社會影響力機制下的東協人權建制

1991 年冷戰時代正式畫下休止符，過往因為意識形態而備受壓抑的議題逐 漸浮現，民主、自由、法治、人權頓時成為國際社會上的重要課題。聯合國人權 機構對於東南亞地區的人權推動無疑扮演了重要角色，尤其是聯合國人權高專署

（OHCHR）。相比於美國和歐盟對於東南亞國家採取較為嚴厲的人權外交政策

（例如經濟制裁等），OHCHR 則傾向透過非正式網絡、區域會議與工作坊、協助 國內或跨國 NGO 的運作等，來逐步促成東協人權建制議程的浮現。然而，即便 聯合國人權機構較不傾向公開對抗人權侵害國，但東協人權建制於 1997 年亞洲 金融危機爆發以前的發展亦不順遂，直到危機之後才有了改變契機。

壹、1997 年亞洲金融危機以前

冷戰結束初期的樂觀氛圍為國際人權合作的推動架設了有利的舞台，聯合國 為了促進國際社會上的人權合作，預計於 1993 年 6 月 14 日至 25 日在維也納召 開第二屆「世界人權大會」，東協各國為了團結彼此的立場，於 3 月 29 日至 4 月 2 日在曼谷召開「亞洲世界人權大會」。新加坡與印尼代表在該會議中均陳述人 權的相對主義，以抗衡西方的人權普世性。最後，會議通過普遍被視為是亞洲價 值再現的《曼谷人權宣言》（簡稱《曼谷宣言》）。

深究之，在世界人權大會以前，許多東南亞國家時常因為人權問題而被西方 國家批評，例如 1991 年印尼發生強行鎮壓東帝汶的帝利大屠殺（Dili Massacre）； 1992 年泰國發生軍事政變；1988 年緬甸軍政府鎮壓「8888 民主運動」、1990 年 緬甸軍政府不承認選舉結果並軟禁選舉獲勝者的翁山蘇姬；新加坡的鞭刑制度以 及箝制言論與新聞自由；馬來西亞和新加坡都允許政府以國家安全為由來拘捕異 議分子的「國內安全法」等。這些針對人權問題的批評，時常引起東南亞國家的 反感，東南亞過往脆弱且悲運的殖民歷史，讓人權問題與西方帝國主義的再現畫

上等號；再加上，大部分東南亞國家自 1980 年以來經歷了普遍的經濟榮景，經 濟成就的斐然使其相信東南亞能走出一條不同於西方國家的發展道路，在這樣的 認知下，亞洲價值於焉形成，《曼谷宣言》只不過是反映這段時期東南亞國家的 普遍認知而已。

顯然的，《維也納宣言和行動綱領》（VDPA）並未採納《曼谷宣言》的觀點，

但亞洲價值論調並未因此消失。1993 年 6 月 25 日，聯合國世界人權大會通過 VDPA，確認人權普世性的無庸置疑，而人權的特性即是「普世性、不可分割性、

相互依賴性和相互關連性」。同時，呼籲「應該在各個區域成立能促進並保障人 權的區域人權建制，尤其是那些尚未存在該機制的地區」。1993 年 7 月，第 26 屆 東協外長會議針對 VDPA 通過《東協聯合聲明》（ASEAN Joint Communique），

不僅承認 VDPA 的人權普世性，也承認《曼谷宣言》的亞洲價值觀點，使其本身 成為一個矛盾的綜合體。雖然東協也在該聲明中同意「考慮建立適當的區域人權 機制」，但從後續實踐上來看，東協並未真的付諸行動，可見它並未真心認同這 項呼籲，亞洲價值對東協人權建制議程的束縛，始終如影隨形。大體上，筆者將 1997 年以前的東協人權政治之互動關係再現成如下圖 4-12 所示。

圖 4- 12 東協人權政治互動關係圖：1997 年亞洲金融危機以前

資料來源：筆者自行繪製

首先，以美國和歐盟為首的西方國家主要是以「物質誘因」的方式來與東協 國家互動。但須注意的是，西方國家主要是針對「個別國家的人權問題」來施壓

「東協個別國家」，而非以東協人權建制來施壓東協整體。⁹¹ 換言之，西方國家 並沒有企圖以個別國家的人權問題來施壓東協整體組織應成立東協人權建制。

在東協個別國家的人權問題上，此時期較引起西方國家關注的是東帝汶問題 和緬甸問題。首先，針對印尼 1991 年帝利大屠殺事件，美國國會隨即透過國際 軍事教育與訓練計畫（International Military Education and Training, IMET）來限 制印尼軍隊取得美國軍事訓練的機會。此舉惹惱印尼政府，痛批美國政府「偽善」， 因為美國在冷戰時基於戰略利益考量而支持印尼接收這塊葡萄牙的殖民地，但冷 戰一結束後，就為了 80 萬人的東帝汶（首府為帝利）而犧牲與印尼間的關係。

隨後，印尼政府逐漸倡議亞洲價值來對抗美國對開發中國家的干涉（Renshaw, 2013: 366）。此外，1992 年 10 月，歐洲共同體副執行長表示「不尊重人權將會 對歐盟與開發中國家之間的關係產生嚴重影響，包括東協」。荷蘭和加拿大也隨 即終止對印尼的援助；歐洲共同體（European Community, EC）也拒絕再與東協 談判新的經濟協定（Rye & Ortuoste, 2014: 364）。同樣的，針對緬甸鎮壓民主運 動並軟禁翁山蘇姬的人權侵害事件，歐盟隨即終止對緬甸的援助，並延期或取消 東協－歐盟部長級會議（ASEAN-EU Ministerial Meetings），甚至與美國一起要求 東協不准讓緬甸加入東協（Rye & Ortuoste, 2014: 364）。

然而，這些物質性懲罰不僅沒有改變印尼在該事件上的做法，甚至東協也追 隨亞洲價值論調，來為印尼辯護。此外，在緬甸問題上，東協仍依循過往的「建 設性交往」（constructive engagement）政策，讓緬甸加入東協，違背美國和歐盟 反對讓緬甸加入東協的要求。由此可見，西方國家試圖以物質誘因機制來影響東 協的結果，反而引起更大的緊張關係，尤其是亞洲價值的出現，從而使物質誘因 機制在東南亞人權政治上的影響力似乎較為有限。

91 因此，並未發生以下兩種情形，即如果東協沒有推動東協人權建制，則西方國家就對東協施予經 濟制裁；或是，如果東協成功推動東協人權建制，則西方國家就施予經濟優惠。

深究之，亞洲價值的出現很大程度是是施壓過程中的「適得其反效應」

（backfire effect）。換言之，冷戰結束之際，西方國家隨即針對人權問題對東南亞 國家施壓，不僅沒有達到其所欲達成的目標，還反而讓東協形成一套「反論述」

（counter-discourse），來打擊人權普世性對國家內政的干涉。最典型的例子是，

美國針對印尼 1991 年帝利大屠殺事件，來限制印尼軍隊取得美國軍事訓練的機 會，但此舉反而適得其反，讓印尼政府痛批美國政府「偽善」，並倡議亞洲價值 來對抗美國對開發中國家的干涉。更糟的是，亞洲價值這套反論述一旦形成，就 難以抹消，它與既有的互不干涉內政、共識決等東協模式規範之間反覆強化，最 終成為東南亞地區在 1997 年以前的霸權論述和東協行動指導方針。

由此可見，東協人權建制議程的啟動可能不是因為西方國家的人權外交政策 發揮成效，而是東協國家在多邊框架（世界人權大會）和周圍社會環境（人權規 範作為全球文化腳本）之中，發生人權規範社會化中的「涵化」機制，而採行與 周圍行為模式相一致的作為。雖然東協於 1993 年東協外長會議上發表聲明：「考 慮建立適當的區域人權建制」，但事實上該聲明很大程度是一種表面上的修辭行 動（rhetoric action），因為同時間東協不僅持續高唱亞洲價值，也不理會西方國家 對緬甸人權侵害事件的關注，甚至 1993 年發表聲明之後就毫無下文。這些形式 政策與實際落實之間的脫鉤大致符合 Goodman 和 Jinks 所提出的意願上的脫鉤

（第二類脫鉤），也體現了東協國家在人權規範上的「不完全內化」。

然而，涵化機制有趣的地方是，一旦行為者被納入某種認知或制度框架後，

便會開啟改變的機會之窗，因為相關行為者會針對當初該行為者的表面承諾來施 予壓力，促使其發生順從，而該行為者本身為了緩解這種有形無形的認知壓力與 社會壓力，也會逐漸向順從行為靠攏，從而達到真實的人權規範社會化。上述這 種涵化機制很大程度可以解釋東協在 1997 年以前對東協人權建制的反應。

在經歷顯著的適得其反效應（亞洲價值反論述的出現）和東協對於東協人權 建制議程上的修辭行動之後，相關聯合國人權機構、國際人權 NGO 和國內及跨 國 CSO 開始針對這個表面承諾施予壓力，這些行為者較能跳脫亞洲價值的框架，

而適時地將東協人權建制的推動之火悄悄地延續下去。相比於西方國家公開對抗 的人權外交，這些多邊人權組織傾向以寧靜外交的策略來促成人權議程的推動，

如此不僅有助於東協人權建制議程能在非正式網絡中逐漸散播，也有助於彼此的 資訊分享、資金挹注、賦權國內和跨國 CSO 並建立信任的夥伴關係。由此可見，

在西方國家影響東協國家的成效有限之狀況下，這些多邊人權組織的努力對於 1997 年以後的東協人權建制之推動，無疑有莫大的促進作用。

較為重要的聯合國人權機構為聯合國人權高專署（OHCHR），它時常在東南 亞地區或亞太地區與相關國際人權 NGO 和 CSO 舉辦各種人權合作議題的會議、

工作坊、研討會或圓桌論壇等非正式活動，讓敏感的人權議題可以在這類相對友 善的空間進行討論，從而促進彼此的理解，並化解這些國家對於推動人權議題的 擔憂，例如聯合國大會從 1977 年起通便過「有關提升與保護人權之區域規劃」

（Regional Arrangements for the Promotion and Protection of Human Rights）決議，

並於 1978 年開始提倡。針對設置區域人權機構的呼聲，亞太區域首次於 1990 年 5 月在菲律賓馬尼拉所舉辦的聯合國亞太人權研討會開始討論，之後至 2005 年 間所舉辦的研討會中，就有 13 次是在 OHCHR 的贊助與支持下舉行（廖福特，

並於 1978 年開始提倡。針對設置區域人權機構的呼聲，亞太區域首次於 1990 年 5 月在菲律賓馬尼拉所舉辦的聯合國亞太人權研討會開始討論，之後至 2005 年 間所舉辦的研討會中，就有 13 次是在 OHCHR 的贊助與支持下舉行（廖福特，