第三章 行政組際協調的邏輯與限制
第二節、 行政組織的行為動機與協調
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第二節、行政組織的行為動機與協調
過去一個世紀以來的社會環境變遷，使得政策的目標經常需要透過跨組織的 合作與協調才得以實踐(Kettl, 1996; McGuire, 2006 ; O'Toole, 1993)。由於行政組 織傾向爭取自主、維護領域的行為偏好，會導致行政分裂化（fragmentation）而 妨礙行政組際協調，所以本節將深入探究行政組織的個體理性基礎，以及行政組 織個體理性所造成的集體行動問題，俾說明行政分裂化何以對跨機關的政策執行 造成危害。
壹、行政組織的個體理性基礎
組織可視為「一組有意識協調行動或強迫明確建立的兩個或更多人能達成特 定目標的系統」(Barnard, 1938:73; Downs, 1967:24; Reisman, 1990:79)。在這個概 念下，這組系統會呈現專業化的功能、相互調適以及分工的型態(Reisman, 1990)。現代組織專業分工（specialization）的目的在於提高工作效率，惟分工後 的各部門仍需要彼此合作，否則高工作效率將無從出現(Milgrom & Roberts, 1992)。行政組織之所以無法合作，主要是因為在專業分工的影響下，政府是一 個由無數理性自利的官僚所組成的集合體，故無法成為單一的行動者(Downs, 1967)。Matthew Holden(1966) 以官僚體制內的“帝國主義”（imperialism）形容行 政組織為爭取控制某些管轄領域而產生政治的衝突的現象。他認為行政組織的權 力來自於它所服務的對象（constituency），此些服務對象對於該組織的支持程度，
影響了行政組織對於擴張、維持或是緊縮策略的選擇(Holden, 1966)。
學者Anthony Downs(1967)認為行政組織有維護領域(territory)的傾向，產生 此種傾向的主要原因有三(陳敦源, 2005a:135)：
（一） 自私的忠誠：公務員只對個人工作安全及升遷有關的單位展現忠誠，惟
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此種忠誠有時卻會傷害官僚體系所要達成的整體目標。
（二） 議題範疇的不確定：公共政策動態的互賴程度漸增，是造成靜態分工的 官僚體系內部發生領域衝突的主因。
（三） 政策領域的高度敏感：由於無法預知其他單位主導的政策會對自己造成 何種影響，所以行政機關會採取最保守的防禦措施，並因此阻礙了單位 之間的合作。
值得注意的是，Downs 描述的「領域」，在概念上並非指涉組織的空間 (organization space)，而是政策的空間（policy space），其代表著每一個機關的特 定功能範圍。Downs 另依據機關在此範圍內的主導性高低，將領域區分成四種次 領域，分別是心臟地帶（heartland）、內部前緣（interior fringe）、外圍地域
（periphery）以及異質領域（alien territory）85(Downs, 1967:213)。最後，Downs 認為行政組織具有簡化政策、風險規避（risk-aversion）以及不合邏輯的政策混 雜等特徵，以致於行政組織缺乏協調的能力 (Reisman, 1990:95)。
官僚組織學者Gary J. Miller(1977) 從策略互動的角度探討機關首長(agency head)「供給面決策」與預算資助者（通常是立法者）「撥款決策」的關係，以釐 清行政機關的決策偏好。他進一步引用Niskanen(1971)、Migue 與 Belanger(1974) 的模型，假定存在兩個可能的官僚理想型(ideal type)，分別是：尋求機關預算極 大化者以及尋求管理裁量權極大化者。藉由賽局理論的分析，Miller 推論行政機 關首長重視爭取管理裁量權(managerial discretion)的極大化，甚於爭取預算的極 大化，惟在尋求裁量權極大化的過程中，他必須同時與立法者、政治任命首長以 及部屬進行互動決策，使行政機關的供給面決策形成囚犯困境賽局（Prisoners’
85 依據Downs(1967)的看法，此四種次領域的意義如下：(1)心臟地帶：行政機關在此領域內，對 政策享有有完全的主導性；(2)內部前緣：行政機關在此領域內，對政策雖享有主導性，但其他 機關對於政策亦有部分的影響力；(3)外圍地域：行政機關在此領域內擁有部分影響力，但政策 主要是由其他機關所主導；(4)異質領域：行政機關在此領域內對於政策無影響力。
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Dilemmas Game ）。所以，Miller 主張官僚體系的研究，絕不能僅從傳統層級控 制的角度分析行政行為，而必須從行動者互動決策的觀點進行分析(ibid.)。
政治學者James Q. Wilson(1989)則是以維護「地盤」（turf）的隱喻，來形容 行政機關維護管轄領域的行為。不同於 Downs 的看法，他認為行政組織之所以 發生地盤衝突，是因為行政組織追求自主性（autonomy）的緣故86。所謂的「自 主性」指的是一種獨立的情境，它使團體得以維持運作並保有不同的特徵，且影 響了行政組織取得資源與使用資源的成本。Wilson 採用 Philip Selznick 的看法，
進一步將自主性區分為外部的自主性與內部的自主性兩種類型，前者等同於管轄 權或領域；後者則指涉機關的認同或使命，一種機關內部對於核心任務的共同認 知(Wilson, 1989)。因此，高內部自主性意味著此一行政組織有足夠的服務對象支 持度，以及有一致認同的一組任務，使得組織擁有堅強的使命。行政組織在自主 性可被確保的前提下，通常會尋求增加較多資源或擴大其管轄權。因此，Wilson 認為官僚爭取預算極大化的觀點，忽略了官僚希望爭取較多預算，並同時考量任 務複雜性、較多競爭者或多元限制等會降低其自主性因素，換句話說官僚會權衡 得失而做出選擇，並非總是試圖爭取預算的極大化(Wilson, 1989:182)。行政組織 對於自主性的追尋，類同於生物爭取生存的利基（ecological niche）一般。行政 組織的利基雖可藉由法律加以界定，但不幸的是法律經常伴隨著定義模糊的區 域 。 因 此 ， 行 政 組 織 為 取 得 自 主 性 ， 通 常 會 從 事 下 列 的 行 為(Wilson, 1989:189-192)：1.尋找其他組織尚未從事的任務；2.與其他組織競爭，爭取任務；
3.避免從事與組織原有核心使命衝突的任務；4.謹慎保守地參與合作的任務，並 避免在合作的任務中僅扮演執行的角色，以免任務失敗損及組織的信譽；5.避免 從事容易引起不同立場民眾對立或敵視的任務；6.避免重蹈過去經驗習得的錯 誤。最後，Wilson 評論到，行政組織關心地盤與自主性的結果，將提高協調不同 機關工作的困難度，不同於私人企業可藉由訂立協議的方式進行協調，政府組織
86 不同於 Tullock(1965)與 Niskanen(1971)，Wilson 認為行政機關爭取的是自主性，而非組織規模 的大小或預算的多寡。
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通常將跨組織的協議視為對其自主性的威脅(ibid. pp192)。所以，維持機關間合 作的關鍵，在於設計出一種不傷害彼此自主性的協議。與 Downs 看法相近之處 在於，Wilson 認為地盤的問題之所以難以解決，主要是因為政府內部常會出現數 個機關對於同一政策皆有或多或少影響力的情境。
官僚組織學者Thomas H. Hammond(2003:77)亦採取官僚會爭取自主性的觀 點，不過他認為所謂官僚自主性與民選領袖（包括行政首長及國會議員）的政策 偏好，以及領袖們所共同同意的政策有關。這是因為官僚自主性的大小與均衡政 策集（the set of equilibrium）87的大小有關，均衡政策集愈大，官僚也就有較大 的空間自行裁量要選擇哪一種政策，所以自主性也就愈大；反之，均衡政策集愈 小，則官僚裁量空間也會縮小，故自主性也就愈小(ibid.)。在此一概念下，所謂 的官僚自主性，並非指官僚可以任意的選擇政策，而是在民選領袖同意的範圍 下，官僚擁有裁量空間的大小，亦即均衡政策集的大小。Hammond 進一步指出，
均衡政策集的大小會受到兩個因素的影響，其一是否決點（veto point）的數量，
亦即有決策權力者或機構的數量；其二是政策歧異（policy disagreement）的程度，
政策的歧異來自於同一否決點內的民選官員的政策偏好差異性以及不同否決點 的政策偏好差異性，此一論點可以導出兩個額外的命題(Hammond, 2003:75)：
第一、 若政策歧異的程度固定不變，則增加否決點不但不會減少政策的穩定 度，還可能增加政策的穩定度。這意謂在政策歧異度固定的前提下，否 決點的增加，將使得政策愈不容易發生變遷。
第二、 若否決點的數量固定不變，則增加決策者的政策歧異度不但不會減少政 策的穩定度，還有可能可以增加政策的穩定度。這意謂在否決點數量固 定的前提下，政策歧異度的增加，將使得政策愈不容易變遷。
綜合前述學者的論點，吾人可知官僚體系的專業分工，不僅是行政組織的理
87 所謂均衡政策集，指的是民選領袖們彼此都可以妥協的一組政策，當其間的政策數量愈多，
則均衡政策集也就愈大。
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性基礎，更是導致不同的行政組織擁有各自不同的行動偏好，並形成官僚“帝國 主義”或“本位主義”的主要原因。為求生存，理性的行政組織會努力擴大自己在 某一政策空間中的影響力，亦即建立一個屬於自己的領域或地盤，藉以增加自己 的自主性或管理裁量權。在官僚專業分工的前提下，筆者歸納出理性的行政組 織，至少具有下列的行動偏好：
第一、動機的層次性：專業分工形成的組織疆界，形塑了該行政組織之責任與權 力的範圍，亦決定了其存在的目的。因此，行政任務愈接近其專業核心的 政策領域，則行政組織愈有維護與保衛的行為動機；反之，則愈無維護與 保衛的行為動機。
第二、以政策自主性的極大化為行動目標：行政組織希望在管轄的領域內保有最 大的自主性，以便獲取所需資源以及凝聚自我認同。此處的管轄領域，等 同於「政策空間」的概念，亦即「均衡政策集」，若參與共同執行政策或 計畫的組織，彼此同意的政策空間愈大，則組織的自主性也就較高。反之，
若政策參與者愈多或政策歧異程度愈大，政策空間將受到限縮，自主性也 將受到限制。因此，行政組織會偏好擁有較大的政策空間，並以極大化自 主性做為協調政策空間的目標。
第三、具有風險規避（risk aversion）傾向：從組織生存利基的觀點來看，生存 資源取得（預算）以及任務推動的難易度（包括競爭程度、執行偏好差異、
第三、具有風險規避（risk aversion）傾向：從組織生存利基的觀點來看，生存 資源取得（預算）以及任務推動的難易度（包括競爭程度、執行偏好差異、