第三章 行政組際協調的邏輯與限制
第一節、 行政決策邏輯、制度與協調
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核心議題，第一節藉由行政組織集體決策邏輯的推介與行政制度的理性分析，描 繪行政組織行為受到限制的原因，筆者嘗試歸納行政組際協調的制度因素，並建 構行政組際協調的空間模型（spatial model），做為後續分析之基礎；第二節將探 討行政組際協調的類型，透過集體行動（collective action）概念的引介，說明不 同行政組際協調的可能賽局類型以及行政組際協調問題的產生原因，亦即從理性 組織集體行動之角度，來說明行政組織的協調行動可能產生的社會或整體政府後 果；第三節為本章的核心，主要是連結前面兩節的論述，並透過本章第一節建構 之空間模型以及本節建構的參賽者效用函數模型，演繹分析行政組織在跨組織協 調過程中的行動態樣，並推演相關的命題57（propositions）。
第一節、行政決策邏輯、制度與協調
對行政領域而言，專業分工是制度設計的核心，所有的行政組織都是在專業 分工的制度框架下，獲得合法推行任務的權力。諷刺的是，用於提升行政組織運 作效率的專業分工制度，卻是造成政府無法成為一部可受控制機器的主要原因。
行政組織與組織之間的自主性格，令它們對於政府整體目標僅有部分的交集，所 以各行政組織彼此互動的本質，其實是一場高度政治性的賽局(Bardach, 1977, 1998; Downs, 1967; 曾冠球, 2006)。本節聚焦在討論行政組織的專業分工及行政 協調獲利轉換機制等制度對於跨組織協調決策的影響，首先說明行政組際協調過 程中，存在於個別組織的理性決策與官僚集體理性之間的矛盾與限制；其次從理 性選擇制度論或稱新制度論（new institutionalism）的觀點，拆解專業分工制度 與獲利轉換機制的內涵，俾說明制度結構如何誘導行政組織的行為；最後，綜合 及歸納本節的相關論述，提出行政組際協調賽局的空間模型做為本節的總結。
57 「命題」為一種事實的陳述（a truth statement），它是研究者依據理論模型設定的邏輯與限制，
針對研究關心問題所推導出符合模型邏輯規範之真實與虛假的「事實陳述」(Dubin, 1978:160)。
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壹、行政組織的決策邏輯
從本文第二章的文獻回顧中得知，傳統官僚組織論者認為，行政組織以發揮 結構預設之功能為目的；組織生態論者與資源依賴論者則認為，行政組織以持續 維持或擴大生存為目的；而理性選擇論者認為，行政組織為理性的行動者，並以 符合自我利益極大化做為行動選擇標準。筆者融合三者的論點，主張理性的行政 組織具有自主選擇行動方案的能力（亦即策略互動的能力），它會在專業分工結 構及生存資源相依關係的限制下，尋求能極大化其自主性的行動或策略58。在此 觀點下，行政組織如何在符合其專業分工偏好的前提下，產生符合集體理性的行 為選擇，就成為筆者關切的重點。
學者 Hammond 與 Miller 指出，任何匯集官僚偏好成為整體理性決策的方法，
至少須符合下列四項原則59(ibid.:6-9)：
第一、分權原則60（decentralization）：在專業分工的概念下，為了尊重專家判斷，
管理者應設立專家的管轄範圍，使其在管轄範圍內作某種程度的選項排 序。
第二、巴瑞圖原則（the Pareto principle）：由於待決策事項不一定能落在專家的 管轄領域中，所以組織會希望有其他的決策準則，來處理跨領域決策排序 的問題，而巴瑞圖原則是最能夠被所有領域專家接受的原則。巴瑞圖原則 意指當某些人偏好X>Y，而沒有人偏好 Y>X、或無其他意見時，組織就 應該將X 的偏好順序置於 Y 之上。值得一提的是，兩位學者選擇「弱巴 瑞圖原則」（weak Pareto principle）進行分析，意指惟有全體成員一致地
58 事實上，理性選擇途徑假定官僚會追求自己福祉而非公共利益極大化的模型已獲得很好的研 究成果。這些研究主張官僚體系無法產生公共財（public goods）（正負相抵之後）的證明，並不 依賴任何官僚懶惰或無效率的假設，它所需要的唯一假設是官僚對於追求自己報酬極大化的興趣 (徐仁輝等譯, 2005:67)。
59 兩位學者的論點係奠基於下列假定(Hammond & Miller, 1985:6)：
第一、 組織會在多種替選方案中建立偏好次序以制訂決策。
第二、 組織的偏好次序係來自於個別官員的偏好次序。
第三、 組織可以使用任何想要的方法來匯集不同官員的偏好為組織的偏好。
值得注意的是，從文章內文中可知，組織內部單位的偏好次序亦是形成更大組織偏好次序的依據。
60 此處的分權等同於去中心化的看法，並無地理上的意涵，而是類似於「授權」的概念。
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（unanimously）偏好 X>Y 時，組織才會將 X 的偏好順序置於 Y 之上；
若非全體一致，則此原則將不發生決策影響力。
第三、全觀性（universal domain）：技術複雜性與一個持續變遷的外在環境，使 得組織必須面對諸多不同的挑戰，許多問題會因此落在專業組織的管轄範 圍之外。如果成員中沒有知道處理方法的專家，一個尋求問題解決的辦法 是讓大家參與自由表達意見的腦力激盪會議，允許與會者能不受限制地提 出任何邏輯上可能的最佳決策偏好。此時若限制官員的判斷或意見表達，
往往會被認為是自我防衛與不智的，因為即使是由數位非專家所做出的不 完美判斷，亦有可能成為非常好的決策（古諺有云：三個臭皮匠、勝過一 個諸葛亮）。如此一來，對於解決管轄空隙問題的最好方法，就是允許官 員們在不必擔心被懲罰的情況下，自由且充分地表達其最佳判斷。值得注 意的是，全觀性原則並不等同於民主決策。依據全觀性原則表達的結果不 具拘束性，所以即使是極權專政（dictatorship）亦能同時保有全觀性。
第四、反循環性（acyclicity）：本原則要求決策應具有偏好的內在一致性，所以 當成員偏好經由分權原則與巴瑞圖原則匯集後，組織的偏好次序不應允許 方案A 優先於 B、B 優先於 C、以及 C 又優先於 A 的情況出現，亦即不 可發生A>B>C>A 的現象。當組織出現決策循環時，往往將伴隨決策的混 亂（chaos）與衝突(conflict)，以致延誤決策良機。
兩位學者進一步引用「森悖論」（The Sen paradox） 61，說明在官僚體系中
「沒有任何整合的方法能使分權原則、全觀性原則、弱巴瑞圖原則以及反循環性
61 「森悖論」是社會選擇論（social choice theory）中著名的不可能定理（impossibility theorem），
其論點源自A. K. Sen （1970）所著「The Impossibility of a Paretian Liberal」乙文。Sen 論證集體 決策（majority decision）與個人自由（individual liberty）等兩個社會選擇原則是無法相容的，並 嚴謹證明在社會選擇過程的三種情境中，分別是：無限制領域（U, Unrestricted domain）、巴瑞圖 原則（P, Pareto principle）與自由主義（Liberalism）或僅有兩位決策者的最少自由主義（L*, Minimal Liberalism），存在以下兩個定理：
(1) 定理一（Theorem I）：沒有任何一個社會決策函數可以同時滿足 U、P 與 L。
(2) 定理二（Theorem I）：沒有任何一個社會決策函數可以同時滿足 U、P 與 L*。
此兩個定理受到A. K. Sen 以嚴謹的數學邏輯證明，並為社會選擇理論者所廣泛接受及引用，後 學將其定理稱之為the Sen Paradox，建議有興趣深入了解 the Sen Paradox 的讀者，可另行參閱原 文。
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原則同時存在。」62(Hammond & Miller, 1985:10)。質言之，行政組織在集體決策 的協調過程中，任何決策至多僅能保留其中三種原則。為解決此四項原則在邏輯 上無法同時存在的困境，渠等進一步提出三種途徑，分別是雇用背景相似者，化 解決策歧異；將最高決定權交與特定人；以及給予行政組織絕對的自主性 (Hammond & Miller, 1985)。然而，這三種途徑仍有各自不同的缺點。首先，組 織雇用有相似背景的人，可化解理念的歧異以達成組織的任務63。因此，行政組 織往往透過雇用背景、學歷相近的人；或透過組織文化（organizational culture）
的塑造，來限制或整合個體的偏好。然而，拋棄全觀性的作法會產生兩種問題：
第一、拋棄全觀性的作法往往為“雙面刃”，稍一不慎極可能導致更危險的結果，
例如出現組織集體盲思（group think）的現象；第二、共識的形成有範圍的侷限 性，因此決策參與者即便在某一範圍能形成共識，但提升到更大決策範圍時，「全
62 本項推論為該篇文章引用的第一個不可能定理（impossibility theorem），兩位作者進一步依據 此一定理，介紹文章引用的其他四個定理為：
一、 定理二（Theorem 2）： 沒有任何整合的方法能使弱巴瑞圖原則、全觀性原則、反循環性原 則以及最少專業主義（Minimal Professionalism, MP）原則同時存在。
二、 定理三（Theorem 3）：對任何至少有兩個層級與三個替選方案的階層而言，沒有任何整合的 方法能使全觀性原則、反循環性原則與例外管理原則（Management by Exception）同時存在。
三、 定理四（Theorem 4）：對任何至少擁有三位職員、三種替選方案以及最少管轄權重疊的組織 而言，沒有任何方法可以滿足分權化、全觀性與反循環原則一起存在。
四、 定理五（Theorem 5）：沒有任何方法可以滿足全觀性、反循環性以及以問題特徵分權化原則
（Decentralization by Problem Features, DPF）同時存在。
限於篇幅，筆者不深入探討各定理的意涵，有興趣的讀者可自行參考Hammond 與 Miller 的文章。
63 Mitizberg(1993)認為透過培訓和思想灌輸的方式，可以讓組織行為模式內化到員工的內心。此 處所謂的培訓，意謂傳授員工與工作相關的技能和知識的過程；所謂的思想灌輸，意指學習組織 規範的過程。筆者認為Mitizberg 的看法與本處的論點不謀而合。
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擁有管轄範圍內的決策權限。這意謂當公共問題發生時，與此問題相關的組織都 應依據其專業做出解決問題的最佳的判斷，問題是這種尋求自己最佳判斷的方
擁有管轄範圍內的決策權限。這意謂當公共問題發生時，與此問題相關的組織都 應依據其專業做出解決問題的最佳的判斷，問題是這種尋求自己最佳判斷的方