第二章 文獻回顧
第三節、 行政組際協調研究成果的審視與檢討
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第三節、行政組際協調研究成果的審視與檢討
「協調」是公共行政研究的一個「舊的」重要問題，長久以來已累積了相 當多的研究成果。為使諸多研究成果有一個比較與對話的機會，本節分成三個部 分進行。首先，由於行政組際協調問題與討論行政組織共同執行公共政策的研究 高度相關，因此筆者檢閱相關文獻，以探討行政組織相互依賴關係與執行行動的 理論詮釋。其次，考量行政組際協調涉及獲利轉換機制，亦即協調機制的問題，
因此筆者詳細檢閱過去對於引導行政組織彼此進行協調的機制的研究成果，以協 助吾人瞭解此種機制的制度設計問題。再其次，由於行政組際協調關切行政組織 行動的一致性與執行成果間的關連性，因此筆者檢閱近年來的相關研究論著，以 協助吾人瞭解此一研究領域對為協調因果關係提出的不同研究變項，以及不同理 論對於達成組際協調結果的詮釋。最後，筆者將綜合討論此些研究成果及其遺留 下來的待解問題，並點出現行研究的不足之處，以做為本文第三章理論補強的重 點。
壹、跨組織參與政策執行的相依關係與協調
政策環境的複雜性，使得行政組織通常不只執行一個政策或命令，而是同時 執行多個政策或命令，且各個政策或命令彼此不一定一致，以致政策執行產生不 確定性。其中，政治理念會影響行政制度的設計，特別是在多元主義（pluralism）
理念下，政治與制度普遍要求政府機關分化而非整合，而分化的基礎通常源自政 治因素的影響而非技術因素的影響(Bardach, 1998)。此外，政策服務對象的差異 以及逐漸增強的全球化因素，亦提高了行政組際協調的困難度(Peters, 1998)。
由於公共政策通常由組織加以執行，因此將執行概念化為組織的問題會是一 種有用的分析方式(Montjoy & O'Toole, 1979)。若將行政組織當做政策的參與者與 分析單元（unit of analysis），則行政組織對政策內容的感知，亦會影響行政組際
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協調。Peters(1998)指出政策的實質內容會影響行政組際協調，他認為在參與者 對同類政策的執行方式或服務提供方式缺乏共同理念的情況下，行政組際協調將 鮮少能夠成功45，而政策制定的變遷本質則是多數工業化民主國家對行政組際協 調感到頭痛的原因，因為這樣的特質影響到政策議題的多變性。Matland(1995) 亦有同樣的觀察，但他將焦點放在政策內容對於政策執行模式的影響，他認為政 策本身的特性會影響政策執行究竟是採取由上而下或是由下而上的執行模式，前 者重視上位機關對下級機關的控制，後者則重視平行機關間的協調互動。Matland 進一步發展出「模糊/衝突模式」（ambiguity/ conflict model），用以分析行政組織 的政策執行，該模式將政策本身的特性區分成兩個面向，分別是政策衝突（policy conflict）面向以及政策模糊（ambiquity）面向，這兩個面向分別產生由高至低 的連續性變化，形成四種政策類型影響政策的執行(Matland, 1995)。針對政策內 容會影響行政組織協調的問題，Monjoy 與 O’Toole(1979)則提出兩種觀察：
第一、當新的任務委由一個既有的機關處理時，這個新的行動模式要求會與舊有 的 行 動 模 式 產 生 干 格 ， 並 產 生 行 政 組 內 協 調 （intraorganizational coordination）的問題。
第二、當許多任務要求一個以上機關參與，將導致傳統用來引起與協調參與者努 力的制度工具，無法由單一個行動者控制，這使得行政組際協調問題，與 前一個問題相比，在本質有很大程度的不同。
他們進一步將政策內容以「是否提供新資源」與「指令是否明確」等兩個指標進 行分類，並產生四種不同的政策類型，不同的類型對於政策執行者需要的協調方 式亦有所不同(Montjoy & O'Toole, 1979)。
值得注意的是，跨機關執行本就是政策執行的主要特徵，因為絕大多數的政
45 這種情況類似於所謂的地盤保衛戰（turf fighting）(Bardach, 1998)，參與地盤保衛戰的組織強 化自己所提供之服務較競爭組織的重要性，並期望能以它所熟悉的方式提供服務，而非透過比較 有創造性的途徑（即使在面對資源短缺的情況下亦同）(Peters, 1998:304)。
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策都必須仰賴數個組織共同合作推動(Hall & O'Toole, 2000)。然而，過去一個世 紀的社會環境變遷，使得跨機關執行政策的需要增加(McGuire, 2006 )。行政人員 必須改變他們的工作方式，並與其他機關建立新的連結關係(Kettl, 1996)。
Milward(1982)曾評論公部門研究較好的分析單位，並非是單一的組織，而是以 組織“集”或“領域”所構成的網絡或執行結構才是比較恰當者。換言之，將組際關 係（interorganizational relationships）結合成為一個較大單位的單位群形式，如稱 為政策部門（policy setors）(Benson, 1982)或組織集（organization set）(Alexander, 1995)，將是一個比較妥適的組際協調分析單位。
以政策部門或組織集的概念來分析行政組織互動，必須詮釋組織的連結關 係，以及所屬政策部門與其他政策部門的差異程度(Benson, 1982)。就組織的連 結關係而言，學者多將組織互動關係視為一種合作關係(O'Toole & Montjoy, 1984;
曾冠球, 2006)或夥伴關係(Sullivan & Skelcher, 2002)，關係建立的目的在於達成某 種政策目標，其間維繫合作關係或夥伴關係的規則，成為研究分析的焦點。此處 的連結關係等同於資源依賴途徑與網絡途徑所稱的相互依賴關係，意指組織在執 行政策過程中，對於其他組織的產出、資源或成員有彼此依賴的關係。組織相互 依 賴 關 係 的 變 化 ， 會 影 響 組 織 間 協 調 運 作 的 概 念 已 被 普 遍 討 論(O'Toole &
Montjoy, 1984; Peters, 1998; Scharpf, 1993; J. D. Thompson, 1967) ， 例 如 Thompson(1967)最早在相互依賴關係概念下，提出三種組織內部的互動關係，分 別是叢集的（pooled）、次序的（sequential）以及互惠的（reciprocal）相互依賴 關係。筆者認為從不同互動關係的本質來看，叢集關係假定行動者處在彼此獨立 的競爭關係；次序關係假定行動者為單向的依賴關係；互惠關係則假定行動者為 雙向的依賴關係。另外，O’Toole 與 Montjoy(1984:493-495)從命令的相互依賴
（mandated interdependence）類型，詮釋多組織政策執行的相互依賴關係，渠等 在Thompson 的基礎上，進一步將次序的相互依賴關係區分成三種次類型，分別 是 簡 單 線 性 （simple linear ）、 競 爭 性 （ competitive ） 與 次 序 互 惠 性
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共同的政策目標而努力(O'Toole & Montjoy, 1984:492)？ 針對此一問題，O’Toole 與 Montjoy(1984)認為有三種重要的誘因機制，可以處理組織合作的議題，分別 是：「權威」（authority），行為者受到職責的驅動產生合作；「共同利益」（common interest ）， 因 為 參 與 者 皆 重 視 共 同 目 標 的 價 值 而 產 生 合 作 ； 以 及 「 交 換 」（exchange），為獲得某些回報而非達成目標而產生合作。若執行問題的本質是 跨機關合作的問題，則研究者可能會進一步追問，何種誘因較能激勵個別參與 者，不管是在單一機關或多個機關參與執行的情境下，皆能朝向共同的政策目標 而努力(O'Toole & Montjoy, 1984:492)？Etzioni(1961)認為有三種機制可以獲得政 策參與者的順服（compliance），分別是：規範性（normative）、強制性（coercive）
與獲益性（remunerative），規範性機制透過階層主管要求行動的正當性或參與者
46 茲就此五種相依關係的內涵進一步分述如下(O'Toole & Montjoy, 1984:493-495)：
(1) 叢集式相互依賴關係：意指組織基於同樣的目標執行政策，且在執行過程中不需其他組織的 訴諸賽局（games）或計謀（ploys），以達到偏好的協議。
(3) 簡單線性相互依賴關係：意指政策執行可以被區分成幾個階段，不同階段由不同組織負責，
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共同對目標的認同而使參與者順服；強制性係透過對不採取某種行動而招致失敗 提出懲罰之威脅，迫使參與者順服；獲益性機制則提供充分的誘因，通常是額外 的資源，吸引參與者產生政策制定者想要的政策行動。
Thompson 等人(1991)則認為，協同合作的關係受到下列三種治理形式之一 所驅動，分別是：契約（contract）、網絡（network）以及夥伴關係（partnership），
契約關係是非政府機關包括企業與自願性組織，提供公共服務的主要治理形式，
最簡單的契約模式為委託代理關係模式（principal-agent model）；網絡最常基於 個人的關係滲透過組織界限，並提高回應政策與持續政策的能力；夥伴關係是最 難以界定的，它是透過共同決策制定與生產的方式達成，夥伴間會共享行動的責 任，而決定行動的類型以及需採行的執行工具(Sullivan & Skelcher, 2002)。質言 之，從過去的政策執行或組織關係研究中，吾人歸納出三種會影響行政組織行為 的協調機制，分別是：「階層」（hierarchies）、「市場」（markets）與「網絡」（networks）
(Maidment & Thompson, 1993; Peters, 1998)。問題是，這些機制背後的主導邏輯 為何？
從現代形式的組織理論可知，「階層」向來是重要的行政組際協調機制。在 組織以「階層」進行協調的概念下，所有組織被視為是一部精心設計的大型機器，
它被假設可以有效地控制，並發揮預期設計的功能。換句話說，管理者可先將整 體任務仔細地拆解成近乎相互獨立的部分後，再安排各專業的部門執行被預先賦 予的任務，最後再透過「階層」來控制各部門的行動。例如，在韋伯式管理模式 的影響下，行政組織經常需要仰賴「階層」機制來連結組織的各分部(Jennings &
Ewalt, 1998:418)。值得注意的是，受到政治與經濟理念變遷的影響，「階層」處 理行政組際協調問題的能力已逐漸降低。例如，當代的 OECD 國家受到政治權 力的分裂（fragmentation）與解制運動（deregulation movement）成功，以及跨國 經濟與生態相互依賴性的提高（全球化的現象）等情境的影響，國家權威的行使 在內部與外部都感受到日漸增加的限制(Scharpf, 1993)。事實上，自從第二次世
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界大戰結束以來，這種政府的掌控權力已受到來自於經濟上供需力量的變化而弱
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