權力的三個層面（面貌）

在公共政策學門中，往往政策形成過程其實就是權力運作與互動的過程。¹⁴¹ 事實上前述各式各樣的不同見解，均牽涉政治學上關於「權力」定義的經典問題：

如何定義權力？「權力」的概念內涵為何？

權力此一概念有多個層面。權力的第一層面以Robert Dahl 為代表，他提出 的權力操作定義為：A 在能夠使 B 去做他原本不會做的事情的程度上，A 對於 B 有權力。¹⁴² 他主張這個定義可以用來比較政治行動者在給定領域中的權力。權 力是一種「控制行為」，也是在衝突中勝出的能力。這種權力概念與Lasswell「權 力是何人用何法、於何時、取得何物」¹⁴³以及 Polsby 認為對於權力的研究必須 著重於「誰參與了？誰得到了？誰失敗了？誰在決策過程中獲勝了？」¹⁴⁴的意義 是相同的。這是一種多元論的權力觀。因此，多元論權力觀點觀察重心著重於可 見的外顯行為，採取的方法、理論、以及政治途徑為「決策途徑」。丘昌泰指出 這種權力的主要有「控制」以及「屬於可以觀察的積極行為」二種特色。¹⁴⁵

然而這樣的概念卻預設了每個人都能夠平等地做、參與、引起外顯可見的利

140 American Political Science Association Task Force, American Democracy in an Age of Rising Inequality, 2 PERSPECTIVES ON POLITICS 651(2004)

141 林水波（2006），《公共政策》，4 版，頁 103-125，臺北市：五南；Charles Edward Lindblom＆

Edward J. Woodhouse（著），李珊瑩、王崇斌＆陳恆鈞（譯）（1998），《政策制定的過程》，臺 北市：韋伯文化

142 Robert A. Dahl, The Concept of Power, 2 BEHAVIORAL SCIENCE 201, 203 (1957)

143 丘昌泰（2013），《公共政策：基礎篇》，頁 234，高雄市：巨流

144 NELSON W.POLSBY,COMMUNITY POWER AND POLITICAL THEORY 55(1974)

145 丘昌泰，註 143 文頁 234

益衝突以致於必須決策的可能。鍾麗娜及徐世榮指出，在多元論權力觀點下「……

忽略了那一些看不見的政治結構及意識型態方面之考量，在權力的第一個面向 裡，係假設市民是（一）處於一個公開的政治體系；（二）當他們有所不滿或內 心充滿了悲情及不幸時，可以起而行動；（三）他們已可以透過一些領袖們來表 達他們的意見。因此，在這種假設情形之下，『不參與』或者『不行動』皆不被 認定為是政治問題。甚至政治上之不行動可以被解釋為對於現行政治運作過程的 認同，及現行體制是相當良好的。」¹⁴⁶ 更進一步說，權力的分配不等會造成浮 上檯面的爭議不平衡而偏向有權力者的一方，這將使得有權者獲得更多在政策決 定層面的獲得更多的利益，甚至是根本也不需要作成政策決定。特別是在當事人 之間已經呈現地位不對等的情況下，要求一方參與決策並譴責不參與決策者，更 是課與過多期待與責任。鍾麗娜及徐世榮指出未參與決策者要為自己的不行為負 責的論述就是在「譴責犧牲者」。¹⁴⁷

權力的第二個層面則是Peter Bachrach 與 Morton S. Baratz 對於 Robert Dahl 的批判所指出的：權力不僅出現在參與者在決策過程中的行動，還包括非決策

（non-decisionmaking）過程的運作，也就包含了設定議題、控制議題、控制議程，

將參與者、事件、不利於決策者的議題或提案排除於決策過程的權力。¹⁴⁸ 以較 為公式性的操作定義表述為：在A 能夠壓抑、阻擋 B 提出不利於自己的提議程 度上，A 對於 B 有權力。這樣的權力，正面而言除了可以說是議程設定的權力

（agenda-setting power）之外，從反面也可以說是一種阻擋的權力（blocking power）。

對於Dahl 決策層面的權力觀，依據鍾麗娜及徐世榮的說法以 Schattschneider 首先提出批評，他指出：「任何形式的政治組織都隱含著特定的偏差，這種偏差 僅利於某種衝突的呈現而壓抑其他衝突的表面化，因為組織本身就是某種偏見的 動員（the mobilization of bias）。某些議題會被安排進入政治領域中，而其他議題 則被排除在外。」這也就是他著名的偏差動員論。¹⁴⁹ 延續 Schattschneider 的偏

146 鍾麗娜＆徐世榮（2012），〈從權力的觀點審視土地徵收之結構性問題〉，《社會科學論叢》，第 6 卷第 2 期，頁 73-74

147 鍾麗娜＆徐世榮，前註文頁 74

148 Peter Bachrach＆Morton S. Baratz, Two Faces of Power, 56 AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW (1962)；Peter Bachrach＆Morton S. Baratz, Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework, 57 AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW (1963)；PETER BACHRACH＆MORTON SBARATZ,POWER AND POVERTY:THEORY AND PRACTICE (1970)

149 E. E. SCHATTSCHNEIDER, THE SEMISOVEREIGN PEOPLE: A REALIST'S VIEW OF DEMOCRACY IN

差動員論觀點，Bachrach 及 Baratz 認為所謂非決策指的是行為者「透過主要社 區價值、迷失或政治制度與過程的操縱控制，而將實際決策的範圍侷限於安全無 害問題的種種措施。」¹⁵⁰、「當某個個人或團體—有意識或無意識的—創造或強 化了對政策衝突的公共討論之障礙，該個人或團體就擁有了權力」¹⁵¹ 在這種觀 點下，行動的障礙反而更必須探討，因為正如鍾麗娜及徐世榮所指出的：「權力 經常不只企圖去控制那些可觀察、可看見之行為與決策能力，其更企圖去控制那 些無法觀察、看不見之行為。正如擁有權力之團體能夠事先透過議題之設定，來 排除那些權力的弱勢者，將其排除於政策決策過程之外，使得權力弱勢者更難參 與決策的制定。因此，權力弱勢者的參與就顯得更為重要與珍貴。」

然而權力的層面仍不僅限於此。首先，鍾麗娜及徐世榮引用Crenson 的研究 與觀點，Crenson 認為權力固然是指命令採取行動（command action）的能力，但 權力更是指命令不採取行動的能力（command inaction），進而認為權力的三個層 面應該是：權力的第一層面是「控制行為」，權力的第二個層面是「抑制行為」； 權力的第三個層面是「命令不行動之行為」。所謂的命令不行動不一定是控制或 壓制，只是不去採取任何行動任其繼續惡化而已，例如Crenson 以 Indiana 的 East Chicago 與 Gary 兩個城市空氣污染的研究為例，當地的鋼鐵公司憑著雄厚的經 濟實力、經濟發展、財政稅收、就業機會等，操縱政客與政府官員不讓他們把空 氣污染議題排入議程。¹⁵²

但權力的面貌仍不僅如此。社會理論家Steven Lukes 接著提出了權力的第三 個層面，也就是：當A 能夠操控 B 想要或同意對於 B 有客觀利益衝突的政策時，

A 對於 B 有權力 ¹⁵³；或是：當A 以一種違反 B 的利益的方式而影響 B 時，A 對 於B 有權力。這種權力是文化意義層面上深植於意識形態的。Steven Lukes 認為 Dahl、Bachrach 及 Baratz 的定義只探討決策與非決策也就是僅從行為與不行為 層面探討時無法捕捉權力的重要層面──也就是能夠形塑其他人規範（norm）以 及價值的能力。當意識形態從根本被改變被操控，則最根本的議程設定也都無法

AMERICA 71(1960); quoted from 鍾麗娜＆徐世榮，註 146 文頁 74

150 Bachrach ＆ Baratz, Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework, 57 AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW, 632 (1963); quoted from 鍾麗娜＆徐世榮，註 146 文頁 74

151 BACHRACH＆BARATZ,POWER AND POVERTY:THEORY AND PRACTICE 8(1970); quoted from 鍾麗娜

＆徐世榮，註146 文頁 74

152 MATTHEW A.CRENSON,THE UN-POLITICS OF AIR POLLUTION: A STUDY OF NON-DECISIONMAKING IN THE CITIES (1971)；quoted from 鍾麗娜＆徐世榮，註 146 文頁 75-76 & 丘昌泰，註 143 文頁 200

153 STEVEN LUKES,POWER:ARADICAL REVIEW (1974)

成為可能。

引用鍾麗娜與徐世榮等人關於Lukes 的看法總結，Lukes 指出這樣的權力有 三種意義：第一，A 可以在意識型態層面上影響及形塑 B 的需要使 B 接受 A 的 主張，並使得A 得以在 B 的行為中獲利；第二，A 與 B 之間將沒有外顯的利益 衝突，且政治利益也被隱藏在意識型態的說服中。換言之，A 與 B 之間的利益 原來是互相衝突的，但是透過意識型態的形塑，B 的利益不僅被犧牲，而且彼此 利益間的衝突也被隱藏起來；第三，這種權力已經超越多元主義的權力論述，即 權力其實是與意識型態及由其所建構出來的政治制度與結構有很大的關連。¹⁵⁴ 也就是說，Crenson 所謂的「命令不採取行動」，其實是透過層層的政經結構以及 說服，形塑出一種意識形態，而使得「真正利益」原應有衝突者未能夠認知自己 的真正利益被剝奪，連帶使得衝突從根本上不發生。

鍾麗娜及許世榮因此指出 Lukes 的定義有其意義：「無權力者對於政府決策 之影響將可能相當地有限，因為政治領域根本是受限於制度、結構與意識型態之 運作，亦唯有直接挑戰這些制度、結構與意識型態，並對其進行改革，才有可能 改變彼此間之權力關係[……]。問題是，當擁有權力者利用意識型態之霸權

（ideological hegemony），建構有利於統治者之社會意義，形塑民眾之價值觀，

使民眾接受掌權者統治權力之正當性時，無權力者往往被宰制而不自覺。」¹⁵⁵