東協人權建制深化期（2007～）

2007 年 7 月 29 日至 30 日，第 40 屆東協外長會議於菲律賓馬尼拉舉行，除 了慶祝東協 40 周年之外，還宣示東協將建立「一個關愛與共享的共同體」（One Caring and Sharing Community）。2007 年 11 月 18 日至 22 日，第 13 屆東協高峰 會通過賦予其正式法律地位的整合政治性綱領文件－《東協憲章》（ASEAN

Charter）

轉變成為一個更具正式及有約束力的國際組織，也替東協成員國設定未來合作的 規則及規範，並規定東協的新決策機制。《東協憲章》經所有成員國批准後，於 2008 年 12 月 15 日生效。

須注意的是，《東協憲章》的批准過程並不順利，因為原先最支持東協法制 化發展的菲律賓、印尼和泰國開始質疑其正當性。但即便如此，這些國家仍在有 異議的狀況下批准之。菲律賓總統艾洛育採取強硬立場，認為除非緬甸釋放翁山 蘇姬，否則菲律賓不會批准。但菲律賓仍在 2008 年 10 月 7 日批准之（此時翁山 蘇姬並未被釋放）。此外，印尼國會則堅持人權和民主應該在東協法制化轉型過 程中扮演更重要的角色，並以憲章第十四條不具有效性為由，拒絕批准之。但最 後印尼仍在 2008 年 10 月 21 日批准之。另外，泰國態度上的轉變很可能反映國 內紅黃政爭的延伸，國內政局與社會動盪的嚴峻性使其無暇顧及區域事務的參與 和領導，遑論堅守強硬立場。至於菲律賓和印尼態度上的轉變則有可能是礙於東 協模式在共識決上的無形壓力，因為此時無疑已是寡不敵眾之局面，若繼續在人 權政治上持過於前衛的立場，則可能反過來讓自己成為東協整合進程的局外人。

另外，最為抵抗人權議程的緬甸似乎也默認（acquiesced）該憲章對於建立 區域人權機構的規定，但緬甸外長奈溫（Nyan win）於 2008 年 7 月 21 日第 41 屆東協外長會議上聲明區域人權機構不能干涉成員國的內部事務（Tan, 2011）。

筆者將東協各國批准憲章的時間呈現成如下表 3-2 所示。

表 3- 2 東協各國批准東協憲章的時間

成員國 批准日 存放日

新加坡 2007 年 12 月 18 日 2008 年 1 月 7 日 汶萊 2008 年 1 月 31 日 2008 年 2 月 15 日 馬來西亞 2008 年 2 月 14 日 2008 年 2 月 20 日 寮國 2008 年 2 月 14 日 2008 年 2 月 20 日 越南 2008 年 3 月 14 日 2008 年 3 月 19 日 柬埔寨 2008 年 4 月 2 日 2008 年 4 月 18 日 緬甸 2008 年 7 月 11 日 2008 年 7 月 21 日 菲律賓 2008 年 10 月 7 日 2008 年 11 月 3 日 印尼 2008 年 11 月 11 日 2008 年 11 月 13 日 泰國 2008 年 11 月 15 日 2008 年 11 月 15 日

資料來源：Kipgen (2012: 16)

事實上，《東協憲章》裡並無人權清單，它只課予簽約國遵守人權的一般性 義務，例如第一條（宗旨）第七項：「正視東協會員國之間的權利與責任，加強 民主、強化良善治理及法制，促進並保護人權及各項基本自由」、²³ 第二條第二 項第 i 款：「尊重基本自由，促進並保護人權，以及促進社會公益」。²⁴ 較重要的 是，憲章第十四條（東協人權機構）：

第十四條 東協人權機構（ASEAN HUMAN RIGHTS BODY）

1. 為遵循東協憲章中有關促進人權與各項基本自由之宗旨與原則，東協應成立一個東協 人權機構。

2. 此東協人權機構之運作規則應由東協外交部長會議決定。²⁵

23 《東協憲章》第一條第七項：“To strengthen democracy, enhance good governance and the rule of law, and to promote and protect human rights and fundamental freedoms, with due regard to the rights and responsibilities of the Member States of ASEAN.”

24 《東協憲章》第二條第二項：“Respect for fundamental freedoms, the promotion and protection of human rights, and the promotion of social justice.”

25 ARTICLE 14 ASEAN HUMAN RIGHTS BODY

由此可見，《東協憲章》明文規定須建立一個東協人權機構，但深究之，關 於該機構的組織結構、運作方式、管轄的細節和制裁機制，均付之闕如，因而遭 致許多批評，認為其「比起實際行動更多程度是種修辭而已」。2008 年的輪值主 席國新加坡本身對於區域人權議題的態度並不是那麼積極，而是持觀望態度，針 對上述批評，新加坡外長楊榮文（George Yeo）表示：「我不確定東協人權機構是 否將會有牙齒，但確定將會有舌頭，比起完全沒有，它確定將會有更多道德影響 力。」之後，新加坡第二外長林雙吉（Raymond Lim）表示：「東協人權委員會應 為諮詢性，並擔憂這類區域機構的發展應更慎重考慮，考慮到東協過往的歷史、

現實與文化使然。」這些考慮大致反映 1993 年具有亞洲價值傾向的《曼谷宣言》

之內容。雖然新加坡外交部整體上質疑東協人權委員會的建立是否會對新加坡的 國內法和外交政策有直接影響力，但考慮到對於提升東協國際地位的渴望，仍鼓 勵其發展（Durbach, Renshaw & Byrnes, 2009: 214-215）。

為了進一步將憲章第十四條所規定的東協人權機構具體化，東協於 2008 年 7 月設立「高層小組」（High Level Panel, HLP）來起草東協人權委員會的「組織 權限」（Terms of Reference, TOR）。HLP 與前述的 HLTF 相類似，皆由政府派任 的官員所組成，只是 HLTF 負責制定《東協憲章》，而 HLP 則負責草擬東協人權 委員會的結構、功能與職權範圍之 TOR。

在磋商過程中，東協國家可大致分成兩個對立陣營：自由派陣營（菲律賓、

印尼、泰國和馬來西亞）和保守派陣營（緬甸、越南、柬埔寨、寮國）。²⁶ 汶萊 與新加坡則扮演雙方的橋樑。兩方的爭執點在於，東協人權委員會是否應有監督 功能，以確保各國遵守人權保障之義務，以及委員會是否應受理個人申訴，並隨 之展開調查與作成報告。然而，較明朗的共識是，東協人權委員會本質上應該是

1. In conformity with the purposes and principles of the ASEAN Charter relating to the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms, ASEAN shall establish an ASEAN human rights body.

2. This ASEAN human rights body shall operate in accordance with the terms of reference to be determined by the ASEAN Foreign Ministers Meeting.

26 本研究所使用的「自由派」與「保守派」之劃分是沿著對於東協人權建制的支持程度與否為標準，

即較支持該建制且認為應賦予較強的權限者，則為自由派。反之，則為保守派。

「政府間」機構，而非作為司法訴訟機構 ，且該機構不應該淪為相互指責

（accusatory）的場所。²⁷

在第 42 屆東協外長會議前夕，自由派陣營縮減到只剩印尼一國。2008 年 12 月，泰國軍政府被新的民選政府所取代，但此次民選政府是由保守派陣營（黃衫 軍）的艾比西（Abhisit）上台。另外，菲律賓雖然在商議過程中不斷表示自己是 印尼的盟友，但實際上一到真正投票之際，卻倒戈至保守陣營，成為 1 比 9 的局 面（廖福特，2011: 121），保守陣營獲得壓倒性的勝利。至於唯一堅定自由派立 場的印尼，則不斷要求應該建立一個更加進步的人權機構，希望在組織權憲中納 入某種程度的執行與懲罰機制，並提出應該具有完善的人權保障機制。2009 年 7 月 19 日，印尼於東協外長會議上表示，應給予東協人權委員會更多的權力，例 如應該包括審查各國人權狀況的職權。然而，該提案受到緬甸、越南、柬埔寨和 寮國的阻擋。泰國外長承認目前東協所能達到的最大共識就只是確保讓各國都會 簽署 AICHR-TOR 而已。最後，印尼被迫讓步，但仍堅持其所提出的觀點應該反 映在 TOR 的政策宣言中。雖然相關進一步的執行與懲罰機制、審查會員國人權 狀況、個人申訴機制與報告等權限均被排除，但印尼仍成功納入東協人權委員會 的職權條款五年修正一次的規定，至少為東協人權委員會灑下未來就職權規定而 再協商的種子（廖福特，2011: 131-132）。

經過高層小組和東協各國的配合與努力之下，終於在 2009 年 7 月公布最終 的 TOR 草案，隨後於 7 月 20 日召開第 42 屆東協外長會議，通過該 TOR，並將 該機構稱之為「東協政府間人權委員會」（ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights, AICHR）。另外，為了回應外界批評，HLP 尚須負責起草《東協 外長聯合政策宣言》（Political Declaration on the AICHR），作為東協各國領袖對 於該區域內加強人權之提倡與保障的政治承諾。該政策宣言中規範「AICHR 應 在生效後每 5 年檢討一次，以加強人權委員會的職能，進一步發展人權保障與促

27 ASEAN Affairs. 2008. “ASEAN HUMAN RIGHTS Rights body won't point accusing finger.”

http://www.aseanaffairs.com/page/asean/human_rights_rights_body_won't_point_accusing_finger.

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進之機制」（廖福特，2011: 135-136）。同年 10 月 23 日，第 15 屆東協高峰會正 式成立 AICHR，並開始運作。接著，2010 年 4 月 7 日，第 16 屆東協高峰會成立

「東協婦女和兒童權利保障暨促進委員會」（ASEAN Commission on the Promotion and Protection of the Rights of Women and Children, ACWC）。

基本上，AICHR 於 2009 年 7 月成立之後，亞洲人民倡議聯盟之東協與人權 工作小組（SAPA-TFAHR）仍抱持著審慎樂觀的態度，認為這是人權推動的里程 碑，但期望 AICHR 的各國代表能獨立履行職務，認知到自己是作為人民的代表，

而非政府（廖福特，2011: 138）。相對的，曾經是擬草擬 AICHR-TOR 的 HLP 成 員 Termsak Chalermpalanupap 表示 AICHR 仍處在初步發展階段，若期待 AICHR 能有爆炸性的突破可能過於不切實際（廖福特，2011: 138）。而聯合國人權高級 專員則認為 AICHR 缺乏明確的保障機制，擔心這種制度設計將無助於提升人權 保障。同樣的，亞洲人權中心（Asian Center for Human Rights）也擔心 AICHR 可 能會對東南亞的人權狀況帶來威脅，因為那些擁有惡劣人權紀錄的東協國家有明 顯動機去減損相關人權標準，尤其是在起草揭示著區域人權標準的《東協人權宣 言》（ASEAN Human Rights Declaration, AHRD）（Doyle, 2014; 廖福特，2011）。

由於東協「共識決」的規定，使任何一個人權標準若要取得共識，就必須與惡劣 的人權紀錄國（例如緬甸）達成共識，其可能結果就是讓 AICHR 的運作與東協 的人權標準岌岌可危。

2011 年 11 月 17 日至 19 日，第 19 屆東協高峰會於印尼峇里島舉行，通過

《峇里第三協議宣言》（Declaration of ASEAN Bali Concord III），又稱《峇里第三 協議》（Bali Concord III）。這份宣言將東協從對內共同體的制度擘劃之落實，帶 往對外參與國際事務、強化東協共同體集體行動的新階段。《峇里第三協議》重 申東協共同體的持續性能力建構計畫，依照現有的共同體架構設計分成三個主軸，

其中在政治發展議程方面上，強調東協成員在未來將持續共同追求善治與民主原

其中在政治發展議程方面上，強調東協成員在未來將持續共同追求善治與民主原