第四章 我國目前分別意見書之實務運作
第三節 獨立機關之實務運作
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則有違。又行政程序法第 159 條第 3 項規定：『法規命令之發布，應 刊登政府公報或新聞紙。』行政院所定之各種加給表，並未依行政程 序法第 159 條第 3 項之規定發布，其適法性亦不無疑義。」本號不同 意見書指出加給表之訂定違反再授權禁止原則，然多數決定仍維持原 處分機關對復審人追繳溢領法制加給之處分，顯有商榷之必要266。
保訓會委員所提出之分別意見書，麻雀雖小，五臟俱全。這些分 別意見書不僅指出了現行法規與制度的疏漏，提醒立法者應修正的地 方，保障公務人員權益，也提供了不同的論證，活化了保訓會委員間 委，以及保訓會與人民間的對話空間。另外值得繼續觀察的是，陳愛 娥委員頻頻在其分別意見書指出現行保訓會對於公務員考績評比的 救濟，流於形式，未能落實公務人員考績法第 5 條第 1 項前段之規定 目的267，回應了分別意見書是有助於對裁決者行為做科學性研究的正 面評價。總而言之，這些優點都是在沒有分別意見書的情狀下所無法 發揮的。
第三節 獨立機關之實務運作
總統府政府改造委員會於民國九十一年完成「獨立機關的建制理 念與原則」之決議，將獨立機關視為行政組織的一種特殊類型，其建 制精神為：促進機關獨立、公正行使職權，以確保決策上需要高度專 業、去政治化或亟需顧及政治與社會之多元價值的公共事務，能夠合
266 其他提示現行人事實務之疏漏處，而加以指正的不同意見書，例如 92 公審決字第 0079 號李 英毅委員所提的不同意見書；95 公審決字第 0167 號仉桂美等三個委員所提的不同意見書；94 公審決字第 0304 號吳登銓、李英毅委員所提的不同意見書。
267 請參見 100 公申決字第 0222 號、99 公申決字第 0261 號、99 公申決字第 0200 號。
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理有效地推動執行268。
我國政府於民國九十九年進行組織改革與再造，同年修正中央行 政機關組織基準法，該法第三條第二款稱獨立機關為「獨立行使職權，
自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」
又同法第三十二條第一、二項，將相當於二級機關之獨立機關數目，
限制在三個以內。而行政院組織法亦配合修法，其中第九條明訂了：
「行政院設下列相當中央二級獨立機關：一、中央選舉委員會。二、
公平交易委員會。三、國家通訊傳播委員會。」依此，我國目前的獨 立機關分別為通傳會、中選會、及公平交易委員會（以下簡稱公平會）， 以下分述之。
壹、 國家通訊傳播委員會
民國九十五年二月通傳會成立，其設立之目的，係為落實憲法保 障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，
維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場 公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，
提升國家競爭力269。
同年七月，雖然通傳會委員的任命方式被司法院大法官釋字第六 百一十三號解釋宣告違憲270，但仍無損其獨立機關的性質，也無損及
268 黃錦堂，論機關之獨立化，載：行政組織法論，2005 年 5 月，頁 195。
269 請參見國家通訊傳播委員會組織法第一條。
270 通傳會委員依政黨比例代表制被大法官宣告違憲後，依現行國家通訊傳播委員會組織法第四 條第一項規定：「本會置委員七人，均為專任，任期四年，任滿得連任，由行政院院長提名經立 法院同意後任命之，行政院院長為提名時，應指定一人為主任委員，一人為副主任委員。但本法 第一次修正後，第一次任命之委員，其中三人之任期為二年。」行政院院長對於通傳會委員已享
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通傳會「獨立超然的地位」271，更無損及通傳會委員可以公開分別意 見書的制度。
分別意見書制度在通傳會的運作中，堪稱活躍。並且，分別意見 書所帶來的正面功能，也有所發揮。舉例而言，在通傳會第一百九十 次委員會議272中，委員決議案內容如下：
案由：民視「美國職棒看民視－洋基 VS.紅襪」節目涉及違反廣告 應與節目明顯分開規定討論案。
說明：民視「美國職棒看民視－洋基 VS.紅襪」節目，因於畫面上 疊印置入廣告圖卡，涉違反廣播電視法第 33 條第 1 項廣告應與節 目明顯分開規定，經本會第 84 次分組委員會議審議，與會委員尌 相關規範之監管標準持保留意見，決議應改由委員會議審議，案經 傳播內容處進行研析，謹彙整相關資料提請委會議審議。
決議：核處民間全民電視股份有限公司新臺幣 30 萬元罰鍰。
從本次的決議案中，受處分人看不到委員會論證的過程、附具的 理由，只看到「核處民間全民電視股份有限公司新臺幣 30 萬元罰鍰。」
這個結果，如何令人信服？所幸，石世豪委員所提出的協同意見書，
有人事任命權。
271 請參閱司法院大法官釋字第六一三號解釋理由書：「...惟承認獨立機關之存在，其主要目的 僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使 獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」
272 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 第 一 百 九 十 次 委 員 會 議 記 錄 ， 網 址 ： http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/07091/67_3257_110729_1.pdf（最後造訪日期：2013 年 7 月 8 日）。
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補充了這個缺漏。在其協同意見書有謂：「...廣告管制歷來雖被歸入 所謂『內容管制（content regulation）』事項，實則與倚賴廣告收入知 媒體事業營業自由息息相關，較近似釋字第三百六十四號解釋所謂
『傳播媒體編輯自由』，以比較法之觀點允宜納入所謂『大眾媒體自 由』一環而非一般之『言論自由』或『表現自由』所能勉強涵蓋。廣 告管制既觸及媒體事業之營業自由而與『大眾媒體自由』密切相關，
如本案般具體限制廣播電視（頻道）事業播出廣告之方式，自應回歸 憲法第二十三條關於自由權利限制之法律保留原則及比例原則檢視 其合憲性與適法性。...本案既以廣播電視法第三十三條第一項前段 規定『電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開』為其執法依據，主管 機關所須檢視之管制適法性及妥當性問題，遂聚焦於管制標準之明確 性、可預見性，以及，就管制措施達成法定目的（法益保護）之效果 相對於廣播電視（頻道）媒體事業因此所受之不利益衡酌其比例關 係。...」這協同意見書闡明與補充了多數見解的理由，有層次的說 明了本案涉及的憲法上權利、法律明確性、預見可能性、及比例原則 的操作，強化了處分的骨幹。
另外，林東泰委員在本次決議中提出的協同意見書，對於「節目 與廣告區分」的限制，在當今現場直播的體育競技節目型態是否合宜，
提出了獨到的見解：「本案係屬棒球競賽，每局各隊只要三人出局，
便攻守異位，所以在攻守換防之際都可以有充裕廣告時間。惟若是足 球競賽，則是上下半場各四十五分鐘，再加上扣除犯規時間，每半場 都經常長達一個小時以上，若轉播業者為充分滿足球迷閱聽權益，則 只能在完成半場才能進行廣告的話，恐怕與商業媒體生態不盡相符。
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所以，針對體育競技等不同類型節目，應有不同規範，以符媒介生態 運作機制，才能達到廣電業者、閱聽大眾和監理機關三贏最佳境界。」
林委員這份協同意見書，指出了現行廣播電視法、有線廣播電視法及 衛星廣播電視法關於「節目與廣告區分」的侷限性，似乎無法配合現 今的媒介生態，提醒了立法者修法的可能性與行政者判斷裁處時應注 意的地方，才能使得法律與時俱進。
貳、 中央選舉委員會
選舉為實踐民主最重要的手段與方法。各種公職人員選舉及公民 投票相關工作之良窳，皆攸關我國民主憲政之發展。民國九十八年六 月立法院制定通過中選會組織法後，中選會正式法制化，統籌辦理公 職人員選舉、罷免及公民投票事務。是以，中選會之職責係以秉持公 正、公開及公平的原則，來辦理各種選舉及公民投票，以建立一個純 淨的政治參與環境，提升民主政治品質273。另外，中選會委員之選任，
依據中選會組織法第三條第一項274，置委員九人至十一人，該委員均 由行政院院長提名經立法院同意後任命，任滿得連任一次。
依中選會組織法第七條第二項，各委員對重大爭議案件之決議，
得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布。例如在第 四百一十四次會議中，蔡麗雪委員對於「第八屆立法委員選舉與第十
273 中 央 選 舉 委 員 會 一 百 零 二 年 度 施 政 目 標 與 重 點 ， 網 址 ： http://web.cec.gov.tw/ezfiles/0/1000/attach/78/pta_16763_1421995_91741.pdf（最後造訪日期：2013 年 7 月 8 日）。
274 中央選舉委員會組織法第三條第一項：「本會置委員九人至十一人，其中一人為主任委員，
特任，對外代表本會；一人為副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員七人至九人。主 任委員、副主任委員及委員均由行政院院長提名經立法院同意後任命。委員任期為四年，任滿得 連任一次。但本法施行後，第一次任命之委員，其中五人之任期為二年。」
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三任總統、副總統選舉是否同日舉行投票案」中，表示不同的意見，
其謂：「現行法制，兩種選舉分別適用總統副總統選舉罷免法及公職 人員選舉罷免法。現行二法有諸多同性質事項之歧異規定，尤其涉及 選民、候選人、政黨、大眾傳播媒體乃至選務機關都會適用到的法條
其謂：「現行法制，兩種選舉分別適用總統副總統選舉罷免法及公職 人員選舉罷免法。現行二法有諸多同性質事項之歧異規定，尤其涉及 選民、候選人、政黨、大眾傳播媒體乃至選務機關都會適用到的法條