文獻.................................................. 218 二、中文文獻.................................................. 225 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i Un. v.

(9) 圖. 目. 次. 圖 1-1 行政組際協調問題 .......................................................................... 16 圖 2-1 組織環境面向間的關係 ................................................................. 53 圖 2-2 組際協調關係架構 ......................................................................... 75 圖 2-3 研究系統性組際網絡的概念架構 ................................................. 76 圖 2-4 協調的「前提-過程-產出」架構 .................................................. 80 圖 3-1 效率性與分配性制度 ................................................................... 101 圖 3-2 行政組際協調的空間結構 ........................................................... 111 . 政治大圖 3-4 行政組際協調情境一的變化（一） ........................................... 133 立圖 3-3 行政組際協調賽局情境一 ........................................................... 133 . ‧ 國. 學. 圖 3-5 行政組際協調情境一的變化（二）之一 ................................... 134 圖 3-6 行政組際協調情境一的變化（二）之二 ................................... 134 . ‧. 圖 3-7 行政組際協調賽局情境二 ........................................................... 136 . sit. y. Nat. 圖 3-8 行政組際協調情境二的變化（一） ........................................... 137 . al. er. io. 圖 3-9 行政組際協調賽局情境三 ........................................................... 140 . v. n. 圖 3-10 行政組際協調情境三的變化（一） ......................................... 140 . Ch. engchi. i Un. 圖 3-11 行政組際協調情境三的變化（二） ......................................... 141 圖 3-12 行政組際協調賽局情境四之一 ................................................. 144 圖 3-13 行政組際協調賽局情境四之二 ................................................. 144 圖 4-1 臺北市 1999 陳情案件之跨機關協調研究架構 ......................... 161 . 3.

(10) 表. 目. 次. 表 2-1 傳統公共行政、新公共管理與治理的比較 ................................. 42 表 2-2 現代與後現代組織形式 ................................................................. 47 表 2-3 網絡研究的三種傳統比較表 ......................................................... 54 表 2-5 階層、市場與網絡模式之比較 ..................................................... 73 表 2-6 行政組際協調的促進與（妨礙因素） ......................................... 77 表 2-7 權變協調的面向 ............................................................................. 79 表 2-8 行政組際協調機制、構面與相關變項彙整表 ............................. 83 . 政治大. 表 3-1 集體行動賽局的報酬矩陣與定義 ............................................... 119 . 立. 表 3-2 集體行動賽局的理論特性 ........................................................... 122 . ‧ 國. 學. 表 3-3 行政組際協調的賽局情境 ........................................................... 127 表 4-1 臺北市 1999 市民熱線各發展階段服務內容比較表 ................. 151 . ‧. 表 4-2 理論命題與研究假設對照表 ....................................................... 166 . Nat. sit. y. 表 4-3 研究變項與操作化定義一覽表 ................................................... 167 . n. al. er. io. 表 4-4 臺北市 1999 陳情案件調查個案敘述統計表 ............................. 174 . i Un. v. 表 4-5 情境一：外部課責與行政組織合作行為交叉表 ....................... 175 . Ch. engchi. 表 4-6 情境一：內部課責與行政組織合作行為交叉表 ....................... 176 表 4-7 情境一：內部課責與行政組織合作行為交叉表 ....................... 176 表 4-8 情境一：非零合賽局、內部課責與行政組織合作行為交叉表178 表 4-9 情境一：零合賽局、內部課責與行政組織合作行為交叉表 ... 178 表 4-10 情境一：合作行為與協調結果交叉表 ..................................... 180 表 4-11 情境一：內部課責較低承諾、合作行為與協調結果交叉表180 表 4-12. 情境一：內部課責較高承諾、合作行為與協調結果交叉表181 . 表 4-13 情境三：內部課責與合作行為交叉表 ..................................... 183 表 4-14. 情境三：階層監督與合作行為交叉表 ................................... 184 4.

(11) 表 4-16 情境三：非零和賽局情境下，低度溝通、內部課責與合作行為交叉表................................................................................................ 185 表 4-17 情境三：非零和賽局情境下，高度溝通、內部課責與合作行為交叉表................................................................................................ 186 表 4-18 情境三：零和賽局情境下，低度溝通、內部課責與合作行為交叉表.................................................................................................... 187 表 4-19 情境三：零和賽局情境下，高度溝通、內部課責與合作行為交叉表.................................................................................................... 187 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i Un. v.

(12) 第一章. 緒論. 聯邦政府最為人詬病的問題在於「欠缺協調」。最常被提出的改革建議則是「我們需要更多的協調」。1--- Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky(1984:133)。. 自從統治結構被分部化為局處和部會開始，對一個行政組織老是不知道另一個組織在做什麼的抱怨就從來沒停止過，這也使得它們的計畫總是呈現矛盾、冗餘或兩種問題都有的情況。2---B. Guy Peters(1998:295)。. 政治大. 學. ‧ 國. 立. 第一節、研究動機與目的. ‧. 壹、研究動機. y. Nat. sit. 行政組際協調（interorganizational coordination）是一個「舊」的重要問題，. n. al. er. io. 因為早在 1960 年代美國推動大社會計畫（the American Great Society programs）. i Un. v. 失敗時，其行政學界就已經開始關注協調失靈（coordination failure）的研究(Perri. Ch. engchi. 6, 2004; Pressman & Wildavsky, 1984)。可惜的是，即使美國學界對於行政組際協調的研究起步很早，但研究成果對實務界的影響卻極其有限，這點可從過去政策執行研究的沒落窺見一二。西方國家自 1970 年代開始的政策執行研究重心，即在於解釋與發掘跨組織執行政策所產生的行政組際協調問題。換言之，政府跨機關、部門或組織協調的問題，為自 1970 年代政策執行研究以來就一直為公共行政學門最關切的問題之一。惟隨著時代的演進，政府面對的問題也愈來愈難以對付，特別是這些問題需要藉由各尋求自主卻又彼此相互依賴的組織加以整合資 1. 原文為“…no phrase expresses as frequent a complaint about the federal bureaucracy as does ‘lack of co-ordination’. No suggestion for reform is more common than ‘what we need is more co-ordination’.” 2 原文為“From the time at which governing structures began to be differentiated into departments and ministries there have been complaints that one organization does not know what another is donig, and that their programmes were contradictory, redundant, or both.” 6.

(13) 訊、能力與行動，加上政策的空間持續變得更交錯重疊（dense），以及行政組織需面對多部門與多層級結構的複雜政治系統中分享權力的錯綜複雜模式，往往使得多組織的執行顯得問題重重(O'Toole, 1993:33)。可惜的是，多組織執行的問題，卻沒有因為政策執行研究以及後續推動的諸多行政改革而獲得改善。舉例而言， 1980 年代迄 1990 年代盛行的新公共管理（ New Public Management）改革，是近一波為洗刷「政府無能」形象而量身訂做的改革方案。令人訝異的是，一度描繪出美好願景的新公共管理改革，卻意外地衍生國家空洞化（hollow state）3、服務分裂化（fragmentation）以及去民主化等問題，這些新發生的問題不但無助於提升政府的協調能力，更使得民主的課責制度顯得搖搖欲. 政治大. 墜，當然也讓政府跨部門協調失靈的問題，又再度引起重視與討論。有鑑於新公. 立. 共管理改革加劇惡化行政組際協調的問題，Aucoin(2004)就曾為此評論行政改革. ‧ 國. 學. 的重點，並非如新公共管理學者所說的要「貶抑官僚體制」（ bashing bureaucracy），而應在維繫好的公共管理前提下，讓官僚體制作對的事，如透過. ‧. 整合型服務改善跨部門服務協調的問題 (Aucoin, 2004) 。 Christensen 與. sit. y. Nat. Lægreid(2007)也評論到，新公共管理改革惡化了組織間協調的問題，使得權責分. er. io. 散的組織資訊變得難以整合，所以主張以「全面性政府途徑」（ The. al. iv n C hengchi U 6(1997, 2004)更直接將新公共管理改革的失敗，歸咎於政府的分工結構，強調功 n. Whole-of-Government Approach）打破部門藩籬，提高跨組織合作的能力。Perri. 能分工的政府組織往往有服務視野狹隘、各機關相互推卸責任、政策目標與計畫互有衝突、資源運用重複浪費等執行問題，其提出「全觀型治理」（holistic governance）的概念，並著重以「協調」做為治癒「功能裂解型治理」（functionally fragmented governance）問題的解方4。上述學者的看法意謂在邁入 21 世紀的此刻，行政組際協調問題仍舊是行政改革的重要議題，甚可說是改革成功的關鍵。不可諱言的，我們生活周遭仍充斥著行政組織因專業分工造成的協調失靈 3. 所謂的國家空洞化，意指公共服務逐漸透過私部門（包括營利及非營利機構）以國家名義提供社會服務的狀況，使得公共事務課責的問題變得日趨嚴重。 4 全觀型治理的核心是協調，特別是組織間的協調，故組織間的協調能否具體落實關係著全觀型治理的成敗(轉引自廖俊松, 2006, p. 203)。 7.

(14) 案例，所以讀者對於以下幾則有關政府各部門欠缺協調的報導，一定不會感到陌生：一、分工出現空隙. 「XXX 社區後方依傍 XX 溪上游，溪溝上方有一座木棧便橋，是當初建商為吸引消費者購屋所搭蓋，交屋後至今十多年來無人維修，已成有多處腐爛的危橋。但當初建商未申請木棧橋建照，後續當然也沒有負責維修管理，市府 10 多年來也沒有一個單位出面管理維護。建管處表示，這座便橋應屬管轄道路主管機關新工處負責維護；新工處則回應，這座木棧橋未申請興建核可，不屬該處維管. 治政大議員 XXX 不滿地表示，這關係到民眾生命安全，卻長期無政府管理，實在太荒立唐……。」（引自 2010-06-30/聯合報/B1 版）. 權責；負責 XX 溪整治的大地工程處則表示，便橋非該處興建，沒有相關資料。. ‧ 國. 學. 二、機關相互推諉. ‧. 「……雜草阻斷人行道，還有零星落石，……未見市府單位來清理，……區. Nat. sit. y. 公所初步了解，該路段為工務局新建工程處養護；新工處第五分隊則稱，『只負. er. io. 責維護人行道結構體，垃圾、雜草等由環保局清理或剷除』。環保局光明分隊 XXX. n. a 表示，依市府行之有年的『改善市容查報細目及權責單位一覽表』，人行道上之 iv. l C n U 鋪面雜草維護，應由新工處處理，h 顧及，他已派員清除……。」 i e『都是政府該做的事』 h ngc （引自 2010-06-29/自由時報/B05 版）三、業務銜接失當. 「住北市 XX 區 XX 路的居民，忍受莫名臭味廿年，好不容易盼到去年底衛生下水道完工，但沒想到惡臭味卻未散去，居民要求挖開路面，卻發現住家馬路旁竟暗藏積滿糞便的超大沉箱！居民 XXX 無奈表示，廿年來，此處糞便臭味不斷，居民一再投訴市府，卻找不到原因。原以為汙水下水道完工，臭味就會消失，他卻意外發現，地下竟有長十二公尺，寬四公尺的超大箱涵，堆積逾一公尺高的陳年排泄物。議員 XXX 痛批市府，『連自己路底下有什麼都不知道』……。她要. 8.

(15) 求儘速清除箱涵內穢物……。」（引自 2010-05-13/中國時報/C2 版）。四、溝通聯繫不佳. 「……捷運局在未告知的情況下，拆除警方設置的防竊警示牌，還拒絕溝通協調，讓警方氣得跳腳，希望捷運局將心比心，正視民眾機車失竊問題；而捷運公司則說是聯繫上出問題，會儘速建立溝通管道。……員警說，或許在懸掛警示牌前沒先告知捷運公司，確實有疏失，但這不是廣告，而是公家單位為了民眾權益的警示牌，且上面也有聯繫電話……。捷運公司表示，廣告組人員不了解情況，才會逕行拆除……。捷運公司人員說，這是第一次發生這種情況，未來應建立聯. 政治大. 繫窗口……。」（引自 2011-03-28/自由時報/南部新聞版）。. 立. ‧ 國. 學. 無奈的是，政府往往要等到有民眾因此受到生命危害後，才「又」開始重視跨部門協調的問題，例如：發生於 2000 年 7 月 22 日發生在嘉義縣境內的「八掌. ‧. 溪事件」5以及發生於 2005 年 8 月 25 日美國佛羅里達州等地的卡翠娜颶風. y. Nat. （Hurricane Katrina）災害6。此種因民眾生命財產受到侵害而引發的「墓碑效應」. er. io. sit. （tombstone effect）7，常使得政府又落入另一波的行政革新循環，並隨之推動一連串的組織改造與重組。不幸的是，僅透過組織的改造與重組，除展現領導者推. n. al. 5. Ch. engchi. i Un. v. 2000 年 7 月 22 日在嘉義八掌溪進行固床工程的四名工人，因山洪暴漲而受困了沙洲等待救援，. 卻因為行政程序的層層通報延誤，導致關鍵的救援工具---直升機未能飛往救援，使得四名工人在慘遭洪水中沒頂。最令人痛心的是，當時岸邊站滿了家屬、救援人員和媒體，但他們只能眼睜睜地看著四人被無情的洪水吞噬。這個事件不但導致行政院副院長辭職負責，更間接促成政府改革我國的救災體系。 6. 在卡翠娜颶風發生後，由於一連串的政府協調失靈引發民怨，迫使美國白宮和國會不但宣布將. 對聯邦政府在應對颶風災害的處置是否失誤展開調查，更於 2005 年 9 月 10 撤去聯邦緊急事務管理署（FEMA）署長 Michael Brown 現場指揮官職權，其隨後於 9 月 13 日辭職。此外，美國公共行政學會的專業期刊 Public Administration Review （PAR）還特別在 2006 年 12 月出版年度專刊，集結 Donald F. Kettl 等數十位學者對協同公共管理（collaborative public management）議題的論著，並在 2007 年以「重要的可能性：運用協調合作（Monumental Possibilities: Capitalizing on Collaboration）」為名召開國際研討會。 7. 「墓碑效應」為近來經常出現在跨域管理文獻的一個名詞，意指每當有民眾因官僚協調失靈而受到生命安全的重大危害時，政府才開始重視跨域協調的問題。 9.

(16) 動改革的決心以及政府部門意圖改善缺失的誠意之外，其改革的結果往往無法如預期般的消除協調的問題，主要的原因不在於改革措施太多或太少，而在於改革的假設是有問題的。因為，行政組織無法產生「公共財」（public goods）的證明，並不依賴任何官僚懶惰或無效率的假設，它所需要的唯一假設是官僚對於追求自己報酬極大化的興趣(徐仁輝等譯, 2005:67)。換言之，行政組織因專業分工而產生的本位思維才是造成協調失靈的主因，僅依賴由上而下的組織重組並無法改變本位主義(Bardach, 1998)。在此情形下，吾人又該如何才能有效地解決行政組際協調的困境呢？這個問題，引發筆者想要進一步探究行政組際協調的動機。. 貳、研究目的. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 長期以來，政府管理者從未停止抱怨發生於部門間，因行動或計畫衝突而導致執行步調不一或重複施作浪費等協調失靈的情況(Peters, 1998)。儘管政府在政. ‧. 治、計畫以及法律等各方面皆不約而同地要求行政組織應該要彼此協調合作. sit. y. Nat. （collaborate），或至少要考量彼此的行動，但實務工作者對於應付多組織執行的. n. al. er. io. 問題卻依然感到困擾(Perri 6, 2004)。由於政府跨組織協調的問題，迄今仍是重要. i Un. v. 且亟待揭開的謎題（puzzles），故不論是實務工作者或學術研究者都期望能夠找. Ch. engchi. 出促進政府跨部門協調的方法，以便讓政府的運作能更有效能(Morris et al., 2007)。有鑑於此，筆者撰寫本論文的研究目的有二，一為學術上的目的；另一為實務上的目的，茲就其意涵分述如下：就學術研究的目的而言，筆者在回顧諸多探討協調議題的文獻後，發現有關政府跨部門協調的研究，存有研究者對研究變項、概念及議題都缺乏共識的現象，導致不同研究者對研究議題的內涵仍然處於一種分歧且缺乏共識的狀態。例如：Rogers 等人從問題定義、模式比較、歷史發展、協調前提、協調結果、研究方法等面向綜合整理 1982 年之前的相關文獻，並提出若干後續研究的重要議題與建議 (Rogers et al., 1982) ； Van de Ven 與 Walker 從組織關係理論 10.

(17) （interorganizational relation, IOR）歸納建構組際協調的動態模式，依據時間序列的進展歸納出資源依賴、溝通、領域相似性、正式化、財貨交易、監督、共識、公正規範、服務對象推薦等變項的關係(Van De Ven & Walker, 1984)；Jennings 與 Ewalt 為測量工作訓練夥伴法案（Job Training Partnership Act, JTPA）的計畫執行績效，建立由行政整合性、協調程度、州計畫特徵、州經濟狀況等自變項構成的多變項分項模式進行分析(Jennings & Ewalt, 1998)； Bryson 等人則從初始情境、過程、結構與治理、權變與限制因素以及結果與課責等構面，提出分析跨部門協調合作（collaboration）的分析架構，並提出數個待驗證的命題(Bryson, Crosby, & Stone, 2006)；Thomson 與 Perry 綜合整理公共行政對於協調合作的相關文件後提. 治政出「前提-過程-結果」的分析架構，做為幫助公共管理者理解協調「黑箱」（black 大立 box）的參考架構(Thomson & Perry, 2006)；以及 Morris 等人將行政協調研究區分 ‧ 國. 學. 成傳統行政管理與權變管理研究途徑等兩種不同的研究途徑，並透過兩種研究途. ‧. 徑的比較，來檢視個別途徑的優缺點(Morris et al., 2007)等等。. sit. y. Nat. 誠如 Sellitz 等人指出的，理論應是「一組」概念加上對概念關係的描述，而. n. al. er. io. 研究概念與研究焦點混淆的現象，往往無助於學術研究成果的積累(sited from. v. Matland, 1995:151)。特別是吾人從政策執行研究的經驗可知，若學科間對於研究. Ch. engchi. i Un. 變項、概念、議題不存在共識，則學術研究的成果將無法獲得積累而有進展 (Matland, 1995; O'Toole, 1993; O'Toole & Montjoy, 1984)。過去政策執行研究，就曾因缺乏統合性研究架構，而出現理論蓬勃發展，卻無助於知識的積累與應用的情況。因此，吾人不禁擔憂，若學者對於政府跨組織協調研究的相關概念、變項及議題仍持續地無法整合，則相關的研究成果極可能重蹈政策執行研究的覆轍。因此，筆者期望透過本研究，為目前略顯紛雜的行政組際協調研究，提出一個可持續發展的邏輯框架，以利此一研究領域的知識積累。就行政革新實務的目的而言，自新公共管理改革產生的後遺症逐漸為實務界與學界人士所詬病之後，尋求新的革新方案就持續地成為兩界共同努力的目標。 11.

(18) 近年來，各推行新公共管理改革的政府，在改革無法產生預期績效以及重大新聞事件凸顯政府部門協調失靈窘態的情況下，早已按捺不住地又陸續提出各種新的改革方案，例如：英國的「協作政府」（joined-up government, JUG）8改革，澳洲與紐西蘭的「全面性政府」（whole-of government, WG）革新措施，以及美國倡議的協同合作（Collaboration）與跨域管理（Boundary-spanning management）的概念等。從這些改革方案的內容評析，吾人可輕易地發現，各方案共同強調的重點皆放在改善行政組際協調與服務整合的工作，亦即打造一個「整合型政府」。事實上，我國的行政革新也趕搭上這一波革新潮流，逐步地要求各級政府機關能以「單一服務窗口」為概念，強化內部機關管理並整合政府為民服務工作9。但. 治政截至目前為止，此些改革方案的效果仍不若預期，使得政府的協調與整合似仍停大立留在理論的臆測與想像之中，令人不禁懷疑前述將行政體系改革為「整合型政府」 ‧ 國. 學. 的想法，是否過於樂觀，甚至是低估了行政組際協調問題解決的難度。因此，筆. ‧. 者期透過本文嚴謹的理論分析以及實務個案檢視，嘗試提出較精簡的研究模型，. y. sit. io. n. al. er. 整合）的問題。. Nat. 俾協助公共管理者掌握問題的關鍵，以便解決跨部門或跨組織行動不易協調（或. 第二節、研究問題. Ch. engchi. i Un. v. 壹、問題定義在當前的治理環境下，公共任務比以往更需要整合政府及各部門組織的行動方能克盡其功(Pollitt, 1995b)。因此，多數的公共管理者應會同意，行政組際協. 8. 英國政府率先提出此一概念。Stephen Goldsmith 與 William D. Eggers（2004）在「網絡治理：公部門的新型態」（Governing by Network: The New Shape of the Public Sector）一書中，解釋所謂「協作政府」，指的是：「政府體系中的上、下，以及平行部門間相互整合的政府型態。」 9 舉例而言，行政院為研議提升行政效能研議改進措施，特自 98 年 7 月 7 日成立「行政院提升行政效能專案小組」負責本項規劃工作。該小組於 99 年「針對民眾接受政府服務最常抱怨之問. 題及輿論對政府機關效能方面最常批評之議題，提出以『整合政府對外服務』及『強化機關內部管理』作為行政效能提升之兩大重點工作面向…..。」（引自中華民國 99 年 7 月 9 日院授研管字第 0992360585 號，行政院函頒之「整合服務效能躍升方案」）。 12.

(19) 調已成為「治理時代」重要且迫切的議題之一，公共管理者需要擁有全新的能力，從解決民眾問題的角度來回應民眾需求。惟在嘗試解決行政組際協調問題之前，吾人有必要對於此問題的本質，進行更深入的探索。所謂「行政組際協調」究指何意？為回答此一問題，筆者先檢閱學者們的定義如下：一、 Ernest R. Alexander(1995)認為組際協調（Interorganizational Coordination, IOC）意指「對一群組織集的認知與相互依賴性的管理，藉由建立或使用組. 際協調結構來決定其共同的行動。」（p.271）在他的觀點下，協調可以被分. 政治大. 成三種類型，分別是：（1）任何涉及組織對於環境自願調整的決策；（2）認. 立. 知與審慎地處理相互依賴性；（3）制度化的安排、權力與控制。. ‧ 國. 學. 二、 Eugene Bardach(1998)將跨機關協調（interagency collaboration）定義為「行. ‧. 政機關意圖增加公共價值的行動，其中機關採行共同的行動而非各自獨立的. y. Nat. 行動」（p.17）。他強調「協調（collaboration）為任何由兩個或更多行政機. er. io. sit. 關產生的聯合活動（joint activity），透過它們共同而非分立的工作，得以增加公共價值。」(Bardach, 1998:8)在前述的定義下，Bardach 主張行政組際協. al. n. iv n C 調關切的重點，應包括行政機關追尋的公共價值內容以及行動的一致性 hengchi U （ibid.）。. 三、 Donald Chisholm(1989)定義行政組際協調為「行政組織系統中，彼此依賴. 之各部門的互動選擇函數（function），但因為正式的協調安排無法有效地管理相互依賴性（分工但不合作），使得協調無從產生並導致不理性的、混亂的公共政策結果。」（p.3）他認為階層並不足以解決行政組際協調的問題，唯有透過非正式的組織協調，才能處理相互依賴組織間協調的問題（ibid.）。四、 David L. Rogers 與 David A. Whetten 等人(1982) 定義行政組際協調為「兩. 個或更多組織建立以及使用現有決策規則，以便於集體地處理其共享的任務 13.

(20) 環境（shared task environment）。」（p.12）。渠等假定一致的決策制訂與合作的計畫執行，會比組織各自獨立的行動，更能夠產生成功的結果（outcomes）。從這個定義來看，行政組際協調涉及二個部分，首先是決策規則的制訂，其次是行動者聯合的行動以達到特定的政策或計畫目標10。五、 A. H. Van De Ven 等人(1976)將行政組際協調定義為「透過行政組織間一致. 的行動來整合或連結組織不同的部分，以達成一組集體的任務。」(Van De Ven et al., 1976:322) 。在這個定義中，行政組際協調關切一致的行動與集體任務的達成。. 政治大. 六、 B. Guy Peters(1998) 定義協調為「政府政策與計畫的最終狀態（end-state），. 立. 特徵為最少的冗餘（redundancy）、不一致（incoherence）與空隙（lacunae）。」. ‧ 國. 學. (p.296)。Peters 的定義著重在行政組際協調的結果（outcomes），他認為分析公部門的協調問題，需要思考一組組織的網絡是如何互動的，因此“組織集. ‧. 或組織域”（organizational sets or fields）是一個較適合的分析單位(Peters,. y. Nat. sit. 1998:297)。此外，他關注協調的成果，主張行政組際協調應聚焦在結果而非. n. al. er. io. 過程。從他的定義來看，這個協調的結果需符合「效能」（effectiveness）的概念。. Ch. engchi. i Un. v. 誠如牛津英文字典（Oxford English Dictionary）的解釋，「協調」意指， “一致的行動”（ The action of co-ordinating）；“適當的關係”（proper relation）；“和諧地結合代理人或功能，以朝向生產的共同結果”（ Harmonious combination of agents or functions towards the production of a result）11。從上述的學者定義中，吾人可發現學者們的定義，仍與協調本身的文字意涵息息相關。因此，筆者綜合前述的討論，將行政組際協調定義為「藉由兩個或兩個以上行政組織的一致行動，. 10. Perri 6(2004)亦抱持同樣的觀點，主張當前推動的行政協調需思考的問題包含協調與整合（integration）等兩個層面，前者指的是決策的一致性程度；後者指的是行動的一致性程度。 11 查閱線上辭典，網址 http://dictionary.oed.com，查閱時間 2008/03/19 。 14.

(21) 使特定政策或計畫的執行，能達成最少的冗餘、不一致與空隙的執行結果」12。在此定義下，本文討論的行政組際協調涉及三個層面：第一個層面為跨行政組織如何產生一致行動的問題，主要探討各專業分工組織，如何在追求特定政策或計畫的過程中，產生一致性行動的問題；第二個層面為行政組織間的互動關係，主要討論行政組織的相互依賴關係（interdependent relationship），如何影響行政組織的政策執行之問題；第三個層面為跨行政組織執行成果的問題，一般咸認行政組際協調需達成比組織個別獨立行動更好的政策結果，因此本層面主要探究行政組織，如何才能透過集體行動使政策或計畫的執行結果，產生最少冗餘、不一致與空隙的執行結果。所謂的最少冗餘，意指不同行政組織能避免重複執行同一任. 治政務；最少不一致，意指各行政組織對於共同計畫或政策有相同的行動偏好或目大立標；最少空隙，意指各種需解決之公共問題，皆能由適當的行政組織負責處理與 ‧ 國. ‧. io. sit. y. Nat. 貳、問題意涵. 學. 回應。. n. al. er. 在前述的定義下，本文所探討的行政組際協調，涉及跨組織參與公共問題處. Ch. i Un. v. 理之「行動一致性」、「互動妥適性」以及「行動效能性」等三項問題。為進一步. engchi. 釐清這三項問題的內涵，筆者特以下列的例子加以說明。假設有兩個專業分工的行政組織 X 與 Y，處在如圖 1-1 所示的效用向量座標（orthogonal utility vectors） 13. 下，且有數個不連續的計畫 A、B、C、D 與 E。在專業分工的前提下，X 與 Y. 分別對這五項計畫有不同的效用偏好。筆者假定圖 1-1 的座標原點代表現狀（status quo），且任何一項計畫都必須仰賴 X 與 Y 的專業才能達成。由於行政組. 12. 本文將協調與協同合作（collaboration）視為同義詞，並不進行嚴格的區分。以空間理論來看，假定效用空間中僅有兩位行動者，其選擇可能是相互衝突與相互一致的，惟不論是相互衝突或相互一致，皆不存在以談判取得協調的空間（因為兩者皆只有一個面向），因此談判空間必產生在至少兩個面向之下。為描述一平面空間的點位置，可引用平面座標系統（Cartesian coordinate system）加以描繪，故此處即是應用此一座標系統，描述兩個需協調的行動者。 13. 15.

(22) 織 X 和 Y 對於各項計畫有不同的效用偏好，所以從圖 1-1 可知，只有位於 Y 軸右邊的計畫才是組織 X 最低程度願意接受的計畫；位於 X 軸上方的計畫才是組織 Y 最低程度願意接受者。就組織 X 而言，其計畫的效用偏好排序為： A>B>C>D>E；就組織 Y 而言，其計畫的效用偏好排序為：D>C>B>E>A，這使得行政組織 X 和 Y 無法產生集體理性的決策來指導集體行動，亦即兩者對特定任務的集體行動發生了「協調」問題。. Y D. 立. 政治大. ‧ 國. 學. C. Nat. n. er. io. E. al. X. sit. y. ‧. B. Ch. engchi. i Un. v. A. 圖 1-1 行政組際協調問題資料來源：修改自 Scharpf, 1993, p.128.. 傳統韋伯式管理（Weberian model of management）的觀點認為，當行政組織 X 和 Y 發生協調問題時，若能引入一位理想的階層協調者（ideal hierarchical coordinator）或管理者，即可有效處理前述的行政組際協調問題。在此觀點下，筆者假設 X 與 Y 有一位共同的管理者「P」（P 代表 Principal），且給定 P 的效用 16.

(23) 函數為：U P = U X + U Y 。從圖 1-1 可以清楚發現，通過原點之西北-東南斜線左下側的計畫，將不可能被 P 所接受14，而離此一斜線右上側愈遠的計畫，則愈能吸引 P。所以，從 P 的效用函數來看，他（她）有堅決的理由否決 X 的抗議，而同意 Y 最偏好的計畫 D。不幸的是，受到專業分工的影響，P 和 X、Y 存在資訊不對稱（information asymmetry）問題，導致 P 沒有全部的專業知識來程式化 X 與 Y 的行為，亦即 P 的協調能力將受到限制。如此一來，P 將無法有效解決行政組際協調的問題(Miller, 1992; Wright & Peters, 1996)，以致於他（她）的決策往往存有決策循環（cyclicity）或決策失當的風險(Hammond & Miller, 1985)。誠如 Peters(1998)所說的，階層管理者能做的極其有限，故要求個別的組織能自願地. 治政產生協調行動以矯正階層決策的缺失，就成為合理的期待。大立 ‧ 國. 學. 若改以水平協調或談判協調（negotiated coordination）取代韋伯式管理主張的階層協調或垂直協調（vertical coordination），則 X 與 Y 必須透過談判取得協. ‧. 調。此時，需要有適當的獲利轉換機制（side payments）15來整合行政組織的不. sit. y. Nat. 同專業偏好。若特定行動獲利的行政組織無法透過獲利轉換機制彌補行動損益的. n. al. er. io. 一方16，則吾人可預期出現兩種情況：（1）X 會否決所有位於座標 Y 軸左方的計. v. 畫；Y 會否決所有位於座標 X 軸下方的計畫；（2）X 和 Y 的談判空間僅會落在. Ch. engchi. i Un. 座標軸的第一象限位置，亦即只有計畫 B 與計畫 C 能落入兩者的談判議程。當這兩種情況發生時，不論 X 與 Y 是否達成任何集體行動的決策，吾人皆可預期行政組織 X 與 Y 的集體行動結果必會出現行動者福利最適點（welfare optima），並非是整體或社會福利最適點的情況。其次，若 X 與 Y 無法對於可接受的替選方案（B 和 C）形成決策共識，更將因此導致雙方談判的死結（dead-lock）。因. 14. 從總體福利效用的角度來看，此一斜線上任何一點的效用皆等於現狀，因此惟有等於或高於現狀的計畫（即位於斜線右則及斜線本身）才是協調者願意接受的結果，反之則否。 15 當然，吾人無法排除公共組織存有獲利轉換機制的可能，例如除現在國際關係與國內政治研究所討論的「議題連結」（issue linkage）或「滾木立法」（log rolling），就可能是一種促進談判達成協議的策略（Scharpf, 1993:130）。 16 意指談判結果獲利的一方可以用較多獲利來彌補受損失的一方，以爭取後者對某一議題或計畫的支持。 17.

(24) 此，透過行政組織水平協調所匯集之最大化福利，通常會低於透過垂直協調所取得者，且當談判參與者增加時，累積增加的否決點將使不同自立行動者多邊談判匯集社會福利的可能性迅速降低(Scharpf, 1993:129)。經由上述的討論，吾人可知行政組際協調問題的發生，主要是受到下列兩個制度因素的影響，其一是組織專業分工導致的行動偏好差異，當組織愈專業化，將使得彼此缺乏可以相互替代的技能，並可能減少組織間產生有效協調的機會 (Peters, 1998)；其二是行政組際協調的獲利轉換機制，在缺乏獲利轉換機制的情況下，協調將是難以達成的(Scharpf, 1993)。因此，筆者選擇從「制度」（institution）. 政治大動一致性」、「互動妥適性」以及「行動效能性」問題。茲就此三項問題的內涵，立的觀點，解釋行政組際協調面臨的機會與限制，並嘗試回答行政組際協調的「行. ‧ 國. 學. 具體說明如后：. 第一、「行動一致性」問題：如何使行政組織產生一致的行動？. ‧. sit. y. Nat. 現代行政組織的專業分工，使得政府並非是一部可良好控制的機器。因為行. io. er. 政組織與組織之間的專業差異，往往令它們對於政府整體目標僅有部分的交集，甚至使彼此產生衝突的關係17。換句話說，專業分工的組織設計，本就缺乏對於. al. n. iv n C 不同專業組織行動一致性的關注，故當跨組織行動需求出現時，往往產生組織行 hengchi U 動不一致的現象。所以，本文第一個研究問題的焦點在於處理跨行政組織「行動. 一致性」的問題，亦即探究專業分工下的行政組織，如何才能在跨組織執行的過程中，產生合作的一致行動來回應與處理公共問題。第二、「互動妥適性」問題：如何安排行政組織的互動關係？由於絕大多數的公共任務，都需要仰賴一個以上的組織來共同推動，並透過. 17. 學界為描述各行政機關間並非一體，而是充斥衝突關係的現象，創立諸如：「不情願伙伴」（reluctant partners）、「地盤」（turf）、「領域共識」（domain consensus）、「組織政治」（organizational politics）、「部門主義」（departmentalism）、「部門多元主義」（departmental pluralism）以及「功能割裂的治理」（functionally fragmented）等名詞來描述之(曾冠球, 2006:6)。 18.

(25) 組織間資源與能力的相互支援，達成共同任務的要求。因此，第二個研究問題的焦點即是在探究行政組織該如何因應任務需求，調整彼此的互動關係，俾符合相互支援的需要？事實上，這個問題涉及跨組織執行的課責安排，而行政責任問題往往是跨組織執行公共任務的核心議題。第三、「行動效能性」問題：如何使行政組織的集體行動能產生最佳的執行結果？行政組織的集體行動之所以無法產生特定政策或計畫的執行效能，往往隱含著行政組織個體理性與組織集體理性不相容的社會困境。這種困境的產生，主. 政治大. 要是受到行動者在參與集體行動的過程中，無法獲得適當機制調和行動之利益與. 立. 損失的問題。因此，第三個研究問題聚焦在行政組織個體理性與集體理性間的衝. ‧ 國. 學. 突，並探索調和此種衝突的可能解方，以達成符合集體理性之公共政策結果。. ‧ sit. y. Nat. 第三節、研究方法. n. al. er. io. 在社會科學研究方法中，向來有兩套不同的邏輯系統主導著整個研究方法的. i Un. v. 發展，其一是演繹法（deductive method）；其二是歸納法（inductive method）(史. Ch. engchi. 美強, 2005:19; 吳秀光, 2001:19)。演繹法是從已建立的普遍法則演繹而得出結論，在演繹推理過程中，前提必然地導出結論，也就是說，若且唯若前提為真，結論必定為真；如果前提若非為真，結論將也亦非為真(潘明宏等譯, 2003:13)。以數學演繹為例，其證明多由一組公理（axioms）出發，它們可能顯然為真或被研究者假定為真，通過一步接一步的邏輯驗證，這個結論就稱為是一個數學的定理（theorem），亦即一個數學的普遍法則。歸納法強調對於現象理解所形成的假設、理論、法則都是奠基於經驗事實的歸納，並從某一組歸納後的假設來解釋現象。在該假設的指導下，科學家在不同的個案中觀察現象發生的過程及其結果，若觀察結果和假設相符，則該個案成為假設可能成立的證據之一(吳秀光, 19.

(26) 2001:20)。研究成果形成所謂「適當邏輯」（a logic of appropriateness），強調經驗環境（規範與習俗）對於行動所產生的制約力量。當此種證據經過相當的積累，科學家將有比較高的信心相信此一假設的正確性。綜合而論，演繹邏輯與歸納研究各有其特點，在科學研究過程皆佔有重要地位而不可偏廢，歸納法的優勢是聯結經驗世界的觀察與理論的解釋，而演繹法的優勢則是論證推理邏輯合理性。因此，吳秀光教授(2001)主張研究者應使演繹邏輯與歸納研究發揮相互分工與互補之效。為進一步描述兩種方法在研究過程的重要性，筆者特將兩者關係以圖 1-2 做一簡要說明。. 政治大. 演繹過程. （人的行為）（情境）. 假設理論模型. 邏輯推演. 詮釋. 實驗性假設. 實驗檢驗個案. ‧. 假設. 立. (有用與否？) (接近與否？) (可驗與否？) (接近與否？) (解釋廣度與深度？). 學. 基設. (正確與否？). ‧ 國. (合理與否？). 歸納過程. 比較個案實證系統分析. Nat. n. al. er. io. sit. y. 運作化. ni C圖h1-2 科學研究過程圖 U engchi. v. 資料來源：吳秀光, 2001, p.24. 圖 1-2 所示的各個研究階段，是以不斷循環方式進行。任何理論之建立，要先有研究者對該現象進行長期的觀察，內容包括實驗檢驗個案研究、比較個案或實證系統分析等研究，以找出有關研究對象行為的基本假定與情境假設。研究者接著依這些成果設定欲探討的問題範圍，並將其中的概念予以符號化。符號化的目的，係藉由演繹法與形式理論（formal theory）的符號推演，協助將變數與變數間之關係，做一清楚的說明，俾驗證研究者建構之理論模型的邏輯正確性。理論模型演繹分析的結果可能符合原先直觀觀察期望，但也可能出乎意料之外，惟. 20.

(27) 後者通常更具有研究的特殊意義，因為理論的向前推進往往來自於後者的洞見 (吳秀光, 2001)。以著名囚犯困境賽局（prisoner dilemma game）為例，該賽局描述兩位犯罪嫌疑人（嫌犯），在警察分開審訊的情況下，警察告知嫌犯坦白從寬、抗拒從嚴。各嫌犯因害怕自己不說出實情而遭對方出賣，反而被訴以較重之罪刑，故選擇對自己最有利之方案----坦承犯罪。當所有嫌犯皆坦承犯罪的結果，反倒使警察能順利地將嫌犯起訴判刑。囚犯困境賽局反直觀之處在於，行為者選擇自己最有利方案結果，卻是集體最不利的結果。這個經由演繹法找出的反直觀邏輯，已廣泛應用在公共財生產以及國際衝突的研究中，並成功地為公共政策研究帶來新的發現。因此，若科學家所依賴的假設能經過演繹的論證，將可使研究. 治政者對歸納研究提出的假設更具信心，而大膽地將演繹命題運作化為可作為研究歸大立納階段的實驗檢驗、個案研究、比較個案以及實證系統分析等方法的研究假設。 ‧ 國. 學. 當實驗假設或稱經驗研究假設提出後，研究者可在經過資料蒐集後，以歸納法驗. ‧. 證假設，以便解釋現象的通則，甚至能對尚未發生的現象提供合理的預測。. sit. y. Nat. 由於社會科學的現象不若自然科學具有明確的因果關係，以致社會科學理論. n. al. er. io. 對於人類行為的解釋或預測，總呈現出局部的、受時間與空間限制的特徵18。社. i Un. v. 會科學需要學習自然科學從經驗資料中發掘理論的態度與能力，以便能找出“真. Ch. engchi. 實”而非“虛假”的因果關係，拓展我們對於人類社會的理解與強化科學知識與實務應用的連結關係。在這樣的觀點下，筆者不諱言本文選擇「實證科學」的本體論（ontology）立場，相信任何人類行為與制度安排皆存有理性的因果關係安排，但由於人類“理性”的複雜性，以致於人類社會的因果關係往往遠較自然的因果關係難以拆解。當然，從知識論（epistemology）的角度而言，由於人類理性的複雜，使得社會科學知識往往需要經由各種不同的形式與途徑產生，故選擇從「實 18. Riker（1962）認為社會科學羨慕自然科學研究的地方，在於後者事實上滿足了人類心中對科學應該有的要求，也就是說，自然科學的學問，是由一連串「相關聯」與「經過驗證」的一般化通則所組成，這些通則對於事物發生的現象有足夠預測的能力。在個別自然科學學門當中，「相關連」代表一般化通則是由一組公理出發，透過演繹邏輯而來；雖然這些公理常常會被修正，但是它仍然構成一個前後呼應的理論模型。通則「經過驗證」則是表示，這些通則從精心建構的理論中演繹出來之後，其陳述方式是準備好要面對實驗、觀察或是預測的考驗。 21.

(28) 證科學」的本體論立場，並非意謂知識的來源僅限於量化的科學途徑，舉凡直觀的、情感的、宗教的或藝術的質化途徑，亦有助於吾人對人類行為意義的瞭解。如此一來，所謂知識「正確配方」的提問，其提問本身就是沒有意義的，因為知識本就允許研究者對同一現象有不同詮釋。當然，筆者無意加入科學研究質化與量化研究典範（paradigm）論辯，本文主張社會科學研究，特別是公共行政研究應單純地回歸研究問題的需要，亦即知識應用的需要，選擇知識產製的方法，而不論其為質化或量化的方法。這樣的知識產製途徑，可稱之為「混合方法途徑」（mixed methods research approach or mixed methods approach）。. 政治大它試圖跳脫質與量的研究途徑爭辯，主張質與量的研究方法同樣有用且同等重立. 「混合方法途徑」是近年來在質化與量化途徑之外的第三種新興研究途徑，. ‧ 國. 學. 要。所謂「混合方法途徑」係基於知識的實用主義（pragmaticism）觀點19，依據研究問題的需要，採用融合量化與質化資料蒐集與分析方法的研究策略，俾獲. ‧. 得問題的最佳理解(Creswell, 2003)。混合方法途徑的目標並非要取代質化或量化. sit. y. Nat. 途徑，而是希望在單一研究中能同時擷取兩種途徑之長，並彌補或減輕兩種途徑. n. al. er. io. 之短(Johnson & Onwuegbuzie, 2004:14-15)。當然，從典範的觀點而言，質化與量. i Un. v. 化研究典範之間具有典範的不可共量性，亦即兩者的本體論、認識論以及方法論. Ch. engchi. 的假定是互不相容的。惟「混合方法途徑」無意陷入典範的爭辯，它並非是第三種典範，所以不能也無法解決典範不可共量的問題。在哲學的立場上，混合方法途徑是基於實用主義的論點，主張知識的產製過程，包括研究方法與概念的選取，需視方法或概念能否幫助研究者提出重要的研究問題與實用的解決方案，故實用主義隱含的是應用取向的(Johnson & Onwuegbuzie, 2004)。就公共行政研究而言，混合方法途徑已被應用在方案評估（program evaluation）或政策評估（policy evaluation）領域。誠如方案評估學者 Posavac 與 Carey 指出的：「追求完善的科. 學知識，應該超越個人對數字或故事的偏好…….。」，因此「對多數評估者而言， 19. 不可否認的，實用主義也存有若干的研究限制。對於此點，筆者將留待至本文第五章在進行反思與討論。 22.

(29) 問題倒不在於必須從質化或量化方法二中選一，而是如何讓不同的方法相互支援，以達到最好的效果……。」(羅國英等譯, 2007:329) 。綜合而言，筆者主張社會科學研究應學習自然科學研究在知識積累與應用的優點，以提升學術研究的積累性與應用性，但由於人類行為“理性”的複雜性，本文選擇以「混合方法途徑」研究行政組際協調問題。因此，筆者嘗試在本文研究過程中整合演繹法及歸納法，俾嚴整地回答本研究的相關問題，以滿足本文的研究目的，茲就本文各研究過程所採用之方法的意涵及其在本研究中擔任的“功能”，分述如下：. 立. 壹、演繹過程. 政治大. ‧ 國. 學. 在研究的演繹過程，筆者試圖發展出行政組際協調的理論模型，以解釋專業. ‧. 分工的行政組織在協調過程中的集體行動態樣與結果。為此，筆者採用文獻分析. sit. y. Nat. 法及賽局理論分析等兩種方法，建立本研究的理論模型，並推導相關的研究命題。. n. al. er. io. 一、文獻分析法（Literature Review）. Ch. i Un. v. 由於文獻分析的主要目的在整合某個領域中，已經被思考及研究過的資訊，. engchi. 它可以幫助研究者瞭解過去、解釋現在與推測將來（朱浤源, 2000）。因此，筆者透過文獻回顧找出演繹過程所需的相關研究變項與概念，以及變項與概念的基本假定與情境假設（基設）。文獻分析的範圍，則是透過國家圖書館的全國圖書書目資訊網、期刊文獻資訊網、全國碩博士論文資訊網，以及相關英文文獻資料庫，透過廣泛蒐集、整理與分析國內外文獻中有關跨域管理、政策執行、組織關係等相關研究與著述，進而瞭解行政組際協調研究之理論基礎與相關研究概念架構。為綜理相關的文獻，筆者從行政組際協調面臨的挑戰、行政組際協調研究途徑以及行政組際協調研究成果等三個部分進行分析，期協助吾人理解行政理念與行政革新變遷所形成之行政制度類型的問題；釐清行政組織的集體行動基設；以及行 23.

(30) 政組織間的互動關係等議題。二、賽局理論分析（Game Theory Analysis）賽局理論是用於分析行為者互動關係的理論，其結合參賽者偏好、參賽者互動的規則、參賽者可能行為選擇的組合（策略）等概念，藉由尋找策略互動的均衡（equilibrium），來從事集體行為預測的理論(劉宜君 & 陳敦源, 2003)。它是著重演繹分析邏輯之理性選擇途徑(rational choice approach)中，最重視過程分析邏輯的一種理論(藍兆杰等譯, 2002)。Calvert(1995)認為用來解釋與分析制度與個人行動間相互影響問題的最佳工具社會科學是理性選擇理論(rational choice. 政治大. theory)，特別是非合作賽局模式(noncooperative game models)中的均衡分析. 立. (pp.218)。事實上，賽局理論學者特別關心設計制度的賽局，以便令參賽者. ‧ 國. 學. （players）可以達到均衡，並因而達成社會期望的結果 (Peters 2005:65)。簡言之，運用賽局理論分析制度，焦點著重在制度設計、參賽者互動以及均衡等概念的討. ‧. 論，且其分析方法及研究成果皆已獲得社會科學研究者高度地認同，故筆者選擇. y. Nat. er. io. 為。. sit. 具分析行政組織的互動關係及互動結果優勢的賽局理論，分析行政組織的互動行. al. n. iv n C 質言之，筆者在研究的演繹推導過程將依據賽局理論的基設，假定行政組 hengchi U. 際協調為理性自利的行政組織在嵌套制度（nested institutions）下的互動結果。為研究與了解這樣複雜的行動情境結構（structure of action situation），筆者另引用政治學者 Kenneth A. Shepsle 的「結構誘導均衡」（structure-induced equilibrium）概念20，藉由空間理論（spatial theory）21分析方法來分析行政組際協調賽局，以簡化理論模型並回答行政組織的效用基礎，決策如何互動相關、這些決策是如何 20. 早在 1979 年，Kenneth A. Shepsle 便曾利用此種方式來解釋立法制度之決策均衡產生和制度結構之間的關係，並用以舉例說明階層制度可能產生何種結果。有興趣的讀者，可進一步閱讀該篇文獻。 “Institutional Arrangements and Equilibrium in Multidimensional Voting Models ”, American Journal of Political Science, 23(February),pp.27-59. 21 空間理論（spatial theory）是一種關於「距離」的理論，其透過空間的概念將複雜的決策問題簡化成距離與象限的計算，因此受到政治學領域理性選擇學派學者的普遍應用(陳敦源, 2009:316)。 24.

(31) 產出以及產出對整體造成的結果為何等三種行政組際協調問題，更進一步針對模型分析結果提出研究命題，作為本文個案研究假設的理論依據。. 貳、歸納過程由於當前的治理環境愈來愈充斥著動態與不確定性，因此當代行政革新的重點，在於提高行政組織的水平協調與服務整合，以滿足治理環境的需要。事實上，近年來台灣各地方政府已愈來愈重視對於居民需求的回應，各種能提振民眾滿意. 政治大信箱、網站民意論壇以及 1999 市民熱線等。特別是 1999 市民熱線，在經過臺北立度與提高整體回應力的整合性服務更是被一一引入政府部門中，例如縣市長電子. ‧ 國. 學. 市政府於 2008 年大規模改造，並提出各種創新服務之後，已造成一股政府部門的學習與擴散效應，並在短短兩年之間促使臺灣各縣市政府效法建立，甚至連部. ‧. 分中央政府部會也紛紛組團至臺北市政府學習取經22。平心而論，1999 市民熱線. sit. y. Nat. 並非是一種全新的服務模式，以單一電話號碼受理各式服務的模式，早已應用於. n. al. er. io. 警政及消防服務中，如 110 及 119。不過，1999 專線與 110、119 專線間的最大. i Un. v. 差異在於其提供非緊急的一般性便民服務，且服務的範圍並非以單一組織專業為. Ch. engchi. 限，而是涉及跨政府機關的整合性便民服務，亦即單一窗口的服務。筆者認為政府客服專線服務可視為是呼應治理環境「協調」需求的一種創新服務，它學習企業客服的營運模式與經驗，藉著科技與服務流程的創新運用，整合跨機關的服務於單一的電話服務專線，期有效地翦除政府部門的分工藩籬，提供無縫的政府服務（seamless government service）給所有的公民。事實上，政府客服專線的單一窗口（one-stop shop center）概念 23 ，恰如加拿大學者 Peter 22. 依據臺北市政府研考會提供的資訊顯示，全台除臺北市政府外，另有高雄市政府、新北市政府、苗栗縣政府、南投縣政府、臺中市政府、臺南市政府、桃園縣政府以及花蓮縣政府設立 1999 專線。另外，臺北市政府研考會統計自 97 年 7 月至 99 年 7 月止，已有行政院研考會、內政部、經濟部工業局、經濟部商業司、外交部領事局等中央機關參訪過臺北市政府 1999 話務中心。 23 所謂單一窗口服務，指的是將以往對民眾而言是單一需求，卻須向分散的櫃臺或組織單位個別洽辦的事項合而為一，使民眾僅需至一處，或與單一承辦人員接觸即可辦妥（黃子華與李蕙芬, 25.

(32) Aucoin(2004:681)所描述之 21 世紀政府應具備的「鑽石型組織」（diamond-shaped organization）特徵，亦即組織的專業分工不能延伸到服務遞送的第一線（front line），它僅需存在服務系統的背後以及階層的上方，除了能讓民眾有政府組織為一體的觀感外，更能因此提供整合各部門專業之無縫式服務（seamless service）或稱整合式服務（integrated service）。為此，筆者在歸納過程選擇以臺北市 1999 陳情案件，作為驗證演繹階段理論的示例性研究個案。依據組織間關係、組織間網絡的研究成果顯示（多數採用歸納邏輯），有關組織間合作或協調的研究方法普遍有兩種途徑，其一是量的研究法，這類研究往往是在樣本數量夠大且樣本取得沒有困難的前提下，透過問卷發放的施測過程，. 治政大以及統計分析的應用，得出假設的驗證；另一是質的研究法，這類研究多以個案立研究方式進行，普遍透過訪談或參與觀察的途徑，取得重要的資訊，並透過研究. ‧ 國. 學. 者的主觀詮釋，讓讀者理解特定的研究現象 ( 曾冠球 , 2006:78) 。組織關係. ‧. （interorganization relationship, IR）學者 Whetten 指出，調查研究法與民俗誌. sit. y. Nat. （ethnography）是組織關係的研究中，兩種主要的研究方法，其中調查研究法多. io. er. 用於量的研究法；民俗誌則多出現於質的研究法(Whetten, 1982b:103-105)。由於. al. n. 本文採用「混合方法途徑」，主張量與質的研究方法同樣有用且同等重要，故混. ni Ch 合使用下列兩種研究方法，蒐集與分析個案資料。 U engchi. v. 一、調查研究法（Survey Research Method）在社會科學研究中，調查研究法是最重要的資料蒐集方法之一，且在許多研究主題上也被廣泛地用來作為蒐集資訊之用(潘明宏等譯, 2003:298)。本文採用結構化的問卷調查法，作為研究資料的主要蒐集方法。調查研究涉及下列幾個步驟，分別為：問卷的結構、樣本的抽選以及資料的蒐集(李美華等譯, 1998:429)。依據研究問題，筆者著重在了解行政組織面對協調任務與制度規範的主觀認知，. 2010:41）。常見的政府單一窗口服務有三種類型，分別是單一服務櫃臺、電話客服中心以及整合式服務網站。 26.

(33) 期針對行政組織選擇作為或不作為、選擇合作或不合作以及行為選擇的限制等三個部分進行探究。然而，行政組織的封閉特質，往往使得獨立的研究者難以取得研究所需的資料。因此，筆者使用臺北市政府研究發展考核委員會（以下簡稱臺北市政府研考會或研考會）於 2010 年 10 月辦理之「1999 臺北市民當家熱線」陳情服務執行情形調查資料，進行次級資料分析。該調查係以臺北市政府各機關於 2010 年 8 月受理之跨機關陳情案件為母體，以隨機抽樣方式抽取 52 件民眾陳情個案，並調查該案件的承辦人員或承辦科主管於特定陳情案件的辦理意見，計回收臺北市政府民政局、社會局、衛生局等 45 個一、二級機關所填的 114 份有效問卷（詳如附錄一、二）。筆者即是利用此 114 份問卷資料，依研究需要進行. 治政必要的資料轉換，以分析、驗證本文在個案研究所提出的研究假設。大立 ‧ 國. 學. 二、內容分析法（Content Analysis）. ‧. y. Nat. 內容分析法是一種將定性的資料轉化為定量資料後再進行分析的研究方. er. io. sit. 法。廣義來說，內容分析是「任何以有系統、客觀的方法確認文件訊息的特性，. 做為推論基礎的技術。」(潘明宏等譯, 2003:399)。內容分析的過程是由質轉量，. al. n. iv n C 然後以內容的量變來推論質變，因此可說是「質」與「量」並重的研究方法，研 hengchi U 究的步驟有：1.設計分析單位；2.進行抽樣；3.製作編碼；4.計算次數；5.資料分. 析等，研究者可藉由依循明確規則來確保研究的客觀性。大多數的內容分析，都是以量化的形式出現，為了得到量化的結果，內容分析法假設，內容可以明確的用特定分析單位區分，每個分析單位代表某種意義，而另一個單位可能代表不同的意義，但是也有可能代表相同的意義，因此內容分析的編碼與統計是進行內容分析非常重要的工作(王若馨等譯, 2007:313)。為分析前述的個案，筆者利用內容分析法檢閱民眾的陳情意見以及各機關的答覆內容，並淬取研究所需的相關變項資訊，如陳情案件類型、機關的執行關係、機關位階等機關屬性資料，以便分析、比較不同類型個案的行政組際協調差異。 27.

(34) 第四節本文重要名詞解釋為方便讀者查閱本文重要概念的名詞解釋，筆者特在本節予以臚列及說明如下：一、行政組際協調（interorganizational coordination）：藉由兩個或兩個以上行政組織的一致行動，使特定政策或計畫的執行，能達成最少的冗餘、不一致與空隙的執行結果。值得注意的是，本文對於協調（coordination）與協同合作（collaboration）之意義，並不做嚴格的區分。二、嵌套賽局（nested game）：嵌套賽局假設參賽者參與的是一個多元場域賽局. 政治大. （games in multiple arenas）的情境，亦即不同賽局嵌套在一起而形成一個賽. 立. 局結果會決定在主要場域賽局參與者的報酬。. 學. ‧ 國. 局網絡的情境。此處所謂多元場域賽局概念，主要是假設在另一個場域的賽. ‧. 三、相互依賴性（interdependency）：或稱相互依賴關係，意指行政組織與其他. y. Nat. 組織為執行共同政策任務，對於資源、專業能力以及責任的分擔具有彼此依. er. io. sit. 賴的特性或關係。. al. 四、制度（institution）：本文採用理性選擇制度論或稱新制度論的觀點，將制度. n. iv n C 視為社會中的賽局規則（theh rules of the game） e n g c h i U，它是人為制訂的限制，用以約束行動者的互動行為，但也給予行動者選擇行為機會，故構成行動者彼此互動的誘因。. 五、規則（rules）：為制度的類型之一，意指行為者共同瞭解的一組外加的與強制的行為限制，若參賽者被要求的行動與實際行動有不一致的情形，有可能招致有權者懲罰。六、規範（norms）：為制度的類型之一，意指行為者共同瞭解的一組內在的行為限制，是某一特定情境下，某一群行動者對於適當與改善行為的共享知覺（shared perception），而這個共享知覺係透過行為者的相互溝通而產生。. 28.

(35) 七、課責參數（accountability parameter）：意指任何特定義務所隱含之誘因與威嚇之成本或利益，皆能轉化為「課責＝利益-成本」的函數型態，並可作為參賽者在面對嵌套制度安排（nested institutional configurations ）時，權衡遵守哪一種制度義務的機制。本文將課責參數視為行政組際協調的獲利轉換機制。八、外部課責（external accountability）：所謂「外部課責」意指代表民意之階層管理者對於行政組織的政策目標要求，它會受到管轄權責程度以及階層管理者監督程度的影響。. 治政大行政策任務而對於其他組織提出的協力要求，它會受到行政組織執行相依關立係以及組織信守溝通承諾程度的影響。. 九、內部課責（internal accountability）：所謂「內部課責」指的是行政組織為執. ‧ 國. 學. 十、均衡（equilibrium）：本文所討論的均衡，係指納許均衡（Nash equilibrium），意謂在其他參賽者策略不變的情況下，參賽者自己選擇目前策略以外的. ‧. 24. y. sit. io. al. n. 十一、. er. 稱之。. Nat. 其他策略並不會得到更好的報酬，而這個情況對其他參賽者而言亦是如此時. v. 巴瑞圖最適（Pareto optimality）：一個行為結果之所以被稱為巴瑞圖最. Ch. engchi. i Un. 適，意指集體行動的所有參與者都不可能改善任一參與者的報酬而不降低其他參與者的報酬，若結果無法符合此一標準，則可稱之為巴瑞圖次適（Pareto sub-optimality）。十二、. 多重均衡（multiple equilibria）：意指多個賽局的納許均衡同時出現在同. 一賽局的情況。另外，筆者考量本文第三章的理論模型建構及命題推導過程，使用了許多符號，為使讀者能更簡便的查閱符號代表的意義與提高讀者閱讀的趣味，筆者將各符號及其對照之定義編製在附錄一，方便讀者於閱讀至本文第三章時，可隨時查 24. 納許均衡（NE.）的正式定義可寫為：「S*={S*i} is NE., iff i N, βi S*i, S*~i βi S’i, S*~i for S’i≠S*i」。 29.

(36) 找、對照，故於此不再贅述。. 第五節. 論文章節安排. 筆者將本論文分成五章撰寫，第一章介紹本論文的研究動機與目的、研究問題、研究方法以及方法論立場。第二章進行必要的文獻回顧與檢閱，俾歸納本文的相關研究概念、基設、理論成果，筆者並在本章討論行政組際協調研究的理論與方法空缺之處，以強化本文採用賽局理論推導研究命題的方法正當性。第三章為本論文的理論核心，筆者透過理性選擇研究途徑的應用以及賽局理論的推演，. 政治大. 分析行政組際協調的相關問題。筆者並依據空間理論的分析結果，提出十個行政. 立. 組際協調的研究命題。第四章則為本文的個案研究，筆者以臺北市 1999 陳情案. ‧ 國. 學. 件為例，藉由調查研究的次級資料分析與個案的內容分析等多元研究方法，示例性地驗證本文依據命題提出之研究假設，並說明後續研究可展開的步驟以及資料. ‧. 蒐集的方向。第五章為本論文的結論，筆者在本章總結與討論本文的研究發現與. Nat. sit. y. 研究成果，透過筆者個人對整個研究過程的反思與批判，真誠地指出本文尚未回. n. al. er. io. 答的問題，並據此提出後續研究在議題、方法以及研究程序上的建議。特別是受. i Un. v. 限於本文個案資料，所以本文仍有若干研究命題無法在此個案研究中獲得驗證，. Ch. engchi. 故筆者另為這些研究命題，提出研究設計的參考方向，做為後續個案研究的參考。. 30.

(37) 第二章. 文獻回顧. 截至目前，我們尚未有較高層次的理論能幫助公共管理者，對協作治理的參與者、目標、可能的結果、設計、執行、評估或制度化做出明智的抉擇。25--- Lisa Blomgren Bingham & Rosemary O’Leary(2006:161). 本章試圖從行政組際協調面臨的挑戰、行政組際協調研究途徑以及行政組. 政治大. 際協調研究成果等三個部分，分析行政組際協調研究的相關文獻。在本章的章節. 立. 安排上，筆者規劃於第一節探討公共行政理念及其變遷，以說明行政理念及其轉. ‧ 國. 學. 變，對於解決行政組際協調研究所帶來的挑戰；第二節針對當前的組織研究途徑進行回顧，重點在於探討不同組織研究途徑對於組織互動關係的不同假定、研究. ‧. 議題以及研究焦點的論述，以協助吾人理解與掌握行政組織集體行動的相關基. y. Nat. sit. 設；第三節回顧行政組際協調研究的主要研究成果，透過概念的整理與歸納，以. n. al. er. io. 檢視行政組際協調研究領域的研究現況和問題；第四節為本章的總結，目的在綜. Ch. i Un. v. 合前述三個章節的論點，俾作為本文後續理論的發展基礎。. engchi. 第一節、行政組際協調問題的挑戰壹、傳統公共行政理念多數的行政學者皆會同意，Woodrow Wilson 在 1887 年提出的「行政的研究」（The Study of Administration）乙文，可視為傳統公共行政研究的濫觴。該文著重的焦點在探討公共行政學門最重要制度議題---民主與行政的關係，主張民主政 25. 原文為“We do not yet have higher-order theory to help public managers make informed choices about the participants, goals, likely outcomes, design, implementation, evaluation, or institutionalization of collaborative governance.” 31.