跨國與國內公民社會的串聯

跨國與國內公民社會的串聯是（新）螺旋模式的重要概念，認為倡議分子、

非政府組織（NGO）和國際機構能串聯形成跨國倡議網絡，運用其訊息優勢來動 員群眾，以施壓各國政府與國際組織，以謀求人權規範的擴散與落實。此外，

Simmons 也認為人權條約的批准能引發國內公民社會的人權動員，這種批准效果 在新興民主政體上最為顯著。而在涵化機制上，國家在形式組織和政策上的異種 同型，將勾勒理想的人權願景，是故當實際的人權保障程度與該願景不相符時，

便形成某種程度上的「順從落差」（compliance gap），這種認知上的落差很可能驅 使公民社會的動員，刺激政府應做出相應的改變。

在本案中，東協人權建制的發展除了國際人權建制「由上而下」（up-bottom）

的壓力之外，還包括跨國公民社會網絡「由下而上」（bottom-up）的壓力。由於 外部壓力的結果常常讓東協更加背離，因為這會讓東協喚起過往被西方國家殖民 的悲運，從而讓部分東協國家得以用西方中心主義和帝國主義等託辭來規避人權 議題，例如東協於 1990 年代對於亞洲價值的高唱。相對的，跨國與國內公民社 會團體「由下而上」的壓力有時較容易促使國家軟化其態度，因為這不僅能減緩 外部施壓所造成的反效果，也使東協國家可以在相對舒適、友善且不那麼政治化 的場合中去討論敏感的人權議題，這種社會化空間與氛圍有助於潛在的政治合作 能夠順利進行，讓對立的陣營能夠相互對話、理解彼此的立場，從而達成某種程 度的妥協與共識（Glarbo, 1999: 640-643; Tan, 2011: 163）。回顧東協人權建制的發 展歷程可知，東協從亞洲價值邁向人權普世性的過程中，如果沒有公民社會團體

（Civil Society Organizations, CSO）的潤滑和中介橋梁，則難以有今日發展。

根據 V-Dem 的定義，公民社會可大致包括利益團體、工會、職業公會、宗 教組織、社會運動、公益組織和 NGO。⁵⁶ CSO 依據跨越國境與否，可分成跨國

56 The sphere of civil society lies in the public space between the private sphere and the state. Here, citizens organize in groups to pursue their collective interests and ideals. We call these groups civil society organizations (CSOs). CSOs include, but are by no means limited to, interest groups, labor unions,

公民社會團體和國內公民社會團體。他們是國家和市場之外的第三方團體，代表 公民社會的利益。而在分析層次上，可將 CSO 影響政府政策的方式分成「二軌 外交」（Track 2 Deplomacy）與「三軌外交」（Track 3 Deplomacy）。然而，在釐清 兩者的差異之前，必須先理解那何謂「一軌外交」（Track 1 Deplomacy）。

一般來說，「一軌外交」意指政府官員以政府間和官方形式進行互動，即由 各國政府派出代表來進行會談，這也是最為傳統的外交形式，又稱為正式外交

（formal diplomacy）、官方外交（official diplomacy）。相對的，「二軌外交」則是 指非官方人物，包括學者、退休官員、公共人物、社會活動家、NGO 等，⁵⁷ 透 過各種非正式和非官方的管道進行交流，讓成員在非官方的環境下暢所欲言，以 便溝通某些具有敏感性的議題，待政治氛圍成熟後，再將這些交流成果和經驗換 軌至一軌外交，從而影響國家的政策方向，是故二軌外交又稱為智庫外交（think tanker diplomacy）、非官方外交（unofficial diplomacy）。最後，「三軌外交」是指 NGO 和跨國倡議網絡等公民社會團體所舉辦的活動和會議，他們通常與權力核 心所在的一軌外交關係較遠，甚至時常公開反對政府的政策，是故其影響力不及 二軌外交，但有時能補充一軌外交的限制和不足。由於主要是透過公民社會層次 來影響政府政策，因而又稱為公民社會外交（civil society diplomacy）（Tan, 2011:

163-164；蔡東杰，2013: 205-207）。

實務上，不同軌道之間並非不相往來，而是能逐步建立起連繫管道，二軌和 三軌外交希望影響一軌外交，而通常二軌的影響能力較三軌來的大，因為有時候 二軌外交只是一軌外交的後台，將某些不方便在官方場合進行磋商的特殊敏感性 議題放入非官方場合的二軌外交，以利共識的形成。此外，三軌外交如果能成功 動員國內或跨國公民社會的共鳴，則憑藉這種「由下而上」的壓力，是有可能影 響一軌外交的互動；但一軌外交的政府官員也可能會試圖操縱三軌外交的互動，

spiritual organizations (if they are engaged in civic or political activities), social movements, professional associations, charities, and other non-governmental organizations.

資料來源：V-dem https://www.v-dem.net/en/analysis/VariableGraph/#current-selections

57 大體上，這些成員多半具有官方性質，例如來自於外交與國防系統的官員、通常擁有政府顧問角 色的民間學者，以及以學術研究單位為主的非政府組織（蔡東杰，2013: 206）。

透過各種直接或間接的方式來干擾三軌外交的運作，或是成立代表國家利益的非 政府組織（即 Government-Organized Non-Governmental Organizations, GONGO）， 來影響三軌外交的議程走向，使其能符合一軌外交的利益。因此，如何確保一個 獨立健全的三軌外交，是其能否發揮影響力的重要關鍵。

總的來說，分析不同軌道之間的外交互動，有助於理解國家與公民社會間的 關係。換言之，國內和跨國 CSO 透過各種外交形式來影響東協國家對東協人權 建制議程的態度，從而讓東協人權建制的成立不再是一個虛幻的烏托邦，而是一 個可以實現的真實。此外，分析國家對這些 CSO 的態度，也能釐清國家是如何 看待人權議題的推動。以下，筆者先討論國際和區域層次的跨國公民社會網絡在 東協人權建制發展過程中所扮演的角色，再來討論國內層次對 CSO 的友善環境 之差異對於東協人權建制的發展有什麼影響。

壹、跨國公民社會網絡的興起

1980 年代至 1990 年代期間，「公民社會」的概念從社會學被引進國際關係 領域，而發展出「跨國公民社會」（transnational civil society）或「全球公民社會」

（global civil society）的概念。大體上，可將 1990 年代以後的跨國公民社會研究 分成三種路線：第一，跨國社會運動理論，意指個人、社會團體和 NGO 等不同 成員的非正式跨國串聯模式。第二，跨國倡議網絡理論（Transnational Advocacy Network, TAN），Keck 和 Sikkink 認為 TAN 是指跨越不同國境，但共享相同的價 值和論述的相關行為者，基於同一議題目標所形成的資訊交換與行動互助之網絡。

它與跨國社會運動的差別在於，TAN 不一定與國家處於對立的位置，主權國家 有時可以成為一種規範企業家，而成為非國家行為者跨越國界後的新夥伴。第三，

跨國認證網絡理論，不同於 TAN，它是以標章作為工具，將標章賦與道德規範的 意涵，藉以推廣其理念的跨國公民行動（辛翠玲，2012: 8-13）。⁵⁸

58 TAN 通常不涉及商業利益與市場，但跨國認證網絡卻反其道而行，其介入市場、發行標章、制 定價格、收取費用等，遊走在商業與公義間的灰色地帶。這些實例包括公平貿易、有機農業、綠

在東協人權建制的發展上，由於東協國家的政體類型較傾向威權政體或剛發 生民主化的新興民主政體，對於公民社會的容忍度有限，要在國內發展社會運動 尚且困難，遑論是跨國社會運動。此外，雖然有國家人權機構國際協調委員會

（ICC）和亞太區域國家人權機構論壇（APF）會針對東協國家的國家人權機構 的有效性和可信度做評比，並賦予國際認證，但這些認證似乎無涉商業利益和介 入市場，僅存在道德性的意涵，是故它們並非上述嚴謹定義中的跨國認證網絡，

只能說達到跨國認證網絡所能發揮的功能。排除跨國社會運動和跨國認證網絡後，

唯有 TAN 較能合理解釋東協人權建制的形成，是故我們必須先深入理解 TAN 的 形成、組織、動員與倡議策略。

大體上，CSO 於 1990 年代末期開始積極宣稱對東南亞區域治理的重要性。

由於東協在 1997 年亞洲金融危機的因應上嚴重失效，而引起許多區域內行為者 的批評，但也讓東協國家體認到深化區域整合進程的重要，期許自己變成更加廣 納性（inclusive）、以人民為導向（people-oriented）的區域組織，以回應東協人民 的期待（Gerard, 2013: 411-413）。隨著《東協願景 2020》、《峇里第二協定》、《永 珍行動綱領》和《東協憲章》的出現，東協均不斷確認自己對於更為包容性的政 治結構之承諾，尤其是承諾將與 CSO 有更多互動，並將其納入東協的決策程序 等。這些政治承諾不僅讓 CSO 有更大的活動空間，也促進 CSO 開始主動能尋求 影響東協政策的管道。曾擔任泰國外長的東協秘書長素林（Surin Pitsuwan）於 2011 年表示：

「東協領導者已經認知到情況開始改變，除非所有的利益相關人相信這是一個以人民為導向

的組織，否則東協憲章將不會讓我們變成一個更加完全、有效和強而有力的組織…如果東協有

意建立一個共同體，則我們必須學習如何與人民互動，以運用他們的期望和善意去協助政府

建立共同體…如果我們想要讓東協演進成一個文明化的共同體，則我們必須在政府的政策形

塑、轉型和改變的過程中與所有的利益相關人互動。」（Gerard, 2013: 413）

色工業、安全商品等（辛翠玲，2012: 13）

由此可見，東協在亞洲金融危機上的失靈，以及東協在事後對於更廣納性和

「以人民為導向」的政治承諾之有利脈絡下，促成 CSO 在 1990 年代末期大為擴 張和區域化，並逐漸形成龐大的跨國公民社會網絡（Gerard, 2013: 413-414），包 括東南亞倡議委員會（Southeast Asian Committee for Advocacy）、亞洲人權發展 論壇（Asian Forum for Human Rights and Development, FORUM-ASIA）、亞太難 民人權網絡（Asia-Pacific Refugee Rights Network）、關注全球南方（Focus on the Global South）、亞洲非政府組織監督國家人權機構網絡（The Asian NGOs Network on National Human Rights Institutions, ANNI）等。這些跨國公民社會網絡時常將 國際上的第一手資訊散播至國內 CSO，因而扮演區域與國內 CSO 之間的橋樑。

「以人民為導向」的政治承諾之有利脈絡下，促成 CSO 在 1990 年代末期大為擴 張和區域化，並逐漸形成龐大的跨國公民社會網絡（Gerard, 2013: 413-414），包 括東南亞倡議委員會（Southeast Asian Committee for Advocacy）、亞洲人權發展 論壇（Asian Forum for Human Rights and Development, FORUM-ASIA）、亞太難 民人權網絡（Asia-Pacific Refugee Rights Network）、關注全球南方（Focus on the Global South）、亞洲非政府組織監督國家人權機構網絡（The Asian NGOs Network on National Human Rights Institutions, ANNI）等。這些跨國公民社會網絡時常將 國際上的第一手資訊散播至國內 CSO，因而扮演區域與國內 CSO 之間的橋樑。