第二章 社區治理的實踐
第二節 社區的治理
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第二節 社區的治理
壹、治理概念分析
「治理」一詞，自 1990 年代以來，隨著理論與實務的發展，受到廣泛的討 論，成為一個不斷演進的概念，更形成一套複雜而充滿爭議的思想體系，它試圖 說明在快速變遷的社會中，世界、國家、地方、社區、組織和大環境的互動關係，
闡釋當代國家社會間的結構形態，並以一種創新性的實踐行動，促進傳統官僚體 制、科層制度的變革，建構分權而多元的公共政策系統(孫柏瑛，2004：18)。
以公共行政的研究途徑中，大多源自於美國政治的兩個衝突傳統：
Hamiltonian 傳統與 Madisonian 傳統，其中，Hamiltonian 傳統主要是追求一個具 有強而有力行政組織的積極政府， 並認為行政的主要課題在於有效地達成公共 目標，換言之，政府權力集中的前提是要能有效地實現公共利益，在過程中扮演 重要的角色，相對的，Madisonian 傳統則對於政府的角色與功能有所保留，並對 權力集中於政府有所憂慮，政府確實應該有效地達成公共目標，但其認為應該將 權力分散於多元利益競爭的場域，對行政或官僚的權力應當有所限制，唯有在權 力平衡的結構之下，才能防止專制危及民主的建立或個人的自由(Kettl，1993:
407-409；李柏諭，2005：63-64)。
沿著這兩個面向的歷史進程來看，二十世紀初的一、二十年，西方世界的民 主政治發展相當穩定，政府的存在普遍被認為是一種「必要之惡」(necessary evil)，
故此一時期政府介入社會與市場的程度不深，三零年代開始，由於經濟大恐慌與 緊接而來的第二次世界大戰拖累，西方國家渴望社會重建與經濟復甦之心殷切，
政府從一個被認為必要之惡的地位轉而提升為一個促進變革、追求社會與經濟成 長、不可或缺並具有正當性的「大有為政府」(big government)，但自一九七零年 代晚期，由於全球性石油危機造成經濟成長停滯，凸顯政府無能於長期福利擴張 所導致的財政困窘與政策失當，各國均面臨龐大財政赤字、官僚體制失靈以及公
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眾服務需求提高等一系列問題，政府已經無法負載人民的需要，「政府失靈」
(government failure)頓時成為西方各國的普遍現象，面臨這樣的困境，政府再造 的理念被宣揚，重新檢視政府的角色，英國柴契爾夫人更鼓吹新右派的政治與經 濟理念，建立新的「小而美政府」(minimal state)，進而納入市場原則與競爭機制，
並不斷地限縮政府的功能，重新界定政府與市場的關係，然而，納入市場競爭卻 也發現其衍生的問題，如：資訊不對稱導致交易成本過高、有失社會公平正義等，
進而產生「市場失靈」(market failure)的現象，於是，進入一九九零年代後，新 的管理模式跳脫這兩種對立的思維邏輯，重新探索政府、市場、公民社會的網絡 結構與夥伴關係，政府作為也日益擺脫「國家—市場」、「國家—社會」的二分 法，審慎觀察與思考市場與社會在政府政策領域內所能扮演的角色與功能，有了 所謂「治理」(governance)的角色與職能(李柏諭，2005：63-64；廖俊松，2007：
35)。
如今，政府已經從統治角色進入「治理典範」(governance paradigm)的職能，
強調政府的統治不再是單獨行動，而是跨越政府和社會之間、公部門和私部門之 間的界限，所形成的「共管」（co-management）、「合產」（coproduction）、
「競合」（competitive cooperation）等關係的管理模式(Kooiman，1993: 1)。顯然 的，因應不同時代環境的變遷，政府體制也有所因應和調整，從傳統封建、行政 官僚的常態轉換為當代包含多元參與的治理模式，這種治理模式 Stoker 認為有 五種內涵(Stoker，1998：17)：
一、國家是由政府和公民結社組織權力分化所形成的多元中心組合，傳統認為政 府是國家唯一的權力中心是不適當的，政府以外的公民結社組織，只要其有正式 或非正式的權威行使，並能夠得到大眾的認可，就有正當性的意義。
二、在尋找解決社會及經濟等生活事務的過程中，不僅政府體制分化，公民社會 中的志願性組織、非營利組織等多元團體的出現，也模糊了政府責任的分界。
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三、治理權力的行使不再是政府單一的行為，而是透過社會化多元互動及競爭性 集體行動所達成，在此關係網絡中，組織在集體行動的互動過程進行資源交換與 談判，因此，組織不但需要遵守遊戲規則，也要被談判的脈絡所規範，沒有任何 一個單一組織能夠主宰集體體的運作。
四、治理將所有的行動者建構成一個自主性的自治網絡，公民社會將與政府一起 分擔公共事務管理的責任。
五、治理意謂著除了政府的權力、命令與權威以外，公共事務的管理還有新的方 法與技術。
Smouts 指出，多數有關於治理的研究始自於一個基本前提：隨著社會環境 日趨複雜與分歧，導致許多社會次級系統(social subsystems)產生，並組成「網絡」
(web)，而許多社會中的部門(sectors)有能力致力於自身特定目標的達成，將自己 編入網絡之中，這種具有水平合作能力及自我形塑的組織，賦予其另一種免於聽 從政府指令的能力，因此，治理的基本背景系絡在於政府與社會間產生新的互動 關係，其也觀察到治理的四項特徵(Smouts，1998：84)：
一、治理並不是一種統治系統(rule system)，也不是一套規則或活動，而是一個 過程(process)。
二、治理過程的基礎並不是立基於支配(domination)或控制，是建立在協調 (accommodation)之上。
三、治理過程同時包含了公部門與私部門的行動者(actors)。
四、治理並不是正式的制度，而是持續的互動。
從 Stoker 與 Smouts 的觀點中可以看出，治理在本質上超越了科層體制和市 場競爭的限制；首先，從結構面而言，政府不是治理模式的唯一主宰者，民間社 會部門也與政府共同承擔治理的權利與責任，也因為如此，模式中涉及多元的行
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動者，彼此呈現出跨越層級的的多層次治理網絡結構。簡言之，治理在結構已經 跳脫傳統上下的層級節制體系，中央與地方、政府與民間、乃至於國家本身與跨 越國家疆界的非政府組織的界限都非截然明顯，一地之內公共事務的發展，公部 門不再具有獨佔地位，地方上的非營利組織、傳播媒體、社區，甚至利益團體等 多元行動者，都將依不同的政策議題參與政府運作(廖俊松，2007：37-38)。
其次，從行動面而言，治理是行動者間持續的互動關係與互動過程，而不是 政府制訂的規則或僵化行為，此一互動是建立在溝通與協調的基礎之上。簡言之，
治理是一種資源相互依賴的關係行為，多元行動者間透過權威、資訊、正當性、
組織人力與能力、及社會資本等資源，在信任的氛圍下互動，進行公正平等的協 商與交換，在共同目標達成的共識下競逐個別目標的達成(廖俊松，2007：37-38)。
因此，誠如 Rhodes 於《瞭解治理》(Understanding Governance)一書中對治 理最清楚的界定， 其依據當代的轉變來定義治理：「治理是一種自我管理組織 的網絡關係」(Rhodes，1997：46-59)。由上述可以得知，當代的治理就是多元行 動者間的互動關係，在個人與個人間、組織與組織間形成平等參與的治理網絡，
本文即從北投社區組織的互動關係中探究其彼此間共同建構出的治理網絡。
貳、社區治理概念分析
Ostrom 在《美國公共行政的知識危機》（The Intellectual Crisis in American Public Administration）一書中，奠基於前述的 Madisonian 傳統，檢視傳統公共 行政理論，提出的「民主行政理論」（Theory of Democratic Administration），
主要內容包括：一、人人都有資格參與公共事務的平等主張；二、保留所有的重 要決定權給社群內所有成員或其選出的代表；三、將控制的權力限制到最低的狀 態；四、行政官僚應從主人轉為公僕的地位；Ostrom 強調由下而上的決策模式，
融入了公共財、集體行動的邏輯等多元理論概念，從而使得公共事務從單一組織 的壟斷體系，移轉到個人的多重組織之環境中(Ostrom，1989: 65-115；李柏諭，
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2005：63-65)。依循著 Ostrom 的觀點，以此帶入基層，也與近幾十年的社區治 理(community governance)相呼應。當代的治理模式和以社區主義為中心的社區治 理模式，在觀點上有相當程度的契合，包括參與民主(participatory democracy)、
民主行政(democratic administration)、審議民主(deliberative democracy)、社區賦 能(community empowerment)等相關概念(柯于璋，2005：37)。社區治理可以說彰 顯了治理典範的另一種模式(李柏諭，2005：59)。
過去以政府為中心的單一決策模式，到了社區治理則轉換為以社會為中心，
強調公部門、私部門及民間互動的多邊決策模式，治理組織也由層級節制體系轉 換為橫向與縱向交錯網絡關係的複雜結構，並且更重視國家與社區組織間的相互 依賴關係(丘昌泰，2007：41)。也有學者將社區治理中的公民與社區，整理出下 列的特質(Oldfield，1990；江明修，1998；轉引自柯于璋，2005：37)：
一、參與公共事務不僅是公民的權利，而且也是一種責任。
二、社區居民唯有在權利與義務相等時，才是自由與自主的個體。
三、公共部門應鼓勵公民從事其公民資格的實踐，使其在政治與道德上均能自 治。
因此，以社區為核心的治理模式，是指具有共同的生活記憶、高度的社區意 識，且居住在同一個空間範疇的人，這些人基於公益、博愛與利他的精神參與公 共事務，在參與的過程中，學習與發展出個人與團體的自我成長與管理方式，這 樣的參與對於社區居民而言，既是義務也是權利(柯于璋，2005：37)。進一步的，
社區居民的參與展現在公共事務的實質內涵上，可以從三個層面加以說明：描述 性社區(descriptive community)、價值性社區(valuative community)，和主動性社區 (active community)(丘昌泰，1999：8-9；陳欽春，2000：192-193)：
‧ (descriptive community)
從「實然面」剖析社區的概念。在此社區是指具有
(valuative community)
從「應然面」說明社區在社會過程中所顯現的價值
(active community)
從「行動面」詮釋現代社區的意義。在這個層面中
(資料來源：丘昌泰，1999：8-9；陳欽春，2000：192-193)
當代的社區治理是由多元行動者來擔任治理網絡中的主體，其具體治理內涵 也可以從多元的面向觀之，因此，可以從不同的研究途徑進行分析，這些不同的
當代的社區治理是由多元行動者來擔任治理網絡中的主體，其具體治理內涵 也可以從多元的面向觀之，因此，可以從不同的研究途徑進行分析，這些不同的