行政組際協調賽局分析

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從上述的說明，吾人可知有關行政組際協調「行動效能性」的問題，即可視 為對前述三項子問題的回應結果，惟從上述的三個提問可知，只有當第二及第三 個問題情境發生時，亦即行政組織透過合作才能產生社會福利最適的要求時，合 作才會成為行政組際協調關切的議題。所以，合作與協調並不能視為相同的概念 (Calvert, 1995)。

第三節、行政組際協調賽局分析

經由前節的說明可知，行政組際協調涉及垂直協調與水平協調等兩種子賽局 場域，且此兩種子賽局個別受到外部課責與內部課責等兩個賽局規則的限制。依 據前述的賽局規則假定，筆者進一步將行政組際協調簡化成表3-3 所示的四種賽 局情境。

表3-3 行政組際協調的賽局情境

外部課責 內部課責

一致 不一致

共識 情境一 情境二

無共識 情境三 情境四

資料來源：本研究

為具體說明表3-3 所表述的意涵，筆者進一步依據前節提出之公式(2)~(4)的 相關變項假定，分別說明之。首先，就外部課責而言，組織的管轄領域與民意的 偏好往往會影響階層管理者對於政策任務要求的一致性程度，進而影響其理想點 的位置。就管理領域而言，政策或計畫任務落在行政組織管轄領域或政策空間的 何種位置，如心臟地帶、內部前緣、外圍地域以及異質領域等，會影響階層管理 者課以行政組織外部責任的程度。就民意的偏好而言⁹⁵，依據假定階層管理者 P

95 另一個在公共政策常見的例子，是將政策類型區分為管制性政策、分配性政策、重分配政策 以及自我管制性政策，其中管制性政策與重分配政策涉及利害關係人較大的衝突，經常以零和賽 局（zero sum game）的形式出現；分配性政策及自我管制性政策涉及利害關係人衝突的程度較 低或甚至不存在，故經常以非零和賽局（non-zero sum game）的形式出現(吳定, 2003)。從賽局

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對於政策或計畫目標代表民意的反應，故是否有一致性偏好會受到民意意見偏好 是否一致的影響。事實上，民意對於特定政策的偏好不一定會一致，例如學者 James Q. Wilson 依政策所產生的利益與成本之分散與集中的程度，將公共管理者 所面對的利益團體之政治環境區分為下列四種類型(Wilson, 1989:76-79; 陳敦源, 1998:158-161)：。

第一、客戶政治型態：客戶政治型態的政策成本是由全民負擔，但利益卻是由少 數人獲得。少數獲益者在特殊誘因影響下，經常會藉由組織團體給予政府 部門強大的壓力，以促使法案通過；反觀多數負擔成本者，卻因為負擔的 成本極細微，而缺乏反對此種法律通過的誘因。例如：老農年金或其他類 似的社會福利政策均屬此一類型。

第二、企業政治型態：與客戶政治型態相反，企業政治型態的政策成本是由少數 人負擔，但利益卻是由全民分享。少數負擔成本者經常有較高的誘因以設 法阻止法案的通過；反觀多數享受利益者，卻因為享受到的利益微少，而 缺乏促動此種法案通過的動機。例如：汽機車強制第三責任險制度以及各 項環保管制政策等。

第三、利益團體政治型態：本型態的政策成本與利益，皆是由少數人承擔的。但 由於反對與贊成者壁壘分明，往往使得行政組織陷入動輒得咎的情境。例 如：醫藥分業政策以及個別的產業開放或解除管制政策等。

第四、多數決政治型態：本型態的政策成本與利益皆是由全民共同享用與承擔 的，但由於獲益者利益微少，且負擔者付出亦少，使得任一方都沒有動員 去影響公共政策的意願。例如：國家安全政策或外交政策等。

上述四種政治環境傳神地點出了利益團體提出訴求時的可能動機取向，以及 官僚組織回應利益團體訴求時可能遭致的壓力來源。質言之，獲益團體（因政策

的定義來看，零和賽局會造成支持與反對兩種立場對立的政策目標，但非零和賽局則否。

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執行而取得利益的團體）以及損益團體（因政策執行而付出成本的團體）給予其 政治代理人（亦即階層管理者）壓力，將使他（她）在特定政策任務的外部課責 要求上呈現出從完全「一致」到完全「不一致」的偏好變化，前者如利益團體政 治型態與多數決政治型態所述的情境；後者如客戶政治型態與企業政治型態所述 的情境。

其次，就內部課責而言，行政組織彼此的相依關係與在協調過程採行的溝通 方式，會影響組織對於彼此在特定權限範圍內的協力請求，有不同程度的承諾。

就組織的相依關係而言，行政組織是處於互為獨立的叢集式相依關係、對等互賴 的互惠相依關係或不對稱依賴的序列式相依關係，會影響行政組織對於內部課責 的承諾程度。另外，從組織行為的研究中可知，溝通能使組織成員理解工作組織 和其他成員的需要，而進行自我調適達成組織目標。溝通必須同時包括意念的傳 達與瞭解(李青芬等譯, 2006:318)。從溝通的過程剖析，吾人可知發訊者需將正確 資訊，以適當方式與途徑傳達到接收者後，再正確地將接收者的意見回饋給發訊 者。若溝通過程中出現任何訊息傳遞的阻礙，如訊息受到噪音干擾；或是發訊者 傳達的意念無法為接收者所理解，如語言不通的情境，都將使得溝通的效果大打 折扣，進而影響溝通雙方對於溝通議題的認知程度。質言之，在溝通的影響下，

行政組織對特定協力請求會在完全「無共識」以及完全「有共識」的偏好變化。

綜上所述，依據公式(2)~(4)，外部課責會受到管轄領域與民意壓力的影響；

內部課責會受到相依關係與溝通方式的影響。為簡化分析，筆者將不同課責參數 的變化簡化為四種賽局情境，以方便吾人討論課責參數變化對行政組際協調的影 響，且透過空間理論的運用，吾人亦可觀察不同賽局情境的變化對於行政組際協 調參與者的影響。

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壹、情境一 一、情境描述

當階層管理者P 對行政組織 X、Y 的外部課責要求一致，且行政組織 X、Y 共同對內部課責具有共識的情境發生時，亦即彼此處於互惠相依關係且溝通良好 或叢集相依關係且沒有溝通的情況。此時，行政組際協調賽局可描繪如圖3-3 所 示的情境。圖3-3 假設在政策目標一致的情況下，參賽者的外部課責要求一致但 民意壓力不高；內部課責有共識，但行政組織相互依賴程度不大。此時，X 與 Y 沒有合作的問題，且P 僅需面對民眾一致的政策偏好。若假設 nx=ny，則行政組 織X、Y 與階層管理者 P 的理想點分別為（nx, 0）、（ny, 0）、（0, rp），S¹為距離所 有參賽者理想點最遠的結果，亦即未達成協議的最差結果。假設μ 為階層管理者 P 的理想點（0, rp）通過S¹的無異曲線；而μ*是行政組織 X、Y 的理想點（nx, 0）、

（ny, 0）通過 S¹的無異曲線，則此兩曲線交集的梭狀地帶即為P、X、Y 能「同 時改善地帶」。假設P、X、Y 可以直接溝通協調或稱談判，且能達成妥協，則其 妥協的決議應落在rp與nx之契約線上（

n

_x

r

_p）。基於概念的一致性與論文簡約性 的需要，筆者在後續的分析將不再重複說明本處已提及之相關符號及意義，但另 行將本章相關符號定義整理於附錄一，讀者可自行參考。

二、分析

在行政組織未與階層管理者協調的情況下，行政組際協調的均衡點會落在 S¹的位置。依據公式(1)、(2)及(3)可知，S¹對所有參賽者而言都是最糟的結果（因 為距離參賽者的理想點最遠，故會降低其自主性效用）。因此，三者皆有意願透 過協調談判解決此一困境，而談判契約線與無異曲線交集的 ef ，則是此賽局的

「核心解」（core）。此時，若階層管理者 P 監督的程度愈低，則 f 點愈有可能成

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為賽局的最終協調結果；反之，若階層管理者P 監督的程度愈高，則 e 點愈有可 能成為賽局的最終協調結果。一般而言，階層管理者囿於監督能力及意願的限 制，往往需授權行政組織裁量權限，故筆者假定行政組際協調的結果較接近f 點

96。

三、情境變化及討論

（一）在內部課責程度維持不變的情況下，若提高 rp至 r’p，則圖 3-3 將轉變為 圖 3-4。由於行政組織的相依關係及內部課責程度⁹⁷並未改變，故即便 P 提高對行政組織X 與 Y 的外部課責要求，仍會因 μ 與 μ*的曲率維持不變，

而使r’p至S²的距離等於rp至S¹的距離，以致於

r

_p

f

＝

r

_p

f

'。在此情形下，

f’點將更靠近 R 軸（因為直角 的夾角變小），依據「畢氏定理」⁹⁸可得 '

' r

r

_p > r

r

_p 。由於從「森悖論」的討論中可知，只要保留分權化的條件，

就必須保留某一專業領域，被授權的行政組織對符合專業領域的議題有決 定偏好次序的權力。因此，行政組織在分權化的條件下，其理想點必定會 保留某種程度的內部課責，亦即nx≠0。只要 nx≠0 且固定不變，則提高外 部課責程度至 r’p，可推得 n’≠0。依據「畢氏定理」，當 nx維持不變，若 提高提高外部課責程度至r’p，則 r'n'值將變小，此時若

r

' f_p '維持不變，

則

r

' r_p '值必將變得愈大。所以，筆者推論當行政組織處在對內部課責承 諾不變的情境下，階層管理者將不容易提高行政組織對外部責任的順服程

96 就本文個案研究而言，筆者假定行政組際協調的結果為 f 點，因為陳情議題通常不是民選首長 最關切的議題，故往往給與行政組織較大的授權。

97 筆者假定行政組織的內部課責不可能為零，因為行政組織與其他行政組織之間必會因為過去 經驗而存有互動的慣例。因此，只要這個前提不改變，行政組織間的內部責任就不可能為零。

97 筆者假定行政組織的內部課責不可能為零，因為行政組織與其他行政組織之間必會因為過去 經驗而存有互動的慣例。因此，只要這個前提不改變，行政組織間的內部責任就不可能為零。

在文檔中 行政組際協調之嵌套賽局分析 - 政大學術集成 (頁 133-156)