第二章 文獻回顧
第一節、 行政組際協調問題的挑戰
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第二章 文獻回顧
截至目前，我們尚未有較高層次的 理論能幫助公共管理者，對協作治理 的參與者、目標、可能的結果、設計、
執行、評估或制度化做出明智的抉 擇。25
--- Lisa Blomgren Bingham &
Rosemary O’Leary(2006:161)
本章試圖從行政組際協調面臨的挑戰、行政組際協調研究途徑以及行政組 際協調研究成果等三個部分，分析行政組際協調研究的相關文獻。在本章的章節 安排上，筆者規劃於第一節探討公共行政理念及其變遷，以說明行政理念及其轉 變，對於解決行政組際協調研究所帶來的挑戰；第二節針對當前的組織研究途徑 進行回顧，重點在於探討不同組織研究途徑對於組織互動關係的不同假定、研究 議題以及研究焦點的論述，以協助吾人理解與掌握行政組織集體行動的相關基 設；第三節回顧行政組際協調研究的主要研究成果，透過概念的整理與歸納，以 檢視行政組際協調研究領域的研究現況和問題；第四節為本章的總結，目的在綜 合前述三個章節的論點，俾作為本文後續理論的發展基礎。
第一節、行政組際協調問題的挑戰
壹、傳統公共行政理念
多數的行政學者皆會同意，Woodrow Wilson 在 1887 年提出的「行政的研究」
（The Study of Administration）乙文，可視為傳統公共行政研究的濫觴。該文著 重的焦點在探討公共行政學門最重要制度議題---民主與行政的關係，主張民主政
25 原文為“We do not yet have higher-order theory to help public managers make informed choices about the participants, goals, likely outcomes, design, implementation, evaluation, or
institutionalization of collaborative governance.”
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治與行政管理應做區分，強調行政管理為專業領域，不應受到政治過多的干預。
此一「政治＼行政二分」的傳統公共行政思想，對於當代官僚制度的影響甚深，
更是促使行政邁向專業領域的基石。在民主行政與專業行政的雙重需求下，官僚 體制成為滿足需求的重要手段。例如，加拿大學者Peter Aucoin(2004:675)就認為 好的政府必須在組織設計上能提昇民主的指揮、控制與課責，故官僚體制對於善 治（good governance）的貢獻，除了它能符合前述組織設計的要求外，還能協助 維繫法令規範及公共服務的價值與倫理、提供無偏見的政策建議與遞送服務，以 及公共信任的忠實服務精神。他認為官僚體制之所以能有前述的貢獻，在於官僚 體 制 具 備 了 層 級 節 制 （hierarchy ）、 專 業 分 工 （ specialization ） 以 及 標 準 化
（standardization）等特徵(ibid.)。由於傳統公共行政的理念，始於民主與行政關 係的推演與討論，並將官僚體制視為滿足「民主行政」需要的重要工具，因此筆 者援用 Aucoin 的觀察，分別從政治中立、層級節制、專業分工以及標準化等四 種特徵予以剖析傳統公共行政理念之內涵。
一、政治中立
「行政的研究」（The Study of Administration）乙文，所倡議之「政治與行政 分立」（politics/ administrative dichotomy）概念，著重在民主政治與文官關係的 釐清，其基本的理念為文官不應該有特定的政治忠誠，他們應該服膺任何一個具 有合法地位的統治者，亦即任何一個政黨組成的政府(Peters, 2001)。學者 Frank J.
Goodnow 進一步詮釋此概念的內涵為「政治代表國家意志的展現，而行政代表 國家意志的執行」26。從歷史的角度而言，這個概念不但反映出西方民主國家在 十九世紀末飽嚐「政治與行政不分」苦果的時代背景，更凸顯學者試圖為民主與 官僚間存在的緊張關係找出一條改革路徑的宏願。
26 原文首先發表於 1900 年，本段則引自重印本(Goodnow, 2003)原文為：the function of politics…consists in the expression of the will of the state” (p. 23), “the function of executing the will of the state has been called administration” (p. 72).
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二、層級節制
政治領導者為掌控文官系統以獲得更大的行政控制，使得文官在傳統上被假 定必須服從，並且需要毫不遲疑地回應其政治領導者的指揮(Peters, 2001)。
Frederickson 與 Smith(2003)認為官僚控制理論有兩項基本的假定，其一為假定政 治行政二分；其二為假定民主選舉的官員，包含政務官與立法者，必須要能控制 常任文官的決策與行動。因此，層級節制所形成的由上而下的控制方式，就成為 傳統公共行政的主要官僚控制論點，其主張民選政治人物需能控制官僚組織，以 達成預定的目標（或政治承諾），議會則監督民選政治人物目標是否反應民眾利 益，法院則是用來監督行政與立法。在由上而下的控制途徑中，官僚組織被假定 為工具性地位，諸如F. Taylor(1911)、Gulick(1937)等學者所建構出之一連串可同 時適用於企業與政府的行政原則，其中各部門合作與協調問題的處理，被假定可 經由階層控制來達成。由於由上而下的控制途徑，可提供清楚的課責路徑以及角 色定位，故在例行性、重複性的任務環境中，能充分發揮理論所預期的功能。
三、專業分工
Woodrow Wilson 將政治與行政區分的另一個用意，是希望官僚制度能不受 政治干擾，俾能在官僚體制中導入有效的管理方式，提振政府的行政效率。因此，
除了政治中立的假定之外，「政治＼行政二分」觀點所延伸的另一個重點在於官 僚執行力，亦即行政專業效能的問題。現代組織藉由專業分工（specialization）
提高工作效率(Milgrom & Roberts, 1992)，水平向度的工作專業化是勞動分工的 主要形式，在任何一個組織，甚至是任何一種人類活動中，我們都能看到這種分 工形式(Mintzberg, 1993)。因此，政府組織的專業分工，意謂政府的目標、使命 與任務是依據誰有提供政策最佳建議與服務遞送之能力原則進行分派(Aucoin, 2004)。
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四、標準化
政策協調問題的本質為一種政治問題，因此公部門的協調是一種政治過程 (Peters, 1998)。政治涉及「價值的權威性分配」，它是「決定誰得到什麼、何時 得到以及如何得到」的一連串過程(Frederickson & Smith, 2003)。為此，官僚參與 政治行為有幾個研究的重點，分別是「相較於民主過程，行政過程能決定公共政 策到何種程度？」、「誰控制或影響官僚權力的存在？」、「官僚在代表或增進特定 利益團體利益的工作上扮演何種角色？」以及「選舉制度或民選官員可以控制行 政，增進其政治利益的程度為何？」(ibid.)。由於此些問題涉及政治領導者對於 官僚行為的功績判斷，故為官僚行為設定判斷標準，就成為解決此些問題的重要 關鍵。因此，當政策目標設定後，為確保公共管理達成預定的結果，組織行為需 設定包含公正、經濟、效率與效能等標準的行為模式，亦即標準化的行為模式，
方能給予行政組織的行為有一個測量的基準(Aucoin, 2004)。換言之，標準化就 成為設定官僚績效標準最有效的方式。
傳統公共行政雖試圖透過「政治中立」、「層級節制」、「專業分工」以及「標 準化」等制度設計，使官僚體制成為實踐民主「善治」（good governance）的重 要工具，但這樣的設計在實務應用上卻產生下列限制：
第一、 就「行政中立」而言：政治行政分立的概念曾在 20 世紀初期廣為美國 的公共行政學界所接受，直到20 世紀中期，方遭受到 Dwight Waldo 與 Herbert Simon 等人的挑戰(Frederickson & Smith, 2003:16)。從概念的本 質而言，政治行政二元論所推崇的官僚政治中立概念，雖具有分析上的 實用價值，但論述基礎卻是飽受爭議的，因為政治與行政不但在本質上 無法切割，更嚴重的是官僚組織的反民主特質，經常會和民主治理的期 待發生嚴重的衝突(Meier & O'Toole, 2006; 陳敦源, 2005a)。
第二、 就「層級節制」而言：民主官員以層級節制控制常任文官，為傳統公共
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行政的主要途徑，惟層級節制途徑所形成之純粹的韋伯式管理模式，從 未在公共組織內部發生過作用，因為該途徑假定官僚控制問題的解方，
來自於上位者的能力與智慧，但現實上一個全知全能的管理者是不存在 的(Wright & Peters, 1996)。
第三、 就「專業分工」而言：基於專業分工形成的各部門，往往會因為部門的 專業差異而構成組織的疆界（boundaries），使得分工卻不合作的現象隨 處可見。因此，當政府結構分部化成不同部門與局處時，對於一個組織 不知道另一個組織在從事何事，以及不同組織的計畫產生矛盾、冗餘或 同時矛盾又冗餘的相關抱怨就不曾終止過(Peters, 1998)。特別是政府任 務環境的複雜性，更提高了各部門任務屬性的差異，促使官僚組織並非 是一個團體而是一個聯盟(Downs, 1967:76)，甚至在政府內部的決策過程 形成各級政府與各部會之間的執行遊戲（implementation game）(Bardach, 1977)。若將專業分工的官僚體制比擬為在個別專業領域中擁有完全且完 善資訊（complete and perfect information）的個人27，則各部門利益匯集 的結果，往往會產生個體與整體利益無法兼顧的社會困境(Hammond &
Miller, 1985; Miller, 1992)。所以，對行政組織而言，「協調」不同專業部 門的行動偏好，從來就不是一件容易的事，因為官僚組織被要求達成的 各目標間，往往存在著固有的衝突(Wilson, 1989)。另外，專業分工亦隱 含著專業部門對於專業領域的獨佔性權力(Miller, 1992)，使得公共管理 者與專業的行政組織之間，出現了嚴重的委託代理的問題28。為此，委
27當每一個人對於有關自己福利的各種替代方案效果擁有完全與完善的資訊時，社會所面對的問 題可以簡化為如何匯集不同個人的差異(Miller, 1992)。
28 Arrow(1991)分析委託人與代理人間存在著兩項根本的問題，分別是隱藏資訊(hidden
information)與隱藏行動(hidden action) 。所謂隱藏資訊則指的是，代理人擁有一些委託人不知道 的觀測資訊(observation)，而委託人卻無法確知代理人是否利用這些資訊做出增進委託人利益的 事。例如：人壽保險要保人可能會隱匿其身體狀況資訊而誤導保險公司接收其保單。隱藏行動指 的是，代理人運用委託人不清楚其決策與行動內容的情況下，做出對自己有利卻不利於委託人的
information)與隱藏行動(hidden action) 。所謂隱藏資訊則指的是，代理人擁有一些委託人不知道 的觀測資訊(observation)，而委託人卻無法確知代理人是否利用這些資訊做出增進委託人利益的 事。例如：人壽保險要保人可能會隱匿其身體狀況資訊而誤導保險公司接收其保單。隱藏行動指 的是，代理人運用委託人不清楚其決策與行動內容的情況下，做出對自己有利卻不利於委託人的