第一章 緒論
第一節、 研究動機與目的
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第一章 緒論
聯邦政府最為人詬病的問題在於「欠缺 協調」。最常被提出的改革建議則是「我 們需要更多的協調」。1
--- Jeffrey L.
Pressman and Aaron B.
Wildavsky(1984:133)
。自從統治結構被分部化為局處和部會開 始，對一個行政組織老是不知道另一個 組織在做什麼的抱怨就從來沒停止過，
這也使得它們的計畫總是呈現矛盾、冗 餘或兩種問題都有的情況。2
---B. Guy Peters(1998:295)
。第一節、研究動機與目的
壹、研究動機
行政組際協調（interorganizational coordination）是一個「舊」的重要問題，
因為早在1960 年代美國推動大社會計畫（the American Great Society programs）
失敗時，其行政學界就已經開始關注協調失靈（coordination failure）的研究(Perri 6, 2004; Pressman & Wildavsky, 1984)。可惜的是，即使美國學界對於行政組際協 調的研究起步很早，但研究成果對實務界的影響卻極其有限，這點可從過去政策 執行研究的沒落窺見一二。西方國家自1970 年代開始的政策執行研究重心，即 在於解釋與發掘跨組織執行政策所產生的行政組際協調問題。換言之，政府跨機 關、部門或組織協調的問題，為自1970 年代政策執行研究以來就一直為公共行 政學門最關切的問題之一。惟隨著時代的演進，政府面對的問題也愈來愈難以對 付，特別是這些問題需要藉由各尋求自主卻又彼此相互依賴的組織加以整合資
1 原文為“…no phrase expresses as frequent a complaint about the federal bureaucracy as does ‘lack of co-ordination’. No suggestion for reform is more common than ‘what we need is more co-ordination’.”
2 原文為“From the time at which governing structures began to be differentiated into departments and ministries there have been complaints that one organization does not know what another is donig, and that their programmes were contradictory, redundant, or both.”
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訊、能力與行動，加上政策的空間持續變得更交錯重疊（dense），以及行政組織 需面對多部門與多層級結構的複雜政治系統中分享權力的錯綜複雜模式，往往使 得多組織的執行顯得問題重重(O'Toole, 1993:33)。可惜的是，多組織執行的問 題，卻沒有因為政策執行研究以及後續推動的諸多行政改革而獲得改善。
舉 例 而 言 ，1980 年 代 迄 1990 年 代 盛 行 的 新 公 共 管 理 （ New Public Management）改革，是近一波為洗刷「政府無能」形象而量身訂做的改革方案。
令人訝異的是，一度描繪出美好願景的新公共管理改革，卻意外地衍生國家空洞 化（hollow state）3、服務分裂化（fragmentation）以及去民主化等問題，這些新 發生的問題不但無助於提升政府的協調能力，更使得民主的課責制度顯得搖搖欲 墜，當然也讓政府跨部門協調失靈的問題，又再度引起重視與討論。有鑑於新公 共管理改革加劇惡化行政組際協調的問題，Aucoin(2004)就曾為此評論行政改革 的 重 點 ， 並 非 如 新 公 共 管 理 學 者 所 說 的 要 「 貶 抑 官 僚 體 制 」（bashing bureaucracy），而應在維繫好的公共管理前提下，讓官僚體制作對的事，如透過 整 合 型 服 務 改 善 跨 部 門 服 務 協 調 的 問 題(Aucoin, 2004) 。 Christensen 與 Lægreid(2007)也評論到，新公共管理改革惡化了組織間協調的問題，使得權責分 散 的 組 織 資 訊 變 得 難 以 整 合 ， 所 以 主 張 以 「 全 面 性 政 府 途 徑 」（The Whole-of-Government Approach）打破部門藩籬，提高跨組織合作的能力。Perri 6(1997, 2004)更直接將新公共管理改革的失敗，歸咎於政府的分工結構，強調功 能分工的政府組織往往有服務視野狹隘、各機關相互推卸責任、政策目標與計畫 互有衝突、資源運用重複浪費等執行問題，其提出「全觀型治理」（holistic governance）的概念，並著重以「協調」做為治癒「功能裂解型治理」（functionally fragmented governance）問題的解方4。上述學者的看法意謂在邁入21 世紀的此 刻，行政組際協調問題仍舊是行政改革的重要議題，甚可說是改革成功的關鍵。
不可諱言的，我們生活周遭仍充斥著行政組織因專業分工造成的協調失靈
3 所謂的國家空洞化，意指公共服務逐漸透過私部門（包括營利及非營利機構）以國家名義提供 社會服務的狀況，使得公共事務課責的問題變得日趨嚴重。
4全觀型治理的核心是協調，特別是組織間的協調，故組織間的協調能否具體落實關係著全觀型 治理的成敗(轉引自廖俊松, 2006, p. 203)。
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案例，所以讀者對於以下幾則有關政府各部門欠缺協調的報導，一定不會感到陌 生：
一、分工出現空隙
「
XXX
社區後方依傍XX
溪上游，溪溝上方有一座木棧便橋，是當初建商為 吸引消費者購屋所搭蓋，交屋後至今十多年來無人維修，已成有多處腐爛的危 橋。但當初建商未申請木棧橋建照，後續當然也沒有負責維修管理，市府10
多 年來也沒有一個單位出面管理維護。建管處表示，這座便橋應屬管轄道路主管機 關新工處負責維護；新工處則回應，這座木棧橋未申請興建核可，不屬該處維管 權責；負責XX
溪整治的大地工程處則表示，便橋非該處興建，沒有相關資料。議員
XXX
不滿地表示，這關係到民眾生命安全，卻長期無政府管理，實在太荒 唐……
。」（引自2010-06-30/聯合報/B1 版）二、機關相互推諉
「
……
雜草阻斷人行道，還有零星落石，……
未見市府單位來清理，……
區 公所初步了解，該路段為工務局新建工程處養護；新工處第五分隊則稱，『只負 責維護人行道結構體，垃圾、雜草等由環保局清理或剷除』。環保局光明分隊XXX
表示，依市府行之有年的『改善市容查報細目及權責單位一覽表』，人行道上之 鋪面雜草維護，應由新工處處理，顧及『都是政府該做的事』，他已派員清除……
。」（引自2010-06-29/自由時報/B05 版）
三、業務銜接失當
「住北市
XX
區XX
路的居民，忍受莫名臭味廿年，好不容易盼到去年底衛 生下水道完工，但沒想到惡臭味卻未散去，居民要求挖開路面，卻發現住家馬路 旁竟暗藏積滿糞便的超大沉箱！居民XXX
無奈表示，廿年來，此處糞便臭味不 斷，居民一再投訴市府，卻找不到原因。原以為汙水下水道完工，臭味就會消失，他卻意外發現，地下竟有長十二公尺，寬四公尺的超大箱涵，堆積逾一公尺高的 陳年排泄物。議員
XXX
痛批市府，『連自己路底下有什麼都不知道』……
。她要‧ 國
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求儘速清除箱涵內穢物
……
。」（引自2010-05-13/中國時報/C2 版）。四、溝通聯繫不佳
「
……
捷運局在未告知的情況下，拆除警方設置的防竊警示牌，還拒絕溝通 協調，讓警方氣得跳腳，希望捷運局將心比心，正視民眾機車失竊問題；而捷運 公司則說是聯繫上出問題，會儘速建立溝通管道。……
員警說，或許在懸掛警示 牌前沒先告知捷運公司，確實有疏失，但這不是廣告，而是公家單位為了民眾權 益的警示牌，且上面也有聯繫電話……
。捷運公司表示，廣告組人員不了解情況，才會逕行拆除
……
。捷運公司人員說，這是第一次發生這種情況，未來應建立聯 繫窗口……
。」（引自2011-03-28/
自由時報/
南部新聞版）。無奈的是，政府往往要等到有民眾因此受到生命危害後，才「又」開始重視 跨部門協調的問題，例如：發生於2000 年 7 月 22 日發生在嘉義縣境內的「八掌 溪事件」5以及發生於 2005 年 8 月 25 日美國佛羅里達州等地的卡翠娜颶風
（Hurricane Katrina）災害6。此種因民眾生命財產受到侵害而引發的「墓碑效應」
（tombstone effect）7，常使得政府又落入另一波的行政革新循環，並隨之推動一 連串的組織改造與重組。不幸的是，僅透過組織的改造與重組，除展現領導者推
5 2000 年 7 月 22 日在嘉義八掌溪進行固床工程的四名工人，因山洪暴漲而受困了沙洲等待救援，
卻因為行政程序的層層通報延誤，導致關鍵的救援工具---直升機未能飛往救援，使得四名工人在 慘遭洪水中沒頂。最令人痛心的是，當時岸邊站滿了家屬、救援人員和媒體，但他們只能眼睜睜 地看著四人被無情的洪水吞噬。這個事件不但導致行政院副院長辭職負責，更間接促成政府改革 我國的救災體系。
6 在卡翠娜颶風發生後，由於一連串的政府協調失靈引發民怨，迫使美國白宮和國會不但宣布將 對聯邦政府在應對颶風災害的處置是否失誤展開調查，更於2005 年 9 月 10 撤去聯邦緊急事務管 理署（FEMA）署長 Michael Brown 現場指揮官職權，其隨後於 9 月 13 日辭職。此外，美國公 共行政學會的專業期刊Public Administration Review （PAR） 還特別在 2006 年 12 月出版年度 專刊，集結Donald F. Kettl 等數十位學者對協同公共管理（collaborative public management）議題 的論著，並在2007 年以「重要的可能性：運用協調合作（Monumental Possibilities: Capitalizing on Collaboration）」為名召開國際研討會。
7 「墓碑效應」為近來經常出現在跨域管理文獻的一個名詞，意指每當有民眾因官僚協調失靈而 受到生命安全的重大危害時，政府才開始重視跨域協調的問題。
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動改革的決心以及政府部門意圖改善缺失的誠意之外，其改革的結果往往無法如 預期般的消除協調的問題，主要的原因不在於改革措施太多或太少，而在於改革 的假設是有問題的。因為，行政組織無法產生「公共財」（public goods）的證明，
並不依賴任何官僚懶惰或無效率的假設，它所需要的唯一假設是官僚對於追求自 己報酬極大化的興趣(徐仁輝等譯, 2005:67)。換言之，行政組織因專業分工而產 生的本位思維才是造成協調失靈的主因，僅依賴由上而下的組織重組並無法改變 本位主義(Bardach, 1998)。在此情形下，吾人又該如何才能有效地解決行政組際 協調的困境呢？這個問題，引發筆者想要進一步探究行政組際協調的動機。
貳、研究目的
長期以來，政府管理者從未停止抱怨發生於部門間，因行動或計畫衝突而導 致執行步調不一或重複施作浪費等協調失靈的情況(Peters, 1998)。儘管政府在政 治、計畫以及法律等各方面皆不約而同地要求行政組織應該要彼此協調合作
（collaborate），或至少要考量彼此的行動，但實務工作者對於應付多組織執行的 問題卻依然感到困擾(Perri 6, 2004)。由於政府跨組織協調的問題，迄今仍是重要
（collaborate），或至少要考量彼此的行動，但實務工作者對於應付多組織執行的 問題卻依然感到困擾(Perri 6, 2004)。由於政府跨組織協調的問題，迄今仍是重要