第四章 飛安建議之執行情況探討
第二節 民航部門後續執行與發展狀況
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後續兩節將分別就空難調查報告建議中的兩個主要行為者——俄國民 航部門與航空公司進行探討。了解建議執行狀況，以及在飛航安全發展上有 無採取相對應或改善措施。
第二節 民航部門後續執行與發展狀況
本節希望針對前文兩起個案調查報告中，分別對政府單位、民航部門提 出之建議進行檢視，並了解執行狀況。不過由於俄國政府在資訊公開方面成 效有限，要就調查報告中提出之建議逐項探討、了解相關部門執行狀況實屬 不易，因此將盡量蒐集同一時期關於俄國民航單位之相關政策舉措，研究其 運作情形。
俄國政府在 2015 與 2016 年皆通過法案（1283 號與 1011 號），提升聯 邦航空運輸局職能，包括飛機型號、引擎、螺旋槳、相關設備、設計與製造 部門的認證和證照核發等。1172018 年 1 月 29 日，俄國聯邦航空運輸局更和 歐洲航空安全局（European Aviation Safety Agency, EASA）共同簽訂適航性 工作協定，118旨在持續並深化雙方互信、促進更高標準的飛航安全。
工作協定共有八部分，整理如下：
目的和範圍
界定雙方工作夥伴關係。認可聯邦航空運輸局作為俄國民航主管機關，
依照歐洲航空安全局規定核發設計、生產民航產品執照的功能與任務。
117 European Aviation Safety Agency, “Working Arrangement on Airworthiness between EASA and FATA”, European Aviation Safety Agency, p.2.
118 歐洲航空安全局為歐盟機構之一，於 2003 年 9 月正式設立，負責監管民用航空領域安全。
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實施方式與成本
基本上延續雙方現有合作管道繼續進行。若有更改需要，將在雙邊機構 取得共識後以文件方式發布。實作過程中一切額外成本與費用由雙方共同分 攤。
溝通管道
作為雙方溝通窗口的是聯邦航空運輸局航空產品認證部門（The FATA Department of Aeronautical Products Certification），與歐洲航空安全局認證專 署（EASA Certification Directorate）。雙方各提供一個焦點（focal point）進 行例行溝通與事務往來，並以英文作為工作語言。
協調會議
雙方在必要時舉行會談，確保工作協定妥善執行。會議頻率取決於需要 討論的項目及內容。會議目的包括：消除雙方在工作協定上的不同意見、處 理在較低層級無法解決的技術性問題、若有必要，針對協定內容提出相關修 正。
通知與適航要求
為使協定順利運行，雙方必須告知彼此目前採用的相關飛航規定與適航 標準。若相關規定產生改變也應該主動知會另一方。
建立並保持互信
為確保俄國聯邦航空運輸局監管體系具獨立性，且符合歐洲航空安全局 規範，歐洲航空安全局將針對聯邦航空運輸局進行事前評估。評估內容可能 包括要求提供文件與（或）實際走訪。歐洲航空安全局將就評估結果與聯邦 航空運輸局溝通討論。
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反之，為確保聯邦航空運輸局對歐洲航空安全局規範有足夠信心，聯邦 航空運輸局也將對歐洲航空安全局進行事前評估，評估內容可能包括要求提 供文件與（或）實際走訪。評估完成後，聯邦航空運輸局一樣會依照結果與 歐洲航空安全進行溝通。
雙方會根據上述第四部份之規定舉行會談、交換意見。另外，為確保雙 方保持互信，上述彼此評估程序每兩年實施一次，若雙方認為有必要亦能夠 改變時間間隔。
執照申請與承認
依歐洲航空安全局規定所申請之執照，由歐洲航空安全局查驗並核發；
反之，依聯邦航空運輸局規定申請之執照，則由聯邦航空運輸局審查並核發。
此外，聯邦航空運輸局將盡快完成部分歐製航空商品的技術調查與審核機 制。
生效、解釋、修改、效期與終止
本協定於雙方機構代表簽署後即刻生效。119任何與協定有關之解釋、修 改由雙方機構協商後，以共識方式為之。協定將持續保有效力，直到其中一 方事前知會並要求終止。任一方有權在任何時候以書面方式，通知另一方欲 終止協定。協定會在書面通知送達後的三個月後終止。三個月內，雙方可共 識決定撤回終止通知。任何已核發之證書、執照皆不受協定終止影響，將維 持其效力。
由工作協定中可以看出，簽約雙方處於平等地位、互相合作。歐洲航空 安全局在國際民航領域具有指標性地位，能與其簽定工作協定，至少代表俄
119 即上述 2018 年 1 月 29 日。
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國聯邦航空運輸局在飛航安全規範、相關組織架構與執行上取得一定程度的 國際認可。
不過，其他官方資料卻指出，時至今日，俄國民航體系整體而言仍有相 當大的改善空間。國際航空委員會在 2018 年 8 月發布聲明，表示其調查人 員已經一再於報告中（2006 年在頓涅茨克州墜毀的圖-154 型客機、本文提 及的北俄羅斯航空空難、雅羅斯拉夫空難與韃靼斯坦航空空難等）指出飛航 人員培訓上的缺失，包括初階培訓、機型轉換與模擬器訓練等。國際航空委 員會更指出俄國民航法規、各級航空單位、部分航空公司以及飛行從業人員 的工作中存在嚴重問題。120不過，這些旨在提高機師技術水準（如失速復飛、
低重力或失重環境訓練等），以及提升飛航人員標準英文能力的建議在當下
（2018 年 8 月）仍未實施。
國際航空委員會調查俄國國內民航訓練學校發生的空難事件時，亦發現 民航教育組織的相關法律並不完善——許多訓練章程已經過時、講師專業度 不足、沒有使用即時監控系統，飛行資料分析計畫也未能落實。121
國際航空委員會自 2001 年與國際民航組織訂定《獨立國家國協飛航營 運安全與適航性維持發展計畫》（Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness in CIS countries）以來，共舉辦超過 120 場飛航安全 相關活動（研討會、專題發表、課程講習、技術培訓等），遍及該區域內 12 個國家、約 10,000 名航空領域相關人員（其中俄國籍人士約佔 6,000 人）。122 受限於俄國聯邦航空運輸局僅有俄文官方資料，筆者未能取得其發布之官方
120 Interstate Aviation Committee, “About the quality of pilot training”, Interstate Aviation Committee, https://reurl.cc/9z9ZdY, (18/12/2019).
121 Ibid.
122 Ibid.
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及，濕租客機可能導致事故發生時產生責任分散（dilution of responsibility）問題（實際上，責任分散問題可能出現於任何型態的租賃中），124並未直接
123 Fyodor Borisov, “INSIGHT: Facing up to the challenges of Russia’s changing civil aviation regulations”, Russian Aviation Insider, https://reurl.cc/72NxbQ, (17/12/2019).
124 International Civil Aviation Organization, MANUAL ON THE REGULATION OF
INTERNATIONAL AIR TRANSPORT (Doc 9626) (Third Addition 2016) (Montreal, International Civil Aviation Organization, 2016), p.4-7-7.
125 Fyodor Borisov, op. cit.
126 Ibid.
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舉例而言，聯合航空製造公司（United Aircraft Corporation）便表示，當地 製造商必須針對同一項規範申請兩張執照（國際航空委員會與聯邦航空運輸
127 Russian Aviation Insider, “Russia to shift certification functions from IAC to national authorities”, Russian Aviation Insider, https://reurl.cc/zykg1Q, (18/12/2019).
128 Fyodor Borisov, op. cit.
129 Gershkovich, Evan, “The Sorry State of Russian Aviation Safety”, The Moscow Times, http://t.cn/ESV4k5m, (29/4/2019).
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額外繳納 2%稅額。130
在飛行員訓練上，俄國聯邦航空運輸局近年來積極監查私人航空培訓機 構，若未能符合規定，則限期改善或勒令停業。在私人機構數量減少的情況 下，機師、地勤與維修人員的培育，目前主要由少數州立航空大學或學院負 責。131這些大學作為正式學術教育機構，多半提供五年左右的完整課程，其 中包括為期三年的專業訓練。長時間、完整的訓練或許能提升駕駛員素質與 技術，不過此舉卻與迅速成長、急需人力投入的航空市場互相衝突。除提升 福利條件、引入外籍機師等配套措施外，如何在人員專業程度與市場需求間 取得平衡，是俄國民航單位必須面對的課題。
另一項值得關注的議題為頒布後的規定是否確實執行。從前述兩起空難 案例中能發現，當時俄國民航單位對飛行員訓練、執照核發皆有相關規範。
不過，檢驗機構或訓練員卻迎合蓬勃成長的航空業需求，而草率完成訓練、
核發證照，進而危害飛航安全。筆者未能取得相關單位是否確實執行規定之 資料（可能原因為該資料僅以俄文發布，或是有關部門並未公布此類資訊）， 無法判斷近年來俄國民航單位在遵守/確實執行法規的狀況。筆者將把這部 分統整、列入結論之中，期待後續研究者能繼續探討此一面向。
俄國民航單位直至近年，仍有不少規範與法規未能與時俱進、和國際接 軌，導致各部門監管成效不周。儘管有關單位並非毫無作為（如與國際航空 組織簽署工作協定）、嘗試發揮監督航空安全效能，其組織架構、法令規章 若要符合國際水準，還有一段不短的路要走。
130 Fyodor Borisov, op. cit.
131 Ibid.
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