臺灣環境教育政策與立法影響之研究

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(1)國立臺灣師範大學環境教育研究所. 博士學位論文. 臺灣環境教育政策與立法影響之研究 A Research on the Effects of Environmental Education Policy and Legislation in Taiwan. 研究生：吳鈴筑指導教授：張子超邱文彥博士. 一０七年八月中華民國臺北市.

(2) 謝. 誌. 驀然回首，我投入環境教育行列已超過 20 年，並有幸親身參與環保署有關環境教育政策與法規擬定和推動，也見證臺灣環境教育的發展。剛開始一般民眾對「環境教育」這個名詞非常的陌生，到了現在能琅琅上口、耳熟能詳，並有豐碩多元的成效。同時也深感我國尚未建立本土化環境教育史，因此決定做第一位拼圖的人，初步建立我國環境教育政策實證分析的基礎資料，期待未來仍有後續拼圖的人，逐步完成臺灣的環境教育史。在這個過程中，看到許多學者、社會各社群與社區民眾默默為環境教育貢獻心力，已促使社會大眾重視保護環境的實踐，令我深深感動，感謝他們為環境的付出。在求學過程中，感謝本所師長教導，讓我更深入理解環境教育的理論與發展趨勢，獲益良多。更感謝兩位指導教授張子超老師與邱文彥老師的悉心指導，因有您們的深厚環境哲理與素養，厚植了我的功力及擴展宏觀視野，更加深我對環境教育的摯愛和責任。由於您們啟發、細心指導及協助論文方向，是得以順利完成本論文的關鍵，心中無限的感佩與感恩。同時特別感謝王鴻濬院長在求學過程中時時關懷、鼓勵與指導。王鑫教授、王順美教授、何小曼院長、林子倫教授、林素華教授、高翠霞教授、梁明煌教授、劉湘瑤教授都是協助完成本論文的重要人物。因您們豐碩的專業理論及實務經驗，提供不同思考模式，深受啟發，萬分感謝。好友石純齊、廖淑珍、蕭淑碧，無論在求學及論文寫作期間給予許多寶貴意見與幫忙，也分享生活點點滴滴，讓學習生涯更添色彩，成為我人生的心靈導師，感謝您們。最後，謝謝先生、菡庭和永庭的協助與體諒，對於我追求知識增長而忽略了對家庭的照顧，心中萬分愧疚。更感謝我的母親、姊妹和弟弟，由於您們的關懷，完成了我求學的夢想。吳鈴筑謹誌於國立臺灣師範大學環境教育研究所 2018 年 8 月. i.

(3) 摘. 要. 臺灣環境教育政策歷經超過 30 年的推動，對整體的環境教育具有正面效益。期間歷經多次政策演變，在不同階段，其所推動目標與內涵亦不同，具有歷史性的重要意義與作用。從過去文獻資料當中，發現我國環境教育政策發展，尚未有整體性及系統性的研究。因此，本研究從歷史宏觀的視角，採用文件分析法、訪談法和比較分析法等方法，探討環境教育政策發展脈絡與成果，以及分析環境教育政策與立法執行之影響。研究結果為因環境教育政策與立法執行的影響，在這 30 年來產生很大的變化，已是全面性發展，並受到學校、民間團體、社區、企業及民眾等各社群重視，也讓民眾對生存環境開啟新視野和關懷，環境保護也因而有卓越的進步。不僅大幅提升全民環境素養，更重視保護環境的實踐。執行的問題為環境教育逐漸走向形式化、環境教育認證趨向制式化、通過環境教育認證者未能充分發揮所長、經費使用恐未符合用途或妥善運用、溝通協調有待加強、尚未建立環境教育政策成效評估、刪除參訪方法恐淪為室內靜態活動，以及行動力有待再努力。研究獲致結論為：1. 政府會因應環境變遷及社會需求，與時俱進修訂環境教育政策，作為各級政府施政依據，並引領各社群推動。2. 環境教育政策目標與內涵，呼應全球環境教育思潮，以永續發展為目標，呈現環境教育的時代性。3. 建立完整環境教育執行體系與資源，擴大各社群參與層面和機會，逐漸發揮效應。4. 積極推動學校環境教育，營造生態永續校園，將環境教育列為課程重要議題，對培育環境公民貢獻良多，並致力推廣社會環境教育，已發揮正面的效應。5. 對於民眾環境素養及環境品質的提升絕對有幫助。6. 環境教育法施行對環境教育更具顯著的影響。. 關鍵字：環境教育、環境教育立法、環境教育法、環境教育政策 ii.

(4) Abstract. Taiwan environmental education policy has been promoted and had a positive impact on environmental education over the past 30 years. During this period, the policy has been changed several times with different purposes of promotions and contents. It has own historic significance and function at different stages. In a literature review section, the researches regarding to the development of environmental education policy in Taiwan was not comprehensive and systematic. Therefore, this study uses document analysis, interviews, and comparative analysis to explore the development of the environmental education policy, and also, the impact of the environmental education policy and implementation of legislation in a macro-historical perspective. Due to the influence of environmental education policy and legislation, the results of the study show that the society has undergone great changes with a comprehensive development over three decades. Environmental education is valued by schools, civil society, communities, enterprises, and the public. It also expands Taiwanese horizons in the living environment and makes great progress on protecting the environment. The policy not only improves citizen’s environmental literacy but also makes people pay more attention to the practice of environmental protection. However, there are problems of implementations, including environmental education becoming a mere formality, certification of environmental education tending to be standardized, no places to bring certified people’s initiatives into full play, improperly used funding, deleting visit, and lack of fully communication, assessment of environmental education policy and execution. This study concludes with some points. First, the government should take the lead in playing an exemplary role by amending the policy of environmental education, as the basis for governance at all levels and all communities, in response to environmental changes and iii.

(5) social needs. Second, the goals and the contents of environmental education policy should be aimed at sustainable development to respond to the contemporary global trend. Third, by establishing a deliberate system of environmental education to expand the levels of participation and have influences on the society. Forth, to actively promote the environmental education in schools to create an ecologically sustainable campus and bring it as an important topic in the school curriculum. The promotion of social environmental education contributes to the cultivation of citizen’s environmental literacy with a positive effect. Fifth, Environmental education is definitely helpful to the enhancement of citizen’s environmental literacy and improvement of environmental quality. Sixth, the implementation of Environmental Education Act has a significant impact on environmental education.. KeyWords: Environmental Education, Environmental Education Policy, Legislation of Environmental Education, Environmental Education Act. iv.

(6) 目. 次. 謝. 誌 .......................................................................................................................... i. 摘. 要 ......................................................................................................................... ii. Abstract ........................................................................................................................ iii 目. 次 ......................................................................................................................v. 表. 次 ................................................................................................................... vii. 圖. 次 .................................................................................................................. viii. 第一章. 緒論 ...............................................................................................................1. 第一節. 研究背景與動機 .......................................................................................1. 第二節. 硏究目的與問題 ........................................................................................5. 第三節. 名詞界定 ...................................................................................................8. 第四節. 研究範圍與限制 ......................................................................................10. 第二章. 文獻探討 ..................................................................................................... 11. 第一節. 國際環境教育起源與發展 ...................................................................... 11. 第二節. 國際環境教育定義、目標與內涵 ...........................................................21. 第三節. 國外政府環境教育執行重點 ..................................................................32. 第四節. 歷史制度主義與政策執行理論之探討 ...................................................45. 第三章. 研究設計與實施 .........................................................................................55. 第一節. 研究對象與研究架構 .............................................................................55. 第二節. 研究流程 .................................................................................................56. 第三節. 研究方法與設計 ......................................................................................60. 第四節. 資料處理與分析 ......................................................................................68. 第四章第一節. 臺灣環境教育政策與立法之沿革 ...............................................................71 環境教育興起 .........................................................................................71 v.

(7) 第二節. 環境教育政策演進、目標與內涵 ...........................................................76. 第三節. 環境教育執行機關演進 ..........................................................................97. 第四節. 環境教育資源配置變化 ........................................................................ 109. 第五節. 環境教育政策工具演變 ........................................................................ 118. 第五章. 臺灣環境教育政策與立法執行的成果與影響 ......................................... 127. 第一節. 環境教育政策與立法在學校面向的重要成果 ..................................... 127. 第二節. 環境教育政策與立法在社會面向的重要成果 ..................................... 147. 第三節. 環境教育政策與立法執行影響與問題 ................................................. 177. 第六章. 結論與建議 ............................................................................................... 193. 第一節. 研究結論 ............................................................................................... 193. 第二節. 研究建議 ............................................................................................... 199. 參考文獻 .................................................................................................................. 205 附錄 .......................................................................................................................... 220 附錄一、訪談紀錄 ............................................................................................... 220 附錄二、現階段環境保護政策綱領 .................................................................... 244 附錄三、環境教育要項 ....................................................................................... 248 附錄四、環境基本法 ........................................................................................... 252 附錄五、環境教育法 ........................................................................................... 258. vi.

(8) 表. 表 2-1. 次. 國際環境教育發展階段與影響 ....................................................................20. 表 2-2 國外國家實施環境教育法律概況 ............................................................32 表 2-3. 我國環境教育指標建構整合型研究計畫摘要 .............................................52. 表 3-1. 訪談對象之基本資料及訪談時間 ................................................................63. 表 4-1. 環保署建制之環境教育法規一覽表 ............................................................91. 表 4-2. 臺灣環境教育政策目標與國際環境教育思潮之相關性 ..............................96. 表 4-3. 1991 年教育部環境教育委員會各部會環境教育分工概況 ....................... 102. 表 4-4. 行政院永續發展委員會教育與宣導工作分組的工作任務 ........................ 105. 表 4-5. 中央目的事業主管機關職掌事項有關環境教育 ....................................... 106. 表 4-6. 環境教育執行機關演進簡表 ...................................................................... 108. 表 4-7. 環保署及中央目的事業主管機關編列環境教育基金支出及年度預算 .... 113. 表 4-8. 國家環境教育獎獎勵項目及獎勵方式 ...................................................... 122. 表 4-9. 環境教育講習對象及課程時數計算 .......................................................... 124. 表 5-1. 2011 年至 2015 年通過環境教育設施場所認證數量及戶外學習人次 ...... 168. vii.

(9) 圖. 次. 圖 2-1. 歷史研究的步驟 ...........................................................................................46. 圖 3-1. 研究架構圖 ...................................................................................................56. 圖 4-1. 2016 年國家環境教育綱領架構圖 ...............................................................94. 圖 4-2. 2016 年國家環境教育行動方案架構圖 .......................................................95. 圖 4-3. 2011 年至 2017 年環保署與地方政府環境教育基金編列情形 ................. 115. 圖 4-4. 2011 年至 2017 年環境講習案件數統計 .................................................... 125. 圖 5-1. 教育部之環境教育輔導機制架構 .............................................................. 129. 圖 5-2. 2011 年至 2017 年參加對象每人每年環境教育之平均時數趨勢 ............. 159. 圖 5-3. 2011 年至 2017 年環境教育之內容類型統計 ............................................ 161. 圖 5-4. 2011 年至 2017 年參加環境教育之學習方法統計 .................................... 162. 圖 5-5. 2011 年至 2017 年環境教育人員通過認證之數量 .................................... 164. 圖 5-6. 2011 年至 2017 年環境教育機構通過認證之數量 .................................... 165. 圖 5-7. 2011 年至 2017 年環境教育設施場所通過認證之數量 ............................. 166. viii.

(10) 第一章. 緒論. 環境是人類賴以生存及永續發展的基石，因為工業發展、生產力提高與人口不斷增加，使得地球環境、自然資源和生物多樣性面臨著危機，並導致了一連串的環境問題。在過去的幾十年裡，環境問題已由地區性轉為區域性，甚至演變成全球性。隨著這些問題不斷擴大、日趨惡化，深深影響著我們人類的健康和生活環境品質。為了因應這些複雜的環境問題，世界各國竭盡所能思考解決方法，卻發現科學技術不再是解決環境問題的萬靈丹，而是每個人要對環境有正確認知和危機意識，才能夠有效解決日趨嚴重的環境問題。無論上從國家政策，下至改變個人生活方式與對待環境心態，應該透過教育建立應有環境的認知、態度及行為。因此，環境教育就成了當前全球各國普遍重視的領域，也被視為從根本解決日益嚴重的環境問題、保護環境與實現永續發展的必要手段之一。在聯合國教育科學及文化組織 2016 年出版《全球教育監測報告－教育造福人類與地球：為全民創造可持續的未來》中指出，教育有助於提高環境保護意識，促使人類更加關注環境問題，並在某些情況下採取相關行動(UNESCO, 2016)。. 第一節. 研究背景與動機. 相較於世界各國，臺灣的環境教育起步較晚，然而其推展過程與歐美國家發展經驗相似，皆因環境受到破壞，有感而大力推行。我國自 1960 年代開始工業化，造就了眾所矚目的經濟奇蹟；因為經濟發展之初未能妥善規劃，缺乏適當環保政策與污染防治措施，因而產生各種環境的問題，直接或間接造成負面衝擊，導致環境負荷日趨沉重。到了 1980 年代公害事件層出不窮，環保的抗爭逐年增加，促使民眾開始關心生活周遭環境的相關問題，國內學者也開始導入國際環境教育發展與相關理論，環境教育的概念才逐漸在國內萌芽發展。直至 1987 年行政院頒布＜現階段環境保護政策綱領＞，責成相 1.

(11) 關部會推動環境教育，並將衛生署環保局升格成立為行政院環境保護署（以下簡稱為環保署），且於該署綜合計畫處特別設置「教育宣導科」專責推動環境教育。環境教育在臺灣推動已經超過 30 年，政府與民間投入了相當多的心力，讓一般民眾從不知道什麼是環境保護？逐漸意識到環境品質惡化所帶來的危害，能夠體悟到這是一種責任也是一種行動。臺灣環境教育的推動相當活絡，已使愈來愈多的政府、學校、民間團體、社區、企業及個人積極投入。到了現在，環境保護已經從宣示性的口號變成共通的語言。參與的民眾從少數，現在已經普及化到各領域的人都有。環境教育關注的內容也隨著環境議題的轉變而有所改變，從早期的自然保育、垃圾處理、資源回收、污染防治，到近年推動節約資源、因應氣候變遷與災害防救等等，涵蓋的面向變得廣泛而且多元。不僅著重於環境知識及意識提升，亦重視保護環境的實踐。所推動的觸角從學校到社會，在全國各地推展開來，建立了民眾環境保護的觀念和具體行動。例如，臺灣的環境早期以豬舍形象聞名在外（王俊秀，2001），時至今日民眾比較不隨意丟棄垃圾，都市街道整潔乾淨，也注重環境綠美化，提高了生活的環境品質。又如，推動資源回收，民眾剛開始對推行垃圾分類的質疑，但在環保署不斷宣導及教育資源回收的意義與分類方式，民眾也逐漸能克服自己的不方便來配合。到了 2016 年，美國華爾街日報以「臺灣：全世界垃圾處理的天才」(Taiwan：The World's Geniuses of Garbage Disposal)為題，稱讚臺灣從垃圾島，蛻變為資源回收的國際典範（黃文正，2016）。再如現在的民眾也重視綠色消費、節約資源、健康低碳的環保生活，並樂意親近大自然，常有民眾蜂擁賞櫻、賞花、夜觀螢火蟲或露營活動等報導。這些環境的典範轉移都是推動環境教育多年，逐漸顯現的成效。 2011 年 6 月 5 日（環境日）臺灣正式實施《環境教育法》，促使環境教育更迅速的發展，是一個新的里程碑，成為在美國、巴西、日本、南韓及菲律賓之後，少數有環境教育立法的國家，使得國家環境教育的推動具有法治化及制度化，可以在多年既有的環境教育基礎上再次升級，更讓全國國民能從觀念上及生活面做根本的改變，實踐負責任的環境行為，朝向永續發展的目標而努力。它開啟了全民終身環境學習與專業品質再提升的契機，擴大及深化環境教育的層面與內涵，逐漸帶動多元化、精緻化與專業化的發 2.

(12) 展。綜上所述，臺灣環境教育大力推動的肇因，主要是因環境污染及公害事件層出不窮，迫使政府制訂環境保護法規與政策，開始迫切推動環境教育。從 1987 年行政院頒布＜現階段環境保護政策綱領＞，1992 年推展＜環境教育要項＞，以及 2011 年施行《環境教育法》，讓民眾的「環境保護」觀念，由宣誓性的口號，逐漸落實在日常生活當中。對於環境教育的實踐已普及化，而且漸趨成熟，推動成果受到國際社會的重視，成為許多國家參訪及學習的對象。由此觀之，臺灣環境教育的發展已經超過 30 年，是隨著時空條件的變化而演化，在過程之中所推動的目標與作法亦隨時「因時因地、因人制宜」調整，具有歷史性的重要意義與作用。鑑於過去環境教育政策執行過程有不同時空背景與因應的策略，因此在規劃臺灣未來環境教育政策時，除了參照國際環境教育前瞻作法外，也不能忘記過去經歷的經驗及教訓，加以分析彙整，瞭解過去成功、失敗的原因及規劃策略之考量因素，並在面對未來環境教育問題時，更能實際地擘畫解決之道。從過去的文獻資料當中，發現我國環境教育的發展，至今並未有整體性及系統性的研究。今日的文明有賴於前人經驗與知識的累積，憑藉著前人經年累月的嘗試、努力耕耘，並從經驗中學習才能逐漸開展。所謂鑑古而知今，實有必要運用長期視野來分析發展的脈絡與影響。因為環境教育發展歷史不僅能夠彙集重要的歷史資源，也可以作為後人學習與承襲前人經驗的典範。若對環境教育的歷史脈絡和發展不瞭解，恐無法知道過去著墨的內容與推動策略所作出貢獻，以及所面臨的困難，亦未能對執行者與未來規劃時具有啟發或借鏡。基於此，環境教育發展歷史對於環境教育工作者具有依循、啟發與激勵作用，可以帶來很大的幫助，顯見環境教育發展沿革的研究有其必要性，有助於以寬廣視角進行探討，找出更為務實與前瞻的發展策略。我國環境教育執行者相當的多元，包含了政府、學校、民間團體、社區、企業與民眾，各個執行者因知識、資源及能力等因素之影響，會有不同程度的參與和成果。而其中，以政府因為擁有人力與資源，在環境教育推展過程中具有關鍵性的影響（邱文彥、 3.

(13) 薛憲文、周儒、楊芳玲、郭照榮，1993）。由於我國最早環境教育的政策依據為＜現階段環境保護政策綱領＞，是行政院於 1987 年核定實行，至今剛好屆滿 30 年，具有歷史性的意義。加上政策是政府目標與願景的承載，透過指引及資源提供，可以刺激某種現況的改變，達成特定的發展功能（劉修豪、徐新逸，2014）。在實務上，環境教育政策除了是政府重要施政依據外，社會各界在推展環境教育過程中，常受到政府政策所影響。因此，環境教育政策不僅引導政府體系的運作，也深深影響著社會各社群與民眾參與。尤其，有關環境變化的公民教育中，政府具有舉足輕重的地位，政府支持的活動能夠提高人們對環境問題的意識(UNESCO, 2016)。再者，政府推動環境教育已超過 30 年，即使經歷政黨的輪替，其仍然繼續執行，甚至起初是藉由行政措施及計畫來執行，之後擴展提高到法律層級予以推動。特別是《環境教育法》的制定是根基於長久以來，國家推動環境教育所積累的基礎和經驗，也是回應社會現實的需要，更是為了保障既有政策的穩定和落實（吳鈴筑，2010）。因為《環境教育法》實施，已促使國內的環境教育更加蓬勃發展，參與的人越來越多，提供更多機會推動學校及社會的環境教育，對於全民環境意識與行為產生了重要影響。另外，隨著政府組織改造，環保署整合相關部會環境資源工作，即將升格成為「環境資源部」，值此之際，探討 30 年國家環境教育政策的執行，包含政策之產生、演進、目標、策略、措施與影響等等，也呼應 1977 年伯利西(Tbilisi)會議提到環境教育指導原則之一「環境教育應從歷史觀點來考量」，確實有必要對政府長久以來的努力進行整體性的研究。基本上，環保工作是一項全民總動員的社會運動。而環境教育的對象是人，其本質是一項造人運動，也是一項全民的環境行動。環境教育本身所蘊涵的意義，除了緊扣著臺灣環境現實問題，以達到保護環境與永續發展為目的的教育過程。其性質是一個認知教育過程，也是一種情意教育過程（許世璋，2001），是發展個人做選擇、做決定及擬定自我行為準則的教育過程，透過這些過程，期望使個人對環境價值觀及態度，可以轉化成行為或行動(Fien, Scott, & Tilbury, 2001)。更具體來說，這些行為是經過人對環境關係認知，以及對有關資訊的理性判斷（綜合考量政治、經濟、社會、科技等）之後，從 4.

(14) 眾多替代方案中進行抉擇，而做成的決策，並付之實施(Palmer, 1998)。環境教育政策與法規的推行是充滿著對環境問題省思，強調全民自主參與，培育環境公民的教育過程。它不僅是臺灣在環境保護過程中的重要政策之一，關係著本土環境意識的凝聚與認同，以及維繫在政府與民間社會的互動機制。也正因環境教育政策對民間社會，以及民間與政府之間關係的重要影響，促使研究者思索到臺灣環境教育政策發展背景為何？它的政策演進是怎麼樣的過程？所關切的核心內涵是什麼？推行過程中有哪些影響？認為當前實有必要對這個政策進行系統性及整體性的研究，透過長期視角分析臺灣本土性的環境教育政策發展脈絡與影響，以利落實生根，更擴大、更健全的發展。環境教育在臺灣的發展，從 1980 年代開始，經過 1990 年代大力擴展，直至現今的蓬勃發展的這一段歷程。研究者有幸親身參與環保署 20 多年有關環境教育政策與法規之擬定和推動，深深瞭解政府在這段為臺灣環境教育播種與耕耘的歷程。根據高翠霞 (2002)蒐集資料分析發現，多年來環境教育政策的研究，多偏向於在各個單一部會推動的重點工作計畫。基於此，本硏究首次嘗試著從歷史研究及政策執行角度切入，對臺灣環境教育政策的發展脈絡進行整體性的檢視，亦即對過去 30 年來，政府在推動環境教育政策的演進、機關權責、法規建置、推動內涵、策略與實施計畫等各個面向進行分析。藉以瞭解其推動之影響，進而對環境教育政策之歷史演進與內涵有較精確的掌握，亦有助於瞭解政府在邁向永續發展中扮演的角色有更深入的理解，期能為我國環境教育的發展歷史留下紀錄，初步建立臺灣的本土化環境教育史與實證分析的基礎資料，亦可提供國內教育相關部門或是後續研究之參考，是為硏究的動機。. 第二節硏究目的與問題. North(1990)指出：「如果我們不追尋制度的歷史演進，我們不可能瞭解今日所做的選擇」，透過歷史研究可以瞭解過去、解釋現在與預測未來。由於歷史是具有連續性的， 5.

(15) 其利弊得失亦是具有可累積性的，影響效果具有持續性（莊傳弘，2007）。所以過去環境教育制度上的觀念與作為，對我國現行的環境教育政策仍是有一定程度之影響，無論其影響是直接或是間接，亦不得過於輕忽。因此，瞭解環境教育政策發展具有重要性。臺灣的環境教育政策，從提出到現在已有 30 年，政策的內容相當豐富，資料涉及範圍甚廣又頗為龐雜，再加上可能因為資料的保存並不是非常完整，難免有遺漏或是疏失。因此，就資料蒐集而言，無疑是一項非常大的挑戰。而另外一項則挑戰是政府推動環境教育政策的機關也不少，除了環保署與教育部是重要的執行者外，其實營建署及林務局等相關機關亦因應業務推展而在環境教育亦有深度著墨。本研究面臨到研究範疇太廣泛而產生的挑戰，決定以環保署及教育部所推動環境教育政策為主要的蒐集目標，其他機關資料亦會納入分析，以利呈現環境教育政策之整體發展趨勢與推動現況。在此挑戰下，經過仔細討論考慮後，資料蒐集儘可能的廣泛，但是也深知沒有辦法百分之百的取得所有的資料來分析，僅能就能夠取得的資料進行歸納分析。基於此，掌握的重點不在於鉅細靡遺、精細的呈現事例或是發生頻率，而在於發掘與歸納過去 30 年的大趨勢範疇與推展策略。因此，欲從宏觀的歷史研究途徑，來探討環境教育政策的發展脈絡，希望能藉由第一手資料與二手資料的收集整理，並以政策執行的觀點，對於環境教育政策軌跡發展與影響做一完整分析和歸納，期能讓從事環境教育工作者對於它的理念與發展歷程有更深一層的認知，使一般社會大眾對環境教育的概念和內涵更加瞭解，以期為促進臺灣民眾保護環境的意識與行動有所貢獻。環境教育政策已執行 30 年，是一項長期持續性推動的政策，期間亦歷經政策變遷過程，其執行過程與影響是人類所留下來的重要活動紀錄，可以讓後世參酌瞭解過去與未來，以制定出更符合現實所需要的政策。因此，本研究的目的如下：. 一、探討臺灣環境教育政策的發展脈絡與成果從政府環境教育的相關歷史文件中，經由資料探討、分析與歸納，整理出臺灣環境教育政策的發展脈絡，並檢視政策所提出的目標與內涵，以及執行後所產生的結果。 6.

(16) 二、分析環境教育政策與立法執行影響及精進作法分析環境教育政策與立法執行至今所產生的影響，例如，政府實際運作，以及民眾環境素養等。然後嘗試從不同階段環境教育政策的變遷過程與運作，提出未來臺灣環境教育的可能發展方向之建議。本研究主要以時間序列探究臺灣環境教育政策與立法之發展沿革及影響，同時分析現行環境教育之面臨問題，以及建議精進作為。因此，本研究主要的研究問題有四：. 一、臺灣環境教育政策的發展歷程、目標與實質內涵為何？一個政策的提出，多半有其特殊的時空環境，而政策會隨著時空條件的變化而演化，其發展是動態的。我國環境教育政策自 1987 年被提出至今，期間也經過了一些轉折與變化，必須對這部分加以瞭解。此外，環境教育政策被提出的理念，是跟當時環境背景有關，以環境教育政策而言，當時的形成背景究竟為何？環境教育政策歷經了那些演變過程？其所蘊含的政策目標與實質內涵又為何?是否符合國際環境教育發展趨勢？. 二、環境教育政策的執行機關、資源配置與運用工具為何？執行機關對於環境教育政策擔負著成敗的責任，政策執行的表現主要受到機關的法令權威、人力、經費、設備與工具等因素所影響，而執行機關與民間的夥伴關係是否順暢運作，也有很大的關係（張芳全，2006）。因此執行機關在環境教育政策執行分析時就格外重要。. 三、在學校及社會執行環境教育的重要成果為何？環境教育是臺灣近年來重要的政策之一，其是一種理念也是一種信念，更是一項全民運動，而且持續推動 30 多年，強調「全民參與」的精神。因此，在環境教育政策執行期間，政府透過不同的形式，陸陸續續推出了許多計畫或措施。而這些政策推動之後，促使學校、民間團體與社區等共同執行，而在學校及社會面向促成哪些重要成果？. 7.

(17) 四、環境教育政策與立法執行的影響、問題與精進作法為何？環境教育政策與立法經過這麼多年的努力，其執行產生哪些的影響？面臨什麼樣的問題？並參考其他國家推動環境教育的情形，進而提出精進作法之建議，期能提供政府執行參考，有助於環境教育的實質效益，亦能進一步提升民眾的環境素養，以及落實整體環境保護與追求永續發展的目標。. 第三節名詞界定. 環境教育及政策涵蓋的範疇廣泛，由於不同學者對相關名詞常有不同界定或賦予特殊的意義，因而本硏究對環境、環境教育政策、環境教育法規等重要名詞加以界定，釐清其概念與內涵，分別說明如下：. 一、環境. 「環境」一詞，由於學者依不同觀點，而有不同的界定。環境就是周圍的境界或是周圍接觸事務的狀態，凡一切周圍外在的能量、物質或狀態等對生物有影響的因子皆為環境（駱尚廉，1993）。一般的環境概念包含自然環境與人文社會環境，而自然環境係指自然生態、資源、氣候、地形景觀及其他保護之物，人文社會環境則由人類所創設，經過時代演變，已與人類生存環境相互結合的生活空間與物。若從較廣義角度來解釋，環境可指為「對某一特定之生命單位－例如具有生命之個體或是生命群體－具有影響力之外在生存條件之整體」（陳慈陽，2000）。另外，我國對環境有更具體的定義，依據為《環境基本法》第 2 條第 1 項的規範：「環境係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生動物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺跡及自然生態系統等。」此 8.

(18) 定義已經是國內最常使用的，而本研究對於「環境」亦採用此項的定義。. 二、環境教育政策. 政策是政府為解決公共問題，達成公共利益目標，所進行作為(doing)或不作為(not doing)的活動，具有公共團體性、多元服務性、問題解決及目標導向等特性，包含各項方針、原則、策略、辦法及措施（丘昌泰，2010）。而政策是政府公部門為了達成任務或解決問題，根據相關法令規定或機構本身之權責所制定的策略或方針，以為行政之依據（翁福元，2007）。政府為了要有效解決政策問題，滿足民眾的需求，必須規劃各種公共政策以為回應（林水波、王崇斌，1999）。環境教育政策是公共政策之一環。因環境教育政策的起源是政府為了因應社會環境的需求，為解決環境問題，以達成其目標或目的，並依照相關法定程序所制定出之政策準則。環境教育政策是由政府制定和運作，並執行環境教育相關準則及規定(Cunningham & Cunningham, 2006)。通常，環境教育政策是由中央政府所訂定，根據其施政方針、建立目標、實施方案及推行措施，以落實執行。根據公共政策的定義，本研究將環境教育政策界定為政府為解決環境教育問題及提升民眾環境素養之需求，決定作為及如何作為的執行策略，並依照法定程序所訂定符合當前環境教育需求的法令規章、方針、原則、策略、辦法及措施等。而此項定義有以下要點：1. 環境教育政策係政府所制定。2. 制定環境教育政策的目的在於解決環境問題及提升民眾環境素養的需求。3. 環境教育政策包括政府作為及如何作為。4. 環境教育政策必須考量所產生的結果及其對公眾的影響。. 三、環境教育法規. 環境教育政策的推動，有賴健全的法規為依據。「法規」一詞是個籠統的概念，在成文法系的國家中，泛指所有「法律、規定」的總稱。基於依法行政原則，法規為行政 9.

(19) 機關執行業務的重要工具，法規一詞概念上包括法律及命令，法律位階高於命令，命令牴觸法律者無效；法律並由立法院三讀通過，由總統公布（行政院農業委員會，2002）。惟命令得由政府依據法定職權或基於法律授權訂定發布之「命令」，多稱為「行政命令」，依其性質又可稱為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則等（中央法規標準法第 3 條）。惟命令得由行政機關自行訂定，有補充法律之效力，在實務上也是最常引用的執行工具，同時行政裁量亦常附麗於命令之中，因此在業務執行及政策推動上，命令的重要性有時實不亞於法律（行政院農業委員會，2002）。本硏究所指稱的環境教育法規，包含了環境教育的法律、法規命令及行政規則。. 第四節研究範圍與限制. 本研究是從環境教育政策角度為主進行探討，不會針對環境教育的本質來多加探究，也不探討環境教育的相關概念、基本理念和起源。而研究時程主要是以 1987 年行政院頒布＜現階段環境保護政策綱領＞之後，有關環境教育相關政策與法規為主；然而，對於 1987 年以前的環境教育相關計畫或措施，亦會搜集相關的文件資料，在討論環境教育政策沿革背景的章節當中加以介紹。研究範圍限制於環境教育政策，可能會與其他的政策有連帶關係，或是配合其他政策來推動，比如經濟政策或是社會建設等，這一方面牽涉的過程相當的龐雜與多元，受限於時間和能力，無法完整的去討論這些政策之間的互動關係，只能針對環境教育政策本身來加以探討。不過，會儘可能的詳列在政策過程中可以掌控到的資訊，儘量避免遺漏，以兼顧到這些資料的周延與完整呈現。在此要強調的是，本研究的焦點，是以「環境教育政策」來論述。另外，在訪談的限制，僅進行學者專家的訪談，並未將政策標的人口納入訪談範圍。. 10.

(20) 第二章文獻探討. 科技進步和經濟發展，擴大了人類對地球環境的影響，無論在資源消耗或對自然系統的破壞，都產生了人類有史以來未曾有過的環境危機（張子超，2005）。隨著環境危機日益嚴峻，引起國際社會廣泛關注，促使全球環境意識的興起，並尋找解決問題的有效方法。究其根源，發現環境問題的產生和不斷惡化，最終都歸因人類造成的關係，為了解決環境問題必須改變人類不良的行為。對此，環境教育就成為世界各國公認解決環境問題的根本途徑和方法，期望透過教育來提高人類對環境的認識，增進應對能力並減輕相應後果，以提高參與解決的能力。在此背景之下，世界各國及國際社會開始逐漸重視與發展環境教育的政策和實踐，而國際組織也召開一系列重大環境與環境教育相關會議及發表宣言，從而確立環境教育的地位，促使環境教育迅速發展。由於我國環境教育推動的理念與內涵，深受國際環境教育思潮所影響，因此先進行國際環境教育發展趨勢做一回顧與分析。本章分為四節探討，第一節國際環境教育起源與發展；第二節國際環境教育定義、目標與內涵；第三節國外政府環境教育執行重點；第四節歷史制度主義與政策執行理論探討。. 第一節國際環境教育起源與發展. 1980 年代初期，國內開始有學者介紹國際環境教育的發展及相關理論，直至現今，仍影響至深。因此，若要瞭解我國環境教育的發展脈絡，必先探討國際環境教育發展趨勢，及聯合國舉辦環境教育的相關會議和宣言。依據國際環境教育發展的特點，將其劃分為下列 4 個階段。. 11.

(21) 第一階段. 環境教育的發展根源（1969 年以前）. 環境教育概念最早根源於人在自然中所扮演的角色，以及人類向自然學習的哲學思考。美國學者 Kirk(1977 )解釋環境教育的產生形同物理學上的量子學說，是由多種教育交互作用而衍生，並認為美國教育中的保育／自然研究運動(Conservation/Nature Study Movement)和露營／戶外教育運動(Camping/Outdoor Education Movement)是環境教育根源（楊冠政，1997），也是環境教育思想的先鋒。前者著重對自然資源的保存及保育，並進行觀察，學習自然環境在人類生活中價值，而且覺知生物與非生物間互賴與互動的重要性；後者之戶外教育本為補充和加強學校課程之使用，進而發展成培養正確利用自然的態度，可使學生更加瞭解在自然界的地位與責任（楊冠政，2003）。因而，保育教育成為環境教育的主要內涵。自從第二次世界大戰以後，由於歐美先進國家的工業迅速發展，導致工業廢水與廢氣污染環境，使環境品質日趨惡化。在許多有識者及專家學者的呼籲下，環境品質及生態平衡成為普世討論的主要議題，也成為環境教育主要課題。尤其 1962 年 Rachel Carson 出版《寂靜的春天》(Silent Spring)，以詳實和驚人的事實與數據闡述了殺蟲劑對環境生態及人類健康的危害，引起公眾輿論注意，促使美國政府進行調查化學物質對環境的危害，更喚醒了人類環境意識和體認到保護環境的重要性，也開啟了美國的環境運動。此後，世界各國政府為維護國家環境品質，紛紛訂立環境政策，設置環境保護機關，以避免環境品質的惡化。究及環境問題是因為人類對環境的認識不清，過度的發展經濟而傷害了環境，因此環境教育開始在國際間受到重視，推進了世界教育的舞臺。「環境教育」(Environmental Education)一詞，最早出現在 Paul & Percival 於 1947 年出版的《社區》(Communitas)一書中(Palmer, 1998)。首次出現在國際會議上，是在 1948 年國際自然保育聯盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN)在巴黎舉行的國際硏討會。Tomas Pritchard 認為需要透過教育的途徑來整合自然科學及社會科學，並建議這種教育可稱之為「環境教育」，代表著環境教育的誕生，使 12.

(22) 環境教育成為重要的國際事務(Palmer, 1998)。根據記載英國首次使用「環境教育」是在 1965 年於基爾大學(Keele University)的會議上，該會對於環境教育理論作了專門的討論，並提出「環境教育必須成為所有公民教育中重要的議題，以作為科學素養國家的輔助工具，引起人類的廣泛興趣和支持，也奠定日後環境教育發展的最初基礎(Palmer, 1998)。到了 1968 年，聯合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO)在巴黎(Paris)召開生物圈會議(The Biosphere Conference)，探討人類活動對生物圈的影響。與會人士認為人類對環境的影響已經到達關鍵時刻，以往傳統的工業發展及自然資源使用的方式必須改變，以利保護生物圈的存續（徐輝、祝懷新， 1996）。. 第二階段環境教育的關鍵年代（1970 年-1979 年）. 1970 年代初期是環境教育發展的關鍵，對於環境教育系統化推動有重大的進展。其中，最為矚目的就是 1972 年的「人類環境會議」、1975 年的「貝爾格勒會議」，以及 1977 年的「伯利西會議」。分別敘述如下： 1972 年，聯合國在瑞典斯德哥爾摩(Stockholm)召開歷史上具有劃時代意義的第一次「人類環境會議」(The United Nations Conference On the Human Environment)，認為人類對水、空氣、土地和生物所造成的污染已達危險程度，資源的破壞和枯竭導致生物圈中生態平衡受到干擾。會中討論環境問題，強調「發展」和「環境」必須相互協調，為了保護和改善日趨嚴重的環境問題，認為要從教育做起，才能挽救人類生存的環境 (Schmieder, 1977)。該會提出了「只有一個地球」，並正式確定「環境教育」名稱，且強調它的重要性，同時將每年的 6 月 5 日定為「世界環境日」，代表著人類社會進入了保護地球的新時代。此外，也發表「人類環境宣言」(Declaration on the Human Environment)，提到為了現代和未來的世代，保護環境應成為人類主要目標，強調教育在保護與改善環 13.

(23) 境中的必要性和作用，更進一步指明環境教育的對象與與發展策略。由於這一宣言的發布，代表著國際環境教育的產生，也認為解決全球環境危機的最佳工具之一就是發展環境教育，因此呼籲各國政府和世界公民必須關心自然，共同努力愛護及改善環境，以造福全體的人類；並在宣言第 96 項建議中，強調建立國際環境教育計畫的重要性，開啟了人類對環境教育關切的新紀元。基於此一共識，聯合國的會員國亦紛紛建立國家環境教育體系及計畫，並予以執行，對於環境教育的發展作出了重大的貢獻。聯合國教科文組織和聯合國環境規劃署(United Nations Environment Programme, UNEP)於 1975 年在塞爾維亞首都貝爾格勒(Belgrade)召開國際性的環境教育硏討會，再次強調教育對環境保護的重要性，制定了《貝爾格勒憲章》(Belgrade Charter) (UNESCO, 1975)。該憲章提到「要建立新的發展觀和世界經濟秩序，關鍵在於教育過程和教育系統的改革」（UNESCO-UNEP, 1975；祝懷新，2005），認為環境教育在生態平衡、人類素養和後代需要等基礎上，提高環境倫理具有重要作用。該憲章建議進行環境教育之理論研究、發展規劃、人才培訓、教材編撰及成果評估等，也強調各國要根據自身的經濟條件規劃推動環境教育（徐輝、祝懷新，1996）。同時對環境教育的本質、目標及指導原則皆有明確決定，作為各國推行環境教育的準則。這是有史以來，以環境教育為議題之層級最高的國際硏討會，建立了國際環境教育理論和實踐的基本架構，奠定現代環境教育主要內容的基礎，成為了國際間重要的課題。 1977 年，聯合國在蘇俄伯利西(Tbilisi)舉行首屆「國際政府環境教育會議」(The Intergovernmental Conference on Environmental Education)，制定 41 項「行動建議」 (Recocmmenation for Action)，主要內容包含環境教育的任務、對象、目標、內容、課程、方法、研究、國際和區域合作等，建立各國及國際社會發展環境教育的完整架構，對全球環境教育政策具有啟發性影響(UNESCO, 1977)。因為伯利西會議延續了《貝爾格勒憲章》有關環境教育目的和目標的理念，在此基礎上發表了《伯利西宣言》(Tbilisi Declaration)，明確指出環境教育應以所有年齡層的人為對象，在正規與非正規教育中進行，並為因應不斷急劇變化要進行終身教育。呼籲各國在教育體系之中融入對環境的關 14.

(24) 心、活動及內容，並將此措施納入教育政策之中（李久生、陳小莉，2008）。它涉及環境、社會、倫理、經濟和文化等廣泛的領域，也認為教育在促使人類認識和更好理解環境問題上，應該發揮主要作用，而教育必須培養人類對待環境和利用國家資源的正確態度（UNESCO, 1978；祝懷新，2005）。此會議可以說是環境教育新階段的開始，對於環境教育基本理念和體系有進一步具體化與明確化。. 第三階段. 環境教育的重新定向（1980 年-1999 年）. 在伯利西會議影響之下，1980 年聯合國環境規劃署、國際自然保育聯盟和世界自然基金會(World Wide Fund for Nature，WWF)出版了《世界保育方略》(World Conservation Strategy)，強調環境教育在維持人與自然和諧相處的重要性，認為要提高環境教育加強人類的態度與行為，以符合新倫理的要求（史根東、王桂英，2009），並提出了「永續發展」(Sustainable Development)的概念。自此之後，永續發展開始生根發芽，成為世人矚目的議題，也獲得世界各國普遍的迴響。面對環境和發展的挑戰，瑞典首相布倫特蘭(Gro Harlem Brundtland)於 1987 年在聯合國「世界環境與發展委員會」(World Commission on Environmental and Development, WCED)發表《我們共同的未來》(Our Common Future)首度闡明永續發展的重要，揭示全球邁向永續發展的路徑。此份報告書就人類共同關心問題、面臨挑戰與該採取的經濟發展、社會公平及環境保護三大面向進行探究，成為國際對永續發展的廣泛共識，是環境史上極具開創性的重要文件。從此以後，全球開始從永續發展的角度，去正視跨國與跨世代的環境議題，已促使許多國家將永續發展作為國家發展的重要指導原則。直至現今，布倫特蘭女士仍然持續致力推動永續發展理念，強調永續發展需要長期深入規劃和執行，不能只停留在經濟層面，還必須在文化、族群和社會正義等價值的更新（王瑜君， 2011）。同年為了紀念「伯利西會議」召開 10 週年，聯合國教科文組織和聯合國環境規劃 15.

(25) 署在前蘇聯莫斯科(Moscow)舉辦「國際環境教育和訓練會議」(UNESCO-UNEP International Corgress on Environmental Education and Training)，凝聚各國對環境教育的共識，以及討論 1990 年代「國際環境教育與訓練行動要項」，該要項包含下列 9 大主題： 1. 加強國際環境教育計畫之國際資訊及環境教育經驗交換系統；2. 加強有關環境教育之內容、方法和策略的硏究與實驗；3. 經由一般教育之課程和教材來促進環境教育的發展；4. 促進學校內外環境教育人員初階訓練與再訓練；5. 將環境成分併入技術與職業教育；6. 透過傳播媒體與資訊科技加強環境教育；7. 透過教育資源與訓練的發展，以及適當機構的介入，更有效地將環境教材併入一般大學教育中；8. 促進環境有關的科學與技術訓練；9. 藉著國際性與地區性的密切合作發展環境教育（楊冠政，1989）。 1992 年，聯合國在巴西里約舉辦「第二次人類環境會議」-「聯合國環境與發展會議」，又稱「地球高峰會」(Earth Summit)，Stephen Sterling 等人向大會提交《善待地球：教育、培訓和公眾意識為永續未來服務》報告，基於環境教育和發展教育而提出發展和整合「永續性」概念的教育策略，對永續教育作出定義（王民、霍志玲、何紅、胡靜譯， 2002；李久生，2005）。該會議除了重申「伯利西會議」的基本精神，強調要對環境教育重新定向，以適應永續發展的需要，亦即將環境教育與永續發展連結起來，確立永續發展的環境教育觀念，除了彰顯環境教育對推動永續發展的重要作用外，也表著國際環境教育邁向新的階段，也就是永續發展教育的誕生。在地球高峰會議中，其中擬定《21 世紀議程》(Agenda 21)作為下一世紀的行動計畫，提出「面向永續發展重建教育」，並指出教育是增進永續發展和提高人類解決環境與發展問題能力的關鍵，而基礎教育是環境與發展教育的支柱，認為學校的基礎教育應以環境與發展教育為基礎，融入學科課程中（王民，2006）。此議程包含四大部分，即社會與經濟、資源保育與管理、參與永續發展團體和實施方案，希望各國能夠重視永續發展的教育理念(UNCED, 1992)。特別在其實施方案之第 36 章，以「促進教育、提高公眾意識和強化培訓」推動永續發展，強調：「教育在促進永續發展和提高人類解決環境與發展問題上具有重要作用… 增進環境倫理和環境意識的提升，培養社會大眾的價值觀、態度、技能及行為要更符合 16.

(26) 永續發展的理念與方式」(UNCED, 1992)，無論是正規或非正規教育都要以環境與倫理有關價值觀、態度與行為的改變為目標，使得環境教育的角色與任務有更新一層的意義（張子超，2000a）。如要有效達成這些目標，環境與發展教育應涵蓋物理的、生物的、經濟的和精神環境等層面，亦即從自然生態擴展至人文社會，擴大了層面，遂成為各國政府的共識，以及國際共負的責任。 1997 年 12 月，聯合國教科文組織和希臘政府在希臘塞薩洛尼基(Thessaloniki)舉辦「環境與社會國際會議：為了永續發展教育和公眾意識」，又稱為塞薩洛尼基會議。主要探討「教育為永續未來，一種跨學科構想的協同行動」(Education for a Sustainable Future–A Transdisciplinary Vision for Concerted Action)，其目的是凸顯永續教育和公眾意識的作用，思考環境教育的重要貢獻，並動員用行動來達到這一目的（田青、胡津暢、劉健、姚冬萍、李蕊、曾早早、王麗岩編譯，2011）。同時提出里約之後的 5 年報告，即是為了回顧與檢討《21 世紀議程》，再度強調公眾理解、支持與行動，對永續發展的重要性，教育是必要的支持工具。在報告中特別指出，教育不再是目的本身，而是一種手段，以達成：1. 影響達到永續發展所需的價值、行為與生活模式的改變；2. 傳播永續生產與消費模式所需的知識和技能；3.促使社會大眾準備好，從各個領域支持往永續的改變(Sarabhai, Pandya, & Namagiri, 2007)。並公布《塞薩洛尼基宣言》(Declaration of Thessaloniki)，更明確了永續發展的教育概念及宗旨，成為國際發展環境教育的新方向。這次會議是第一次全面系統性對永續發展教育進行探討，不僅闡述永續發展教育的思想基礎，以及對教育在促進人類倫理價值觀、意識和行為改變的要求。這一個體系的建立，實質上是表明永續發展教育，並非只是傳授永續發展知識的教育，而是要促進實現永續發展的工具（王民、蔚東英、霍志玲，2006）。自此之後，永續發展教育就成為國際社會和各國發展教育的新選擇，也是永續發展架構下教育的新模式。. 17.

(27) 第四階段. 環境教育的嶄新焦點（2000 年迄今）. 2002 年，聯合國在南非約翰尼斯堡(Johannesburge)舉行「世界永續發展高峰會」(The World Summit on Sustainable Development, WSSD)，檢討地球高峰會後的十年當中各國推動永續發展的成效，並指出：教育與學習在永續發展過程中具有核心作用，我們需要通過教育來培養永續發展未來需要的價值觀、行為和生活方式，強調教育是實現永續發展不可缺少的要素(UNDESA, 2008)。完成了《永續發展教育—從里約到約翰尼斯堡：十年的經驗教訓》報告，內容包含：永續發展教育是充滿活力概念，是教育的新視角，是增強所有年齡層人的素養，以承擔起建立永續未來的責任。基礎教育是為永續發展教育的未來提供基礎。有必要重新審視現存的教育政策、計畫和實踐活動，以建構了永續發展所需的觀念、技能及行為（王民等人，2006）。同年 12 月，聯合國第 57 屆大會宣布在 2005 年至 2014 年這十年中實施「聯合國永續發展教育十年」(United Nations Decade of Education for Sustainable Development 2005-2014)，其目的是將永續發展所包含各項價值融入所有教育與學習活動之中，增進人類行為的改變，共同邁向經濟發展、社會正義、環境永續的世界。要求世界各國以環境教育的手段，培養環境認知、理解環境正義、調適開發行為，最終達成環境永續利用與發展的目的（張子超，2001）。同時指定聯合國教科文組織為領導機構，並要求聯合國教科文組織要制定永續發展教育十年之「國際執行綱要」(International Implementation Scheme)（張珍悅，徐勝一，2010）。為了進一步落實永續發展教育十年的推動，聯合國教科文組織於 2005 年 3 月公布永續發展教育十年的國際執行綱要，闡明永續發展教育與現存聯合國支持的教育機制，並將「永續的未來」作為人類努力的核心，把教育和學習作為永續發展的推動力（環保署，2013a）。因此，永續發展教育是為了實現永續發展策略，重新定位教育政策與教育計畫，以培養永續發展相關知識、價值觀和技能。這一新的視野，強調發展永續未來所需要的知識與技能，是一種整體性和跨學科方法，以及價值觀、行為和生活方式的改變。 18.

(28) 不僅要對現行的教學計畫、教育理念、內容和方法進行重新思考和修正，也要遵循適合永續發展教育的原則，以有效的途徑進行永續發展教育（趙子健，2010）。此外，「聯合國永續發展教育十年」強調合作精神，在實施方式中應著重合作網絡的建立，以使計畫的推行更加順暢。 2009 年聯合國教科文組織與德國教育與硏究部在德國波恩(Barn)舉辦「世界永續發展教育大會」，重點在於「聯合國永續發展教育十年」走到了中間點進行回顧與檢討，並強調永續發展教育正在形塑全民教育與學習的新方向，可以幫助社會處理優先性議題，建立在公義、公平、寬容、自足及責任價值上，強調創意及批判性的策略等（梁明煌，2010）。到了 2012 年，聯合國又在巴西里約召開「地球高峰會議」第三個十年會議，因而又稱為「里約+20 地球高峰會」(Rio+20 Earth Summit)，主要探討的兩大議題：永續發展及消弭貧窮下的綠色經濟(Green Economy within the context of Sustainability Development and Poverty Eradication)及永續發展的體制架構(Institutional Framework for Sustainable Development)，並通過《我們希望的未來》(The Future We Want)，作為未來全球永續發展的新綱領（羅福全，2012）。 2013 年 6 月聯合國環境規劃署在摩洛哥(Morocco)舉辦「第七屆世界環境教育大會」，主題為「探索；體驗；教育」，其中氣候議題是從會議中出現的主要問題之一，探討如何能讓人受到相關教育，以減輕對氣候變化的影響和適應不斷變化的氣候，抵禦全球變暖的嚴重後果，再次強調環境教育作為賦能(Empowerment)驅動的重要性（財團法人環境與發展基金會，2013）。聯合國教科文組織於 2014 年 11 月在日本愛知名古屋(なごやし)舉辦世界永續發展教育研討會，提出聯合國永續發展教育 2015 年以後之「全球行動計畫」-「永續發展教育的全球行動計畫路徑圖」(Roadmap for Global Action Program on ESD)，作為接替聯合國永續發展教育十年在 2014 年結束後的後續行動。此路徑圖提出 5 個優先行動為精進政策 (Advancing Policy)、轉化學習和訓練環境、建立教學者和訓練者之能力、培力和動員青年及加速地方永續性的解決方案(Sustainable Solution)（王順美、張子超、康世芳、 19.

(29) 林素華，2014）。促使政府、地方自治團體、學校、非政府組織(NGO)與企業等利害關係人都需要加強推動永續發展教育，並共同發表「愛知名古屋宣言」。為了擴展永續發展教育行動，「全球行動計畫」有兩個作法：一是將永續發展納入教育的範圍，二是透過教育來促進永續發展（王順美等人，2014）。. 表 2-1 國際環境教育發展階段與影響階段. 國際環境教育重要會議或文件. 對環境教育之影響. 環境教育發展根源（1969 年以前）. 1947 年出版《社區》專書 1948 年國際自然保育聯盟舉行國際硏討會 1965 年於基爾大學舉辦會議. 環境教育的最早出現環境教育的誕生探討環境教育理論. 環境教育關鍵年代（1970-年 1979 年）. 1972 年聯合國召開第一次人類環境會議 1975 年聯合國召開貝爾格勒環境教育硏討會 1977 年聯合國舉行首屆國際政府環境教育會議. 正式確定環境教育名稱確定環境教育本質、目標與指導原則制定 41 項行動建議. 環境教育重新定向（1980 年 -1999 年）. 1980 年聯合國出版了世界保育方略 1987 年布倫特蘭發表我們共同的未來 1992 年聯合國舉辦第二次人類環境會議 1997 年聯合國舉辦塞薩洛尼基會議. 提出永續發展概念揭示全球邁向永續發展提出永續發展教育明確永續發展教育之概念及宗旨. 環境教育嶄新焦點（2000 年迄今）. 2002 年聯合國舉行世界永續發展高峰會. 指出教育與學習在永續發展具核心作用要求各國將永續發展教育融入教育策略和行動計畫提出 2015 年以後之全球行動計畫. 2005 年實施聯合國永續發展教育十年 (2005-2014) 2014 年聯合國舉辦世界永續發展教育研討會. 整體而言，過去 40 年多來，國際間對環境問題及永續發展的日益重視，展現在國際歷次重大環境會議及公約上，其間有共同點，就是認為「教育」能從根本上改變人類的態度、價值觀及行為，使每個人擁有適切的環境素養及正確的環境行為，以解決環境問題，並達成永續發展的目標（王鑫，2003）。在此背景之下，環境教育的地位被確立， 20.

(30) 促使環境教育的迅速發展。再從國際環境教育發展來看，1960 年代人類對於環境問題的認識，關注在環境污染和生態平衡上，對造成其相關如人口、資源等原因的系統思考和全面關注不夠，環境問題持續的發生。1970 年代是環境教育的關鍵時期，自 1972 年召開「人類環境會議」發表「人類宣言」，使得世界各國政府和國際組織日益重視環境問題，而環境教育就被視為解決環境問題的重要手段。但是在實踐中，環境教育並未能實現人類的理想，世界的環境還是持續在惡化。後因環境危機的日益加深，與之相關的社會、經濟和文化變得愈來愈複雜，而永續發展正是在此情況下被提出和發展。到了 1980 年代，經過長期的探索，發現永續發展是人類社會發展的必經之路。為了實現環境與發展的雙重目標，應該透過教育達到永續發展的目標。因此，1990 年代，就以永續發展為環境教育的核心內容，而永續發展教育遂成為各國政府採取的途經。到了現今環境教育與永續發展已經成為全球趨勢，永續發展教育已成為全世界公民邁入二十一世紀時必修的通識課程。. 第二節國際環境教育定義、目標與內涵. 環境問題根源於人類的行為，透過教育是改變行為的不二法門。公民能夠理解環境問題的複雜性和培養積極參與解決的能力至關重要。基於此，環境教育就成為公民認識和解決環境問題的重要途徑，實現人類保護與改善環境的關鍵。McMahon(2000)運用 78 個國家資料研究結果指出，改善生活環境品質，主要是由於教育提供和傳播知識所致。再依據國際資料顯示，如果有高的教育水準，其環境污染、水污染及空氣污染也較低（張芳全，2006）。環境教育的對象是所有的公民，不論是青年人或是成年人，也包括個人和團體組織(Athman ＆ Monroe, 2001)，其目標是要培養具有環境素養的公民，除了要有環境知識外，還要有環境態度和行為，並使現在和未來的公民能內化成個人的環境行動(Jensen & Schnack, 2006; Short, 2010)。 21.

(31) 自從 1970 年代開始，世界各國逐漸開始重視環境教育的理論和實踐，並嘗試為環境教育作出定義。之後，在國際會議和重要文件上，也引起一連串有關環境教育之定義、目標與內涵的討論，以下列舉比較有代表性的看法。. 一、國際環境教育之定義與目標仍持續發展. 最早對「環境教育」的定義是在 1969 年，Stapp 等人於「The Journal of Environmental Education」創刊號上，提出環境教育的定義：「環境教育能有效教育人們有關他與他周遭環境之間的關係，其目的在於培育具備對於生物、物理環境及其相關問題之知識，覺察如何解決問題，並主動採取行動解決環境問題的公民。」(Palmer, 1998)此定義的概念及內涵對於後來學者與重要環境教育相關會議在定義環境教育時有了重要的影響，例如，1971 年美國教育與環境會議及 1977 年的伯利西宣言(Gough, 1997; Sarabhai, Pandya, & Namagiri, 2007)。隔年(1970)聯合國教科文組織和國際自然資源保育聯盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN)在美國內華達卅(Nevada State)舉辦國際環境教育學校課程工作會議(The lnternational Working Meeting on Environmental Education in the School Curriculum)上的定義為：「環境教育是認知價值和澄清概念的過程，藉以培養瞭解和讚賞於人類、文化和其生物、物理環境間相互關係應具備技能和態度。環境教育可以促使人類對環境品質相關問題作出決策，並建立自我行為的規範」 (Palmer, 1998; Schmieder, 1977; UNESCO, 1977)。這項定義不但為美國全國環境教育協會 (National Association of Environmental Education)及英國環境教育協會(Society for Environmental Education)所採用（楊冠政，2003），也成為各國常引用的經典定義。 1972 年，聯合國舉辦第一次「人類環境會議」(The United Nation Conference on the Human Environment)，擬定「人類環境有關的行動計畫」，在其第四部分第 96 項勸告書中，提到環境教育的目的在於培養每個人對於自己周遭的環境問題，能在可能範圍內採 22.

(32) 取正確行動，加以管理與控制(Palmer, 1998)。為了貫徹聯合國人類環境宣言，1975 年聯合國在南斯拉夫貝爾格勒共同研討環境教育，並制定《貝爾格勒憲章》，宣示環境教育的目的為「促使全人類認識並關切環境及其相關問題，具備有適當的知識、技術、態度、動機與承諾，個別或整體致力於當今問題的解決，以及預防新問題的發生。」其所宣示的環境教育的目的，與人類環境宣言的本旨相符。同時也將環境教育的目標分為意識 (awareness)、知識(knowledge)、態度(attitude)、技能(skill)、評鑑能力(evaluation ability)、參與(participation)，也提出環境教育的指導原則，作為各國推行環境教育的準繩（楊冠政，1989; UNESCO-UNEP, 1975）。到了 1977 年 1 月，聯合國在芬蘭赫爾辛基(Helsinki)召開「區域環境教育會議」，會中除了檢討貝爾格勒會議的建議外，擬定了環境教育之目標與實施方案，獲致結論為：環境教育著重於特殊問題，其目的為加強價值意識，貢獻於人類共同福祉及關切人類生存。並強調環境教育應為多學科性，與環境相關的職業、學科及問題聯繫，並應包含各階段教育中納入環境原則與概念教學（徐輝、祝懷新，1996；楊冠政，2003）。聯合國教科文組織與聯合國環境規劃署於 1977 年在前蘇聯伯利西(Tbilisi)舉行了「跨政府國際環境教育會議」(Intergovernmental Conference on Environmental Education)，進一步對環境教育定義為：「環境教育是一種教育過程，在過程中增進個人和社會認識環境及組成環境的生物、物理和社會文化之間的交互作用，以獲得知識、技能和價值觀，並能個別地或集體地解決現在和將來的環境問題。」（楊冠政，2003；UNESCO, 1978）此定義已成為現今大多數人解讀和運用，使得對環境教育的定義更趨於成熟。同時也制訂環境教育目標為意識(awareness)、知識(knowledge)、態度(attitude)、技能(skills)、參與 (participation)。揭示環境教育指導原則，如下： 1. 環境教育應考慮環境的整體性，包含自然和人為，科技和社會（經濟、政治、文化一歷史、倫理和美學的）。 2. 環境教育是個終身的歷程，開始於學前教育，持續於各級正規教育和非正規教育進行。 3. 環境教育應是跨學科的，著重每一個學科中內容，以獲得整體和平衡的觀點。 23.

(33) 4. 環境教育應從地方、國家、地區和國際的觀點，檢視主要的環境議題，能洞悉其他地區的環境狀況。 5. 環境教育應從歷史觀點考量，也要將焦點放在現今和潛在可能的環境情況。 6. 環境教育應促進在預防和解決環境問題時，地方、國家和國際合作的價值和需要性。 7. 環境教育應在發展和成長的計畫中，明確考慮環境的層面。 8. 環境教育應使學習者能夠規劃自己的學習經驗，並提供機會讓他們扮演一個做決定，且能接受決定後果的角色。 9. 環境教育應將環境的敏感度、知識、解決問題技能和價值澄清連結到各年齡層，但在年幼時要特別強調對自己社區的環境敏感度。 10. 環境教育應幫助學習者發現環境問題的表徵和真正的原因。 11. 環境教育應強調環境問題的複雜性，因此需要發展批判性思考和解決問題的能力。 12. 環境教育應利用多樣的學習環境和各種不同的教育方法，從事有關環境和在環境中進行教學，非常強調實際的活動和第一手的經驗（周儒、張子超、黃淑芬譯，2003；UNESCO, 1978）。由上可知，此會議之指導原則指出了環境教育應考量環境的整體性，具有跨學科特質，目標在於對當地環境關注和問題的解決，它涉及一般性和專業性、校內和校外的所有教育過程，而且需要終身學習。到了 1987 年，「世界環境與發展委員會」(WCED)發布了「我們共同的未來」(Our Common Future)，對永續發展明確的定義為：「能滿足當代需求，同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展」。在永續發展概念倡導之下，教育被視為邁向永續發展的關鍵手段，其內涵包含人類永續延續所重視的環境保護、社會安全與經濟發展的基礎，期望能培養具備問題解決能力、負責任行動的世界公民（UNCED, 1992；梁世武、劉湘瑤、蔡慧敏、方偉達，2012）。Gigliotti(1990)及 Hungerford & Volk(1990)等學者認為環境教育並沒能培養出有能力且願意解決環境問題的公民。因此，自 1990 年代開始，環境教育 24.

(34) 學者從民主素養的角度，提出環境教育的重點應該放在培養負責任的環境行為，使其產生環境行動，成為環境公民(Ramsey & Hungerford, 1989)。聯合國環境規劃署、國際自然保育與自然資源聯盟和世界自然基金會於 1991 年出版了《關懷地球：永續生存的策略》(Caring for the Earth：A Strategy for Sustainable Living)，該書將教育視為永續發展的關鍵因素，並認為有必要透過學校教育加深學生對人類和自然關係的理解，同時要求兒童和成年人都必須接受知識和價值觀教育，才能夠永續地生存，著重在將永續生存的觀念和原則轉化為行動，這對於政府和個人來說十分的重要（祝懷新，2002）。在 1992 年「聯合國環境與發展會議」以後，環境教育的目標為：為使人類理解這星球上生命是相互依賴的；提高人類的經濟、政治、社會、文化及技術的認識，提高人類對環境和發展的理解；培養人類意識、能力、態度和價值觀，能有效地參與地方、國家和國際上的永續發展活動，邁向正義和永續發展的未來（徐輝、祝懷新(1996）。英國環境發展教育和訓練小組(The Britain Environmental , Development , Education and Training Group)於 1994 年報告中提到，永續發展教育是個過程，它與全人類相關，永續發展教育的目標為：1. 促使人類瞭解星球上生命是相互依賴，人類活動可能會對現在或未來自然資源造成影響；2. 增加人類在經濟、政治、社會、文化和環境的覺知，能明白這個力量可能會幫助或是妨礙永續發展；3. 發展人類的覺知、能力、態度和價值，以增進地方性、國家性和國際性的永續發展，並發揮最大的效力，且幫助人類邁向比較公平性和永續性的未來發展。4. 強調環境教育、發展環境和未來發展的需要，整合相關跨學科的教育方法及永續性概念，並提供正確性的方法，也要發展新的學科（Sterling/EDET Group , 1992，1996；張子超，2004）。之後，在 1997 年塞薩洛尼基（Thessaloniki）會議，進一步提出對教育本身的要求，以及對教育在促進人們價值觀、意識和行為改變的要求，以實現永續發展的目標。此表明了永續發展教育並非只是傳授永續發展知識的教育，而是促進實現永續發展的工具（王民等人，2006）。由於全球貧富不均，使得發展中國家無法跟上永續發展的要求，而且貧窮、教育程度低落與環境破壞會影響著人民健康、社會公平與經濟發展。因而，聯合國在 2000 年 9 25.