第二章 文獻回顧
第二節、 行政組織研究途徑與組際協調研究
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能僅是呼籲建立「整合型政府」，就樂觀地期待它會自然出現。質言之，當代的 公共管理者必須具備不同於以往的管理思維，來思考行政組際協調問題的改革方 案，特別是思考下列的重點：
一、 階層權力的式微，雖降低了階層管理者與行政組織間垂直協調的重要性，
使市場與網絡等水平協調機制的重要性增加，但仍不可輕忽「垂直協調」在 民主行政中的角色與地位。
二、 為符合民主行政的課責要求，公共管理者應設計某些協調機制，確保行政 組織的行動能符合公共課責（public accountability）的規範，而這些協調機 制將同時包含「垂直協調」與「水平協調」的型態。
三、 公共管理者不是唯一有權力設定議程及行動目標者，故指揮與命令不足以 解決參與者的衝突，取而代之的是透過協商（negotiation）的手段化解衝突。
四、 協調不必然是零和賽局（zero-sum game），它涉及相互依賴成員間的合作與 資源共享。
五、 治理環境無固定的環境特質，它需要所有成員長期的互動與調適，並期望 不同成員能發揮本身的特質，而非單憑強制地權威命令所有參與者皆應採取 一致的行動。
第二節、行政組織研究途徑與組際協調研究
研究者總是帶著許多不同目的與觀點對組織進行研究，這些差異產生的關 鍵在於：組織類型間的巨大差異、研究者間的學科背景不同、研究目的差異（是 為了解決實際問題還是尋求更長遠意義），以及分析層次的不同等原因所造成 (Scott, 2003)。學者 Paul Williams(2002)對照了英國公共政策領域的議題特徵後，
主 張 目 前 影 響 政 策 運 作 的 組 織 形 式 ， 已 從 過 去 的 現 代 組 織 形 式 （modern
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organization forms）轉變為後現代組織形式（postmodern organization forms），兩 者的差異可整理如表2-2 所示。由表 2-2 可知，現代形式的行政組織，為傳統公 共政策運作的組織型態，而治理時代的組織型態，則以後現代形式的網絡組織為 主。筆者檢閱相關文獻後發現，有關行政組際協調問題的研究，可以溯源自四種 主要組織研究途徑，分別是：傳統階層途徑(Aucoin, 2004; Jennings & Ewalt, 1998;
Mintzberg, 1993; Morris et al., 2007)、資源依賴途徑（Resources Dependency approach）(Alexander, 1995; Alter & Hage, 1993; Bardach, 1998)、網絡途徑
（Network approach）(Alter & Hage, 1993; Bardach, 1998; Chisholm, 1989; Jennings
& Ewalt, 1998; O'Toole, 1997b; 史美強, 2005)以及理性選擇途徑（Rational Choice approach）36(Alexander, 1995; Miller, 1992; O'Toole, 1993; Scharpf, 1993)等。為釐 清不同研究途徑的基設，筆者特就不同研究途徑之研究假定與討論議題分述如
資料來源：Williams, 2002, p.105.
態學觀點(曾冠球, 2006:70-72)。若依其分類方式，則理性選擇途徑應屬於政治經濟學觀點；網絡 途徑屬於社會心理學觀點；資源依賴途徑則屬於生態學觀點。
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壹、傳統階層途徑 一、基本假定
本途徑假定組織為一部機器，以任務需要的功能為分工原則設計組織。行政 組際協調的達成是透過階層職位、合法理性權威、任務的專業化以及組織成員中 的菁英。在此模式下的協調是一種內部的過程，所以協調要成功，必需要存有仔 細地設計與安排、系統每一部份關係組合之清楚與不模糊的描述，已將各部分連 結成一個理性方式。換言之，協調係藉由理性合法的權威指揮（通常是單一組織）
以及階層的職位以及專業化的任務和組織成員功績（merit）的互動而達成(Morris et al., 2007)。
二、討論議題
從傳統行政組織理論可知，階層向來是行政組際間極重要的協調模式。特別 是在韋伯模式（Weberian model）的影響下，行政組織經常需要仰賴階層將組織 的各分部連結起來(Jennings & Ewalt, 1998:418)。在階層模式下，組織可視為是一 部精心設計的機器，它被假設可以有效地控制，並發揮預期設計的功能。換句話 說，管理者可先將整體任務仔細的拆解成近乎相互獨立的部分後，再安排各專業 的部門遂行其被預先賦予的任務，最後再透過階層予以控制各部門的行動。然 而，受到「促進官僚化」（在整體環境穩定的前提下）與「促進分權化」（在整體 環境複雜性的前提下）等兩個因素變動的影響，組織亦會因而需要處理在不同環 境下產生的協調問題。為此，Mintzberg(1993:4-6)認為管理者可以設計下列五種 協調機制加以處理，分別是：
（一）相互調適（mutual adjustment）：由於對組織工作的控制掌握在工作者自己 手中，故工作者可藉由彼此非正式的簡單溝通實現對工作的協調。
（二）直接監督：在組織中置入一位為其他人工作負責的個人，其可經由命令與 監督他人行動而達成協調。
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（三）工作流程標準化：當工作的內容是特定的與程序化的，組織便可藉由流程 的標準化達成協調。
（四）工作產出標準化：當工作結果（例如：績效與產品）是特定的，組織便可 藉由訂定產出標準達成協調。
（五）工作技能標準化：當工作類型（例如：某種專業）是特定的，組織便可藉 由訓練員工執行特定類型工作的技能標準化而達成協調。
基本上，這五種協調機制有其發展順序，隨者組織的工作變得愈來愈複雜，
組織偏好的協調機制就會從相互調適轉入直接監督，再到標準化，而標準化既可 以是工作流程標準化，也可以是工作輸出或員工技能標準化，最後又回歸到相互 調適(Mintzberg, 1993:7)。一般而言，傳統階層途徑認為若不尋求強迫的手段或提 供共享目標（shared goal），將難以設計出促進協調行為發生的機制，故協調問題 被視為是控制問題(廖洲棚 & 吳秀光, 2007)。所以，在控制的概念下，傳統階層 途徑著重在組織功能的設計、權威如何運用以及是否給予各專業部門權力空間等 議題的討論。
三、行政組織互動研究的焦點
傳統階層途經將協調問題視為組織內部問題，因此本途徑認為若協調發生問 題，可透過組織設計的方式來達成問題的解決。換言之，本途徑著重在組織功能 的設計來解決內部的協調問題，因此研究重視如何配合任務需要重組組織的功 能，即成為本途徑對於行政組織互動研究的焦點。值得注意的是，諸多研究已不 約而同的指出，正式的組織結構重組，並無法解決跨組織協調的問題(Bardach, 1998; Chisholm, 1989)。這意謂著傳統階層途徑，強調重組組織功能以處理組際 協調問題的作法，僅能暫時解決組際協調問題，有時甚至無法解決問題37。
37 筆者在臺北市政府服務期間，就曾發生過一個有趣的案例。臺北市政府為推動路平專案，遂 指派秘書長協調整合組織權責及人力配置，以利專案的順利推動。所以，在2008 年決議自 2009
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貳、資源依賴途徑 一、基本假定
所謂的資源依賴，意指一個組織網絡使用來自單一來源之外部資源，以求生 存及達成目標的程度。資源依賴途徑假定單一組織不能控制達成目標前的所有活 動，因為部分活動必須仰賴其他組織，例如原料供應商，因此組織之間或行動者 之間，為了生存必須存在著相互依賴的關係。由於相互依賴關係影響了組織的存 續，故組織必須盡量控制相互依賴關係，並將其不確定性的影響減到最低。這種 相互依賴關係可以進一步區分為產出的相互依賴，如組織的產出受到其他組織的 影響，以及行為相互依賴，組織的行為與行動受到其他組織的行為影響等兩種類 型。其中，產出的相互依賴又可以區分為競爭性（competitive）的或共棲性
（symbiotic）的兩種(Pfeffer & Salancik, 1978:41)。因此，從產出的角度來看，資 源依賴途徑引用生態學的觀點來分析組織關係，主張透過環境的配適程度來解釋
「組織族群」（populations of organizations）的成功、失敗或存續(Alexander, 1995:11)。此時組織共棲（symbiotic）與共生的（commensal）或競爭的概念，即 可視為與組際協調相關的概念。所謂組織共棲關係意指組織間擁有同樣的生態利 基（ecological niche），使得彼此能產生互惠行為，如海葵與小丑魚；水牛與白鷺 鷥的共棲生態；組織共生關係意謂不同組織的生存皆仰賴共同資源的情形，如不 同放牧者共享一片草原；漁夫共享同一漁場等，共生關係與共棲關係不同之處，
在於共生關係處在既競爭又合作的微妙互動關係中，但共棲關係則否。另外，當 組織處在競爭關係，則意謂彼此處於資源爭取的零和狀態，亦即競逐資源的敵對 狀態，使得彼此的行為將充滿衝突。
二、討論議題
年起，將八公尺以下市區道路坑洞以及道路測溝處理的管轄權限，由區公所改隸工務局新工處與 水利處，以求事權統一。惟推行不到一年，就發現統一將市區道路管理事權歸屬單一權責機關，
並無法滿足區里民眾臨時道路坑洞填補的需要，且道路路面與道路測溝維護，更因改隸屬不同機 關，而造成道路養護行動不一致的情況。所以，新規定實施不到一年，秘書長再次參與協調，並 決議從2010 年 1 月 1 日起，將管轄權限恢復原狀。
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就資源依賴途徑的觀點而言，要了解組織的行為，就必須了解行為的系絡，
組織不可避免的要結合其所處環境的條件。環境對於組織的影響之所以重要，是 因為組織不可能獨立而存在，因此一定會有外在的需求存在，而組織能否存續的 關鍵在於組織能否有效管理對外在的需求。假設外在環境是穩定的，組織可以無 虞的獲得外在環境資源的補充，那麼組織對外在環境的管理與關注就不是那麼重 要。但環境是變動的，組織必須時時刻刻瞭解外在環境的變動，並採行必要的行 動，才能讓組織生存。
Pfeffer 與 Salancik 認為環境可以分為三個層次，第一個層次是「環境是由相 互連結的個人與組織（彼此相關且透過組織的交易而產生重要連結的組織），而
Pfeffer 與 Salancik 認為環境可以分為三個層次，第一個層次是「環境是由相 互連結的個人與組織（彼此相關且透過組織的交易而產生重要連結的組織），而