歷史制度主義與政策執行理論之探討

環境教育政策與法規的制定是根基於長久以來，國家推動環境教育所積累的基礎和 經驗。它也是為了回應社會現實的需要，為保障既有制度的穩定和落實而存在（吳鈴筑，

2010）。我國環境教育政策自從被提出之後，迄今已有 30 多年，是一項長期持續性推動 的政策，在國內已產生許多的效果，期間歷經多次政策變遷過程，在不同的發展階段中，

其所推動目標與影響亦有不同的特點。同時在政策與法規推動過程中，會受到當時環 境、社會需求和資源分配等因素而改變。因此，環境教育政策在變遷過程中是一個核心 概念，一方面是依賴變項，受各種主客觀實體環境的影響；一方面又是獨立變項，影響 各種政治、社會、經濟等措施（張世賢，1988）。為了從宏觀的視角進行探討，本研究 採用歷史制度主義及政策執行相關理論來探究我國環境教育政策與法規的演變過程與 影響，因此，本節先對歷史制度主義及政策執行的相關概念和內涵加以介紹，並說明在 本研究中之運用的重點。

一、採用歷史制度主義探討環境教育政策與立法之發展脈絡

梁啟超(1873-1929)曾說，歷史的目的在於將過去的實事，賦予新意義或新價值，以 提供現代人活動之資鑑。而歷史可以泛指任何過去發生的人事物，或者概稱為過去人類 活動的總和；其次，則是對於人事物的特殊記錄或處理（潘慧玲，2006；Bames, 1973）。

若是針對後者進行的省思與檢討，也就是對於歷史的研究及蒐證所提出的解釋。歷史的 基本作用是能更容易瞭解自己所處時代的公共事務、國家情勢和趨勢。因此，歷史研究 係指有系統地蒐集及客觀地評鑑過去所發生事件之有關資料，考驗那些事件的因果關係 或趨勢，期能提出精確的描述和解釋，進而有助於解釋現況與預測未來的一種歷程（王 文科、王智弘，2004）。Louis Gottschalk 曾指出歷史主要探討的課題分成 4 個重點為：

1. 何處發生該事件? 2.誰介入該事件? 3. 該事件發生於何時? 4. 有何種活動參雜其間?

（Travers, 1978）。對於歷史研究又分成 4 個步驟：1. 界定研究問題；2. 蒐集與評鑑資 料；3. 綜合資料；4. 分析、解釋，以及形成結論(Gall, Gall, & Borg, 2007)。該 4 個步驟 如圖 2-1 所示。

圖 2-1 歷史研究的步驟

資料來源：修改自 Gall, Gall, & Borg.(2007). Educational research: An introduction.

人類會學習過去的經驗，制度也不是突然出現，皆有其歷史的脈絡。歷史脈絡會直 接影響特定事件的發生，其發生時間與順序至為重要。即使起點條件相同，也可能因歷 史中微小或偶發事件之發生時間與順序差異而導致結果有所不同（蔡相廷，2010）。誠 如 Steinmo(2008)主張追蹤歷史過程，嚴肅看待歷史，其理由為 1. 須詳細說明時間序列，

解釋轉型原因及歷史變遷程度與時間性；2. 行動者從歷史經驗中學習，其行為、態度與 策略選擇均產生於社會、經濟與文化歷史脈絡中；3. 行動者對未來預期也受過去歷史所

界定研究 問題

蒐集與評鑑 資料

綜合資料 訊息

分析、解釋、

形成結論

影響。因此，要隨著時間發展而追尋事件發生順序，說明先前事件如何改變隨後事件，

進一步提出時間序列與制度分析的解釋模式（蔡相廷，2010）。

在政策研究中，傳統的制度研究途徑(Institutional Study Approach)是指研究政策運 作過程時，從制度的角度切入，藉由探討政府的結構、特性、權責與實際運作狀況等，

以瞭解影響政策運作的重要因素，並做適當的回應（吳定，2003）。歷史制度主義(Historical Institutionalism)就是從歷史過程中關注制度的形成與變遷，由於歷史有其持續性與變 動，具有較長期的視野。其概念定義是針對某項特定制度的形成、維持和變遷發展的過 程，以及其制度規範與運作系統的各項特質和內外關聯性因素，做一整體性的系統脈絡 描述與動態因果分析（江大樹，1997）。

在歷史事件發生的時間序列中，追溯制度形成，因制度不僅是歷史過程中的產物，

也是推動歷史朝向特定路徑發展的重要力量（蔡相廷，2010）。就理論意義而言，

Pierson(1996)認為歷史制度主義之所以為歷史的，是因為它的發展必須為長時期的過 程，強調對於制度的瞭解，重視時間的縱深，主張在不同的時間點之下，制度可能會呈 現不同的內涵和形式，也可能產生不同程度的影響力。最重要的是，透過時間序列的解 釋與分析，來發現制度的創建、變遷及競爭等原因（胡婉玲，2001）。

Laffen(1999)認為歷史制度主義主要是基於下列假定：1. 歷史制度主義強調人們的 生活與理性行為，常受到制度的形塑與影響。2. 制度固然是社會或政治問題的重要因 素，但制度所衍生出的規範、程序、法令等，也具有相同的重要性與影響力。3. 制度的 重要性可藉由其瞭解人們行為的意義。4. 制度與制度運作係呈現高度的路徑相依特性。

於是可藉由制度來研究人們經驗性學習(Experiential Learning)的內容，研究人們在特定 文化環境之下，創造出目標、信念、行為等的過程（呂育誠，2002）。其目的在於提高 對特定議題、特定國家的解釋與應用能力。

歷史制度主義是以制度變遷為研究焦點，具有宏觀的思考範疇，以及動態的關係架 構。因而建構「路徑依賴」(Path Dependent)理論，是歷史制度主義中的重要論點之一。

正如 North(1994)認為，路徑依賴意在指出歷史的重要性。若不追溯制度逐步累積演變，

就無法理解今日的決策。由於路徑依賴提出，代表著制度演進不可能有激進的變革模

式，因而制度的設計就不大可能由全新制度取代舊制度，發展範圍也會受到舊有制度所 影響。Krasner(1988)強調：1. 制度變遷是偶發、漸進與不可預測的；2. 制度起源與變 遷受到環境誘因、先前結構與既有制度等因素所影響；3. 制度持續性乃因制度發生自我 強化的正反饋現象而形成路徑依賴模式；4. 歷史發展具有路徑依賴模式，制度在初期的 選擇，通常是隨機並可能決定未來歷史的發展軌跡。

另外，歷史制度主義強調在時間過程中，並不一定能產生特定因素來主導制度的運 作，例如，組織成員採行特定行動，可能是為了本身利益考量，也可能是受制於組織傳 統習慣；而有不同考量的取捨，亦可能是因時空環境不同而有所差異。因此，在瞭解制 度時，除了要納入空間的考量外，也要顧及時間的縱深（許裕盛，2006）。亦即在不同 時間點下，制度可能呈現不同的內涵、形式，也可能產生不同程度的影響力。因此，掌 握問題系絡中的政策過程、歷史因素及其制度規則的動態性，便成為了歷史制度主義在 從事政策或制度研究時的重要假定(Immergut, 1998)。

綜上所述，歷史制度主義途徑所採用之歷史概念，可將觀察制度的面向拉長，從時 間序列角度分析制度在具體時空脈絡下發展（徐正戎、張峻豪，2004）。其所關切具體 的時空脈絡，從時間序列面向來分析事件發生的過程與後果（胡婉玲，2001）。本研究 採取歷史制度主義，對環境教育政策的變遷進行探討的原因，主要是為了避免單一環境 教育個案對整體政策有「見樹不見林」的缺失，並能夠掌握較完整的歷史文件資料，以 陳述和分析政策演變的因果關係。

由於環境教育政策與立法涉及時間序列的演化過程，是長期累積的結果，具有演變 過程。若不去探究制定源頭和過程，難以掌握政策動態的始末，於是有必要藉著對過去 歷史的了解和分析，對環境教育政策發展的歷史脈絡先行了解，才能對我國環境教育政 策的發展現況及未來展望，有更正確的認識和評估。由此觀之，我國環境教育政策與立 法運作也呈現著歷史脈絡與制度延續性，可以應用歷史制度主義的假設與途徑，追溯歷 史過程與路徑依賴，分析政府的選擇與互動（蔡相廷，2010），以解釋環境教育政策的 形成與運作結果。因此，研究者認為採用歷史制度主義的概念與研究觀點適合分析我國 歷時已久，而且不斷演變的環境教育政策。

二、利用政策執行理論探究環境教育政策與立法執行影響

政府為有效解決問題，滿足民眾的需求，制訂各種政策與法規作為回應。政策與法 規是政府依法行政的依據，並為執行對象順服信守之規範，成為達成政策目標之工具。

然而，完善政策制訂並不能保證良善政策的產出，任何政策都應要經過政策的執行，才 能產生效應。政府將政策轉換成行動，以及將公共的計畫提供給民眾，是政府行政的重 要使命（邱明斌等人譯，2010）。

環境教育政策與法規訂定與實施的執行落差，著重於政府的施政是否能夠澈底的被 執行，否則只是紙上談兵，徒然有損政府的公信力。因此，「執行」在整個政策過程中 占有重要的關鍵性，由於執行品質的良窳，必然與人民福祉的增進、國家發展的維持之 間具有密不可分的關聯性。對於政策執行(Policy Implementation)之定義，依 Pressma ＆ Wildavsky(1973)定義：「執行」乃是目標設定後與為達成目標所採取行動之間的互動（吳 定，2003）。而 Jones(1984)認為「執行」乃是一種將政策付諸實行的活動，而這些活動 最為明顯有：1. 解釋活動(Interpretation)：將政策內容以一般人能瞭解的用詞加以說明；

2. 組織活動(Organization)：設立專責單位與執行方法以實現政策方案；3. 應用活動 (application)：以提供服務、給付經費或其他方式，將政策內容付諸實行（朱志宏，1991）。

吳定(1998)認為政策執行是政策方案經過合法化程序，取得合法地位以後，再經由 主管機關負責擬定施行細則，確定執行機關並配置資源，以適當管理方法，採取必要的

吳定(1998)認為政策執行是政策方案經過合法化程序，取得合法地位以後，再經由 主管機關負責擬定施行細則，確定執行機關並配置資源，以適當管理方法，採取必要的