誰決定公共政策？民主與公共政策的不同模型

關注民主失靈程序的傳統反多數決違憲審查理論（Caroline, Ely）中因其論述 較著重「敵意與偏見」的角色，多從議員及其選民存有的敵意與偏見去推測「因 為敵意與偏見而導致立法過程存在失靈」從而證成司法的違憲審查以矯正代議政 治，已經如前述第二章所述。在其理論與概念上政策決定的政治行動者側重在國

190 Peter K. Enns＆Christopher Wlezien, Group Opinion and the Study of Representation, in WHO GETS REPRESENTED?(Enns＆Wlezien eds, 2011)

191 Marisa Abrajano＆Keith T. Poole, Assessing the Ethnic and Racial Diversityof American Public Opinion, in WHO GETS REPRESENTED?(Enns＆Wlezien eds, 2011)

192 Christopher Ellis＆Joseph Daniel Ura, United We Divide? Education, Income, and Heterogeneity in Mass Partisan Polarization, in WHO GETS REPRESENTED?(Enns＆Wlezien eds, 2011)

193 Katherine Cramer Walsh, Get Government Out of It: Heterogeneity of Government Skepticism and Its Connection, in WHO GETS REPRESENTED?(Enns＆Wlezien eds, 2011)

會議員──政治菁英，而對於國會議員的影響力來源則僅有選民以及政治菁英自 己。但是單是從議員基於連任考量必須時時回應民意這一點並不能完全解釋議員 的行為邏輯，已經如同前面所回顧。選民可能根本上欠缺意識、並未形成意見或 者無能也無力參與政治，或者是因為其他選制因素與政黨因素，此時對於議員來 說民意的來源（政策的需求、輸入端）就可能來自有資源有權力者以及組織良好 的利益團體，議員可能根本無從得知選區的「多數民意」具體形貌為何（乃至於 無法評估、預期）。

更經典的晚近研究是Gilens 及 Page 利用大規模的政策議題檢驗經濟菁英、

利益集團與一般公民誰統治／誰有權力（Who governs?）的問題。¹⁹⁴他們整理出 關於「誰決定美國的公共政策走向」的四種傳統理論：多數決選舉民主論

（Majoritarian Electoral Democracy ）、 經 濟 菁 英 支 配 論 （ Economic-Elite Domination）、多數決多元論（Majoritarian Pluralism）以及偏差多元論（Biased Pluralism）。在此四種理論的基調下我也結合其他文獻進行討論。此處可以先說 的是Gilens & Page 的研究在比較前述不同的民主模型後，經過實證研究分析，

他們發現經濟菁英、代表企業利益的利益團體實際上帶領了政策的走向，相對地 一般公民以及群眾為組成基礎的利益團體幾乎沒有影響力，在理論上也因此證明 了經濟菁英支配論與偏差多元論較佔上風，而多數選舉民主論以及多數多元論較 欠缺證據支持。

4.1.4.1 多數決選舉民主論

多數決選舉民主論主張政治人物都會向中位選民的政策偏好靠攏，因為這樣 的政策偏好最能符合多數選民的偏好。一般而言，大部分的理論論述（如同大法 官）都會認為少數群體在民主政治中會處於弱勢處境（例如前述的Caroline 以及 Ely 的理論），這是因為政策過程存在衝突時，現在的民主政治多採用多數決機制 解決衝突的緣故。背後預設的理論就是以多數決選舉民主論，從Harold Hotelling 的空間競爭模型延伸Duncan Black 及 Anthony Downs 的中位選民理論（也稱為 選舉的空間理論、空間投票模型）最適合作為此類論述的基底。中位選民理論認 為所有的政策可以全部映射在一個只有在單一維度的政策空間之中，每個人在這

194 Martin Gilens＆Benjamin I. Page, Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens, 12 PERSPECTIVES ON POLITICS 564(2014)

個空間中都有一個政策理想點（ideal point），所有人的偏好加總起來是一個類似 常態分布的單峰曲線政策，位置越趨中的政策偏好人數越多，因此政治人物的態 度乃至於提出的政策往往會向中間靠攏符合最多數選民的偏好藉以爭取更多人 支持，選民在投票時會選擇政策主張理想點離自己距離最近的候選人。¹⁹⁵ 延續 這樣的理論，如果政策意向會是群體導向的，少數群體的利益會是全體政策意向 分布中距離中心點較遠的，在和多數群體競爭時自然就無法勝出。在這樣的理論 下，立法者回應的會是中位選民的政策偏好。

不過現實生活中幾乎沒辦法看到兩黨的立場皆完全趨中以致於匯合的例子。

阻止政治菁英完全趨中的原因中，Aldrich 指出是因為候選人（現任者、挑戰者）

也必須要考慮到政治參與較為活躍的非中間派人士。¹⁹⁶ Rabinowitz 及 Macdonald 則指出這是因為一般民眾並無法具體感知公共政策與自己的偏好的相似程度或 準確距離，而只能大約感知方向，例如以7 點順序分數偏好來說，4 是中點，假 設A、B 兩候選人提出的政策座標分別是 1 與 4.5，而選民的偏好是 3 時，選民 並不會跨越中點而選擇B（差距 1.5）而會選擇 A（差距 2），因為選民不能準確 知道政策差距，僅能大概知道政策方向，在這種情況下選民會選擇與自己同一邊 同方向的政策，因此並不會有趨中選擇的現象發生。

4.1.4.2 （經濟）菁英支配論

菁英支配論主張實際上由擁有經濟資源者主導了美國的政策制訂，如 C.

Wright Mills 的 The Power Elite、G. William Domhoff 的著作 Who Rules America?

中指出經濟菁英透過基金會、智庫、遊說、贊助候選人等機制塑造輿論的機制主 導了公共政策的走向，經濟力量帶來公共輿論及議程設定的不平等。

就以財富影響政治平等而言，Rowbottom 整理文獻並舉出第一種財富不平等 導致政治不平等的理論的成因是來自於政策決定者的各種不同偏見與偏差，亦即 政策決定者的偏誤。他舉例：雖然政治人物需要對選民負責，但是落實問責的管 道有時候卻是受限的，以致於政治人物可以有很大的自主空間可以追求自己的決 定以及觀點。如果整個民主政治都是一群來自中上層的菁英把持，在他們的觀點

195 Duncan Black, On the Rationale of Group Decision-making, 56 JOURNAL OF POLITICAL ECONOMY 23(1948); ANTHONY DOWNS,AN ECONOMIC THEORY OF DEMOCRACY (1957)

196 John H. Aldrich, A Downsian Spatial Model with Party Activism, 77 AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW (1983)

偏向自身中上層階級群體的利益導向之下，自然會形成對於偏向他們意識形態的 各種政策決定。¹⁹⁷

Rowbottom 另外也提及財富不平等導致政治不平等的第二種說法是金錢和 財富可以形塑整個政治社會體制，進而塑造出有利於富有者的結構性偏誤，使得 擁有巨大經濟力的人可以很自然地吸引政治人物以及政策決定者的目光，這也就 是市場力量形塑出民主的結構性偏誤。他舉例政府如果要促進就業必須尋求企業 的支持。在這種情況下縱使財富與金錢本身並未作為一個行動者產生一個具體的 政治行動，但由於整個市場經濟體制之故，財富與金錢本身就會取得其影響力及 重要性，使得掌握財富與金錢者等同於取得政策上的成功。¹⁹⁸

另外，在法學的平等權基礎理論方面，雖與經濟菁英無涉，但John Hart Ely 著名的代議補強論也是這類「立法者本身偏誤」觀點的代表。在代表性補強論中，

Ely 指出幾種民主程序遭受污染進而須由司法介入的情形，¹⁹⁹其中之一即：即便 社會現況是由多個少數群體所組成的多元民主環境，但分散又隔離的少數仍可能 因為其他群體的偏見而一再地無法組織而形成政治聯盟（mutual defense pacts）。

200 因此，立法者將永遠無法適當地衡量損害和利益因而總是從自己的利害出發，

形成有害於少數群體的立法──例如種族隔離、禁止同性婚姻等法律。²⁰¹ 這樣 的觀點下致使歧視立法產生的權力來源可以說是來自於菁英（國會議員）本身的 決斷──即便有時是在選民發出要求必須歧視少數群體的影響力情形下，也是如 此。

同時Charles Lawrence III 在他著名將心理學領域的隱藏無意識偏見（implicit

197 JACOB ROWBOTTOM,DEMOCRACY DISTORTED:WEALTH,INFLUENCE AND DEMOCRATIC POLITICS 2(2010); BARTELS,UNEQUAL DEMOCRACY:THE POLITICAL ECONOMY OF THE NEW GILDED AGE (2 ed.

2016)

198 ROWBOTTOM,DEMOCRACY DISTORTED:WEALTH,INFLUENCE AND DEMOCRATIC POLITICS 3(2010)

199 分別如：內部人士關閉政治變遷管道以確保內部外部不變時，司法審查用以暢通政治變遷管

道（clearing the channels of political change）；有效的多數代表基於敵意或偏見而拒絕共同利益 時，司法審查用以促進少數的實質代表（facilitating the representation of minorities）。ELY, DEMOCRACY AND DISTRUST:ATHEORY OF JUDICIAL REVIEW 103(1980)

200 Id. at 151

201 在規範意涵上，Ely 因此主張法院因此必須介入以回應這些程序瑕疵。也就是說，司法審查鎖 定的對象除了是一群勝選者對之明顯沒有興趣的人之外，同時也是這些因為立法管道被關閉

而無從保護自己的「永遠的輸家」（而非一時的輸家），藉由司法審查將得以促進少數的實質代

表，因此沒有其他組織能比司法者更能勝任這個角色。憲法承諾的是政治部門必須透過公正的 程序解決價值衝突，因此法院不應該扮演價值決定者的角色，而是糾正程序問題（policing the process），以確保民主，他也因此主張憲法審查不能只看分配結果，更應審查立法過程與動機。

這就是他著名的「參與導向」（ participation-orientated）的「代表性補強論」（representation-reinforcing theory）。

bias）結合平等權的法學討論，進而探討不平等以及歧視間關係的論文中指出，

無意識的偏見會產生在政治程序中無法自我糾正的問題。當種族主義在認知意識 層面運作時，反對的力量可以試圖以理性與道德感性克服，甚至種族主義者也有 可能因此自我反省而更正；但如果種族主義在運作於無意識的層面時，種族主義 者會堅信自己的想法符合正義，無論任何理由勸說都不會成功改變其心態，程序 因此是有缺陷的。²⁰²

在這樣的理論下，立法者回應的會是自身利益或是菁英者的政策偏好。

4.1.4.3 多數決多元論

多數決多元論則將焦點著重在由不同的團體競逐公共政策的現象，包含黨 派、利益團體、企業、產業部門等，如James Madison 的聯邦論第 10 講（Federalist Paper No. 10）就曾經談到派系（factions）在政治上的作用。David Truman 的 The Governmental Process、Robert Dahl 的 Who Governs?、Polyarchy 等也都詳細並討 論了多元論。

以這樣的理論來說，公共政策實際上不單只有一個維度。由於各種公共政策 領域不同訴求對象不同且每個人關心的面向與各自在心中的重要程度也不同，導 致參與的議題不同，因此會出現權力分散的現象。Robert Dahl 曾在 New Heaven

以這樣的理論來說，公共政策實際上不單只有一個維度。由於各種公共政策 領域不同訴求對象不同且每個人關心的面向與各自在心中的重要程度也不同，導 致參與的議題不同，因此會出現權力分散的現象。Robert Dahl 曾在 New Heaven