第二章 社區治理的實踐
第一節 相關概念定義與闡述
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第二章 社區治理的實踐
第一節 相關概念定義與闡述
壹、社區發展的萌芽
社區(community)一詞在當今社會普遍使用著，有學者將它解釋為為社群或 共同體，在希臘文中有「友伴」(fellowship)之意。關於社區的定義，從不同角度 也有不同的闡釋，綜合多位學者對於社區之定義，發現社區有幾個共同之概念，
首先，社區要有人，而且是群體；其次，社區必須有一定的地理範圍，人可以在 此地理範圍中居住、生活；第三，社區是一個包含各種功能的系統，而這些組成 系統的單位可以是正式團體，如社區發展協會，或非正式團體，如社區巡守隊，
亦可以是組織，如學校、醫院等，這些單位在社區內互動，為社區居民提供各項 服務(蔡宏進，1996：5；徐震，2001：35-36)；第四，除了以上具體的概念外，
還必須包含抽象的概念，即住在某一地理範圍的人，彼此間要有共同利益、共同 需要與共同問題，具有某種情感，如認同感、互助感與道德感等，彼此互動，產 生共同的社區意識，並為了達成共同目標，須採取集體行動(Robert A. Nisbet，1953；
轉引自江明修，1995：163；蔡宏進，1996：5；徐震，2001：35-36)。
「社區發展」(community development)源於發展落後和發展中的國家在第二 次世界大戰之後，由聯合國所推動的一項世界性運動，聯合國將社區發展定義為 一種過程，由人民以自己的努力與政府的配合去改善社區的大環境，而在此過程 中，結合了社區與國家的力量，包括兩個基本要素：一是人民參與並靠自己創造 及努力，去改進其生活水準；二是來自於社區外政府的技術協助或其他服務，使 社區發揮更有效的發展策略(徐震、林萬億，1983：248)；簡而言之，就內容來 看，各種為了促進社區發展與進步的工作項目，達成經濟生活改善、農業現代化、
交通進步、衛生改良、教育提升、社會福利成長，乃至於人的改變等，都是社區
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發展的內涵(林瑞穗，1996：22)。
但是也有學者認為聯合國的定義過度強調外來協助和國家系統的整合，因為 是否需要外來協助和國家系統整合應該是由居民做決定，由居民自主性的選擇，
才能發揮他們應有的主角地位。真正的社區發展要讓社區保有自主決定是否需要 外來協助，或是否需要整合進入全國性生活系統，因為這些不必然會促進社區居 民所期望的發展，而且還有可能會妨礙社區的主體性與自主性(陶蕃瀛，2000：
86)。此外，就聯合國的定義來看，似乎只提到人民和政府，因此，有學者認為 應該還要包含政府以外的部門，如：企業、非營利組織等，由多個機構共同協助 社區發展，也因為這樣必須去協調社區內部與外部的資原，以求資源的有效運用 (徐震，1985：28)。
綜上所述，社區發展是一種過程，是一群生活於同一地理範圍的人們，群策 群力積極參與社區事務，協調社區各界的力量，動員社區內外的資源，採取社區 自主的行動，解決社區共同的問題，發展社區合作精神，其目的在改善社區居民 所共有的經濟、社會、文化地位和生活環境；是故，以此可以推論，社區發展最 重要的是居民參與及自主性地位，並且妥善利用及整合各界的資源協助，如政府、
企業與非營利組織，謀求社區的發展。
社區發展既然是一種過程，其作法和內容為何？雖然社區工作無一定形式或 規範，但有學者將其粗分為「重物」和「重人」兩大類。「重物」方面是依據心 理學家 Maslow 的人類需求層次理論，認為要先滿足人類最低層次的生理需求，
才會去追求最高層次的心理需求，社區內經濟生活被充實後，始有生活上的滿足，
因此，「重物」的發展目標在於增加社區居民的經濟收入、提高社區居民的生活 水準，主張社區發展應以資源開發為首要；「重人」方面則認為經濟發展只是發 展的手段，社會發展才是發展的目的，該觀點引用社會學家 Parsons 與 Sanders 的觀點—社區為一種社會體系的理論，認為社區必須整體且均衡的發展，並以「人」
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為主體，只有社區居民潛力的發揮，才能真正解決社區問題，達到社區發展，故
「重人」的發展目標在於增進社區居民的自治能力，主張要先從社區的組織與教 育著手，強調以人力資源發展為重心(徐震，1985：39-42)。如何在「重物」和「重 人」之間取得平衡，可以成為社區共同討論的議題，徐震(1985)認為社區發展的 工作模式可以調整為：一、在觀念方面，應將社區發展視為一種群策群力的過程；
二、在計劃方面，應將社區發展視為一種平衡的發展計畫；三、在方法方面，應 將社區發展視為一種助人自助的方法。以此平衡「重物」或「重人」的任何一面 缺失。
貳、社區發展到社區總體營造的軌跡
根據學者的說法，我國有社區發展(community development)是晚近的的事(林 瑞穗，1996：123)。我國政府於1965年頒布「民生主義現階段社會政策」，特別 採用聯合國社區發展一詞，把社區發展列為現階段福利措施七大方針之一，這是 臺灣官方首次將社區發展列為國家社會建設的開始(林振春，1999a：30-33)。
在社區組織方面，1968年頒訂「社區發展工作綱要」，明定「社區發展委員 會」和「社區理事會」兩大組織，惟社區發展委員會於1973年為因應政府精簡機 構而被撤銷，致使協調工作難以推展，直到1983年修訂「社區發展工作綱領」才 又恢復(林振春，1999b：58-60)。1991年，內政部將「社區發展工作綱領」又修 改為原來的名稱「社區發展工作綱要」，並將社區理事會改制，就是今天的「社 區發展協會」(蘇麗瓊、田基武，2004：5)。回顧這段時期，臺灣在1990年代初 期以前的社區發展工作，仍然脫離不了「由上而下」的指導，公民參與空間有限，
政府未能適切地配合地方真正的需求，導致資源錯置與浪費，加上政府政策偏重 於硬體建設，缺乏人文方面的軟性建設，使得居民的社區意識仍然相當薄弱；直 到1994年，文建會提出「社區總體營造」的概念，才逐漸為社區注入運作活力，
締造新猷。
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「社區總體營造」一詞的概念源自於文建會前主委申學庸，其於1993年國民 黨中常會中提出「文化建設與社會倫理的重建」報告，強調社區與文化的重要性，
並以「社區共同體」來回應李登輝前總統所提出的「生命共同體」，並於1994 年「以文化建設進行社區總體營造」報告中正式提出「社區總體營造」的施政理 念與方針，這是「社區總體營造」正式的出現；另一位促成社區總體營造的關鍵 人物，還有當時任職文建會副主委的陳其南，其在日本的經驗中看到，日本行之 有年的造町運動和地方文化產業的概念，是一種可以實質凝聚民間自主力量、改 善社區生活環境與活化地方產業的作法(黃煌雄，2001：8-9)。
社區總體營造主要精神包括：「由下而上」、「民眾參與」、「地方自主」(黃煌 雄、郭石吉與林時機，2001：10)。這些精神強調社區事務應由社區居民結合社 區資源，經由公開討論，進而形成共識，決定社區發展，和傳統由上而下指導式 決定地方事務的作法大不相同，在此社區新政策提出後，中央與各部會紛紛研訂 各項相關政策和執行計畫。在國家發展的重點計畫上，行政院於2002年提出「挑 戰2008：國家發展重點計畫」，其中特別包含「新故鄉社區營造計畫」，至2004 年，行政院又進一步提出「臺灣健康社區六星計畫」，以產業發展、社福醫療、
社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態六大面向作為社區評量指標，同時為 促進社區多元發展，針對社區所提出的發展目標與配套需求，整合政府相關部會 既有的計畫資源，予以輔導，協助發展(洪德仁，2006：14)。社區政策理念在於 藉由社區問題的解決、議題的討論、環境的改善，及社區藝文活動、社區學習等 較容易進入居民日常生活的領域切入，激發社區意識，期望能由點至線、由線至 面，循序挹注社區運作活力，至今，社區總體營造已經不再是特定的政策口號，
而是一種觀念和作法，經由社區的自主力量落實在臺灣基層社會。
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