第三章 國際主要國家對於醫師勞動權益的保障
第三節 歐盟
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
81
2011 年 6 月，來自美國明尼蘇達州 14 家醫院的超 1.2 萬名護士，走上街 頭擧行爲期一天的罷工，過程平和，以此抗議自身承受的工作壓力過大。參加 罷工的護士指出，他們被醫院要求在同一時間内照顧的病人數量太多。沉重的 工作壓力，讓他們苦不堪言的同時，也不利於保護病人的自身安全。在一家教 會醫院工作了 24 年的心臟科護士蘇·斯塔奈斯表示，病人的安全是護士最關心 的問題。在接受採訪時，斯塔奈斯聲稱：“現在，根本沒人徵詢我們的意見，
甚至沒人聽我們說話”105，表示溝通協商已經破裂。
從此次罷工事件，看到了美國醫療職場的勞動權益保障訴求，已經超越了 調整工資、工時限制與充分休息的範圍，開始爭取合理的工作內容，包括工作 量與照護品質；同時看見了勞資協商機制仍有運作障礙，否則不會採取勞資爭 議的最後手段—罷工；另外，也從順利罷工，看見外國對爭取勞動權行動的寬 容與習以為常，頗為值得深思。
第三節 歐盟
歐盟於工作時間指示 (EU Working Time Directive)中也說明：各會員國應 保障勞工在 24 小時內至少有 11 小時的休息時間，以確保勞工減緩疲勞以及不 規則的工作型態所帶來的傷害，因此有連續且充足的休息時間是相當重要的
106。歐盟的工作時間指示 (EU Working Time Directive) 2003/88/EC 是保障勞工 個人工作時間之規定，於歐盟會員國範圍內適用，並針對不同行業別彈性調整 適用包含醫師，其中規定每週平均工作時間不得超過 48 小時107。此外，也容 許得以與個別醫師簽訂高於最高工時上限之合約108。
105 尼泊爾數千醫生罷工，國外醫生爲何罷工？資料來源：http://goo.gl/N6WIdy (最後瀏覽日 期：2016 年 6 月 11 日)
106 同註 98。
107 EUR-Lex 32003L0088 - DE，Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung Amtsblatt Nr. L 299 vom 18/11/2003 S. 0009 - 0019，資料來源：
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
82
一、 德國
德國是世界上最早實施健康保險的國家，但其醫療服務的提供，仍然依靠 市場機能；醫療資源豐富，有醫師人力過剩而病床閒置的現象；公私立病床大 約各佔一半，不過醫院硬體投資的經費完全操在政府手裡；醫院只能提供住診 服務，採論日計酬，而門診服務則由開業醫師提供，採論量計酬109。幾乎所有 的德國人都有健康保險，其中 90％參加法定保險，8％參加民間保險，其餘 2
％則接受免費醫療，公共財源大約占全部醫療支出的 72％。健康保險是由「疾 病基金」負責經營，全國大約共有 700 個疾病基金，而保險費則由雇主與勞工 各負擔一半；1970 年代初期德國的醫療費用成長特別快，但因能及時立法實施 總額預算制度，所以到了 1980 年代即緩慢下來，2000 年，德國的總醫療費用 支出占國內生產毛額的 10.6％。110德國已經有為數不少的醫生轉到海外工作，
例如，在英國，醫生工作的時數比較少，但賺的錢幾乎是在德國的兩倍。歐洲 醫師有自己專屬的工會(Niche Unions)，而且有適用醫師的特別法規定(Special Rules)，也有適合醫療產業的彈性條款(Opening Clauses)。德國是以歐洲的雇主 聯合會111，也就是雇主團結組織的代表與醫師工會代表舉行談判，討論工作合 約。
歐洲雇主聯合會主任—德國的 Paul Noll2015 在台研討會提到歐洲的勞資對 話機制，很多是排除公部門（public sector）與自由職業（liberal profession）。
當然，這就是產業特性與特殊權利義務關係的必然。但是，他們從不剝奪公務
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1456212582585&uri=CELEX:32003L0088 (最
後瀏覽日期：2016 年 2 月 23 日)。
108 衛生福利部(2015)，住院醫師工時改善獎勵計畫申請作業說明，頁 2。
109 淺論健保支付制度、支付基準、支付標準與支付制度改革，資料來源：http://goo.gl/Uto3Cv (最後瀏覽日期：2016 年 6 月 11 日)
110施曉慧(2004/01/07)，NHS：讓英國人又愛又恨，資料來源：
http://www.people.com.cn/BIG5/guandian/8213/8309/28296/2284655.html (最後瀏覽日期：2016 年 6 月 11 日)。
111歐洲雇主聯合會主任—德國的 Paul Noll2015 在台研討會演講，資料來源：
http://www.mol.gov.tw/announcement/2099/24018/ (最後瀏覽日期：2016 年 6 月 11 日)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
83
員與醫師的勞動權益，醫師們仍可以團結成適合自身的工會—Niche Unions。
可以另外協商，雙方合意可能低於勞動基準的工作條件，但允許特別額外補 償，這種適合特殊產業的彈性條款，叫 Opening Clauses。這種開放彈性安排，
符合大法官釋字第 670 號「特別犧牲的特別補償」憲法法理，將是台灣醫師未 來納入《勞基法》後，如何適用第 84-1 條，可以借鑑的作法。
2006 年德國公立醫院醫生兩度上街頭，德國醫師工會馬爾堡同盟表示，大 約有七千五百名來自七百所公立醫院的醫師，二十六日走上街頭爭取較高的薪 資和更好的工作環境112。德國市立醫院的醫生週六表決通過，下週開始進行罷 工，以解決一起薪資爭議。這也將是該國醫療體系今年第二度大規模罷工行 動。德國的護理人員在德國服務業工會（ver.di）的組織動員下，高喊「增加醫 療人力！」「明確化人力配置標準！」，進行了全國性的動員，並自 2015 年 6 月 22 日起，於全歐洲最大的醫院──柏林夏里特（Charité）醫院中進行無限期 的罷工，也構成德國有史以來醫療體系最嚴重的干擾。113工會此役也取得了一 定的成果，亦即勞資雙方將於團體協約中明確約定：「第一、加護病房、兒童 醫院與療養中心等各醫療單位的人力配置標準明確化；第二、一旦護理人員向 雇主表示人力負擔超過約定標準時，雇主有立即採取改善措施的法律義務。」
此一成果為護理人員對抗過勞工作奠定了法律上的基礎，行動政治的意義上則 是翻轉了雇主的忽視勞動安全的人事政策。
此次護理人員的罷工提出了完全不同以往的訴求，亦即不是調薪等傳統的 協商訴求，而是要求醫院為合理且明確的人力配置，這也是第一場以增加工作 員額來挑戰雇主人事權與經營權的罷工，雖然雇主主張人力配置屬於資方的經 營權力，勞方非得置喙，但柏林勞動法院則提出：「雇主的經營自由在員工的
112張麗芬，什麼樣的團結？從德國醫生罷工談起，2006/09/03
http://www.coolloud.org.tw/node/60889 (最後瀏覽日期：2016 年 6 月 11 日)
113邱羽凡，勞動視野工作室成員、交通大學科技法律學院助理教授，2015/08/14，
http://www.coolloud.org.tw/node/83222 (最後瀏覽日期：2016 年 6 月 11 日)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
84
健康權面前沒有優先權，應該退讓。」亦即勞工可以為了改善勞動健康的問題 而進行罷工，員工健康權優先於雇主經營權已被德國司法認定；罷工理由已經 由從工資工時的調整事項，進步到要求實質工作內容質量的保障。
此次柏林護理人員罷工亦認知罷工權與生命權之重要性的先後順序，早於 罷工前即與雇主約定了罷工中緊急勞務的條款，並設置了相應的人力，例如攸 關生命安全的手術依原計劃進行、只有在夏里特醫院可以進行的醫療亦不因罷 工而停止。雖然分配到緊急勞務的人員即不得罷工，但經由此一措施也可以避 免人民的生命安全受到影響，在罷工的現場傳布著一句格言：「危及病患權益 的不是罷工，而是醫院的人事政策！」，此句格言打動了不計其數的柏林市民 前來支援，民眾支持度是罷工成功與否的重要關鍵；台灣的勞資雙方約定必要 服務條款，將是能否罷工的關鍵步驟。
二、 英國
英國的 NHS 建立於 1948 年，它代表著二戰後流行於歐洲的凱恩斯主義社 會理想的模式之一。當時的英國經濟學家威廉·貝弗里奇，在對德國的社會福利 進行了專門的考察與研究後，制定了英國的社會福利政策，稱為《貝弗里奇報 告》。他的核心原則是把社會福利作為一項社會責任確定下來，通過建立一套 以國民保險制為核心的社會保障制度，使由於各種原因達不到國民最低生活標 準的公民，都有權從社會獲得救濟，從而達到這個標準。它改變了傳統的救濟 貧民的“選擇性”原則，提倡“普遍性”原則，即凡有收入的英國公民都必須參加 社會保險，按全國統一的標準繳納保險費，按統一的標準享受有關福利，而不 問收入多少。整個福利系統實行全國統一管理。 由工黨政府建立起來的 NHS，
對改善人民的健康狀況發揮了非常積極的作用，受到社會廣泛的歡迎。此前，
人們去醫院看病要付昂貴的費用，雖然收入較低的工人可以享受一定程度的免 費醫療服務，但其家人則不在此列，許多沒錢看病的人仍只能自己在家敷衍了 事。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
85
20 世紀 60 年代和 70 年代是 NHS 發展的黃金時期:一方面醫學科學有了很 大發展，另一方面科學的醫療服務框架逐步形成，如建立護士長制度、醫院內 部的分科制度，絕大多數醫院設立特別護理病房，對危重病人實行全天候護理 等。家庭診所的理念被首次引入，大量醫療康復中心在全國範圍內成立。所有 的避孕藥品都可以在醫院裡免費領取，更是受到民眾的歡迎。英國醫療制度在 1990 年以前是中央集權制度始於 1948 年，稱之為「公醫制度」，屬於醫療資 源較少的國家，但由於積極推動醫療網政策，英國可說是目前世界上醫療資源 地理分布最均衡的國家。醫院大都是公立醫院，醫院的醫師在 1990 年以前為 受薪醫師，而開業醫師與政府之間只維持特約關係。
支付制度：在 1989 年大改革以前，醫院的收入是公務預算，大改革以後開 始採用「論量計酬」 ，而開業醫師的服務以論人計酬為主，論量計酬為輔。114 英國公醫制度：政府以一般稅收支付全體國民的醫療費用，公共財源的百 分比高達 81％，民間健康保險的地位並不重要，而且大都是附加保險。醫療費 用相當低，只占國內生產毛額的 7.3％，醫療費用不容易上漲；但由於長期醫 療費用偏低，加上中央決策難以滿足地方特殊需要，許多英國人不滿意公醫制
支付制度：在 1989 年大改革以前，醫院的收入是公務預算，大改革以後開 始採用「論量計酬」 ，而開業醫師的服務以論人計酬為主，論量計酬為輔。114 英國公醫制度：政府以一般稅收支付全體國民的醫療費用，公共財源的百 分比高達 81％，民間健康保險的地位並不重要，而且大都是附加保險。醫療費 用相當低，只占國內生產毛額的 7.3％，醫療費用不容易上漲；但由於長期醫 療費用偏低，加上中央決策難以滿足地方特殊需要，許多英國人不滿意公醫制