第二章 相關理論回顧與文獻探討
第一節 相關概念檢討
第二章 相關理論回顧與文獻探討
開放政府理念最早可追溯至 1950 年代的美國，當時一名資訊法學顧問 Wallace Parks 發表的文章提到，開放政府根基於政府資訊公開及資訊的可取得性，而美國 總統歐巴馬（Barack Obama）於 2009 年也發布了開放政府政策指示內容，希望能 夠落實透明（transparent）、參與（participatory）與合作（collaborative）等 3 項目 標，另國內外亦針對政府資訊公開、公民參與及北市府所規劃之開放政府政策及 理念進行討論，以下茲就相關概念進行探討及回顧。
第一節 相關概念檢討
開放政府的理念分別提及了開放透明、政府資訊公開及公民參與等 3 項概念，
以下針對相關概念進行說明。
壹、開放透明
近年來開放政府理念逐漸受到許多國家重視，於政府體制運作及政策執行皆 有所落實，而此項理念的萌芽及發展，最早可追溯至 1950 年代的美國，當時一名 資訊法學顧問 Wallace Parks 發表‘The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution’一文，內容提及開放政府立基於政府資訊的公 開及可取得性（李治安等，2014：66 轉引自 Parks, 1957），民眾可透過公開途徑 或管道取得政府資訊，延伸至 1974 年美國修正《資訊自由法》（Freedom of Information Act）時，於修法理由直接敘明「開放政府」是基於公共利益運作（李 治安等，2014：66 轉引自 Yu and Robinson, 2012）。
而後美國總統歐巴馬亦推動踐行開放政府理念及原則，於 2009 年先後簽署發 布《透明與開放政府備忘錄》（Transparency and Open Government Memorandum）
及開放政府指令（Open Government Directive），期能落實 3 項目標：透明
（transparent）、參與（participatory）與合作（collaborative），並要求「各行政部 門採行以下的步驟：一、線上發布政府資訊；二、增進政府資訊的品質；三、建 立並制度化開放政府的文化；四、建立政策架構以促成開放政府。」（吳肇銘，
2012：70-79），期能透過相關法令及政策的落實，提升政府施政透明度，保障人 民知的權利。
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前揭美國所提開放政府 3 項理念：透明、參與及合作，亦與 2011 年成立之開 放政府夥伴關係理念目標相近，依國際組織規範，會員國應於下列 4 項領域達到 一定程度的水準，分別為財政透明度（Fiscal Transparency）、資訊可得程度（Access to Information）、公職人員財產公開申報（Public Officials Asset Disclosure）及公 民參與（Citizen Engagement）4，政府施政透明度除政府資訊公開外，預算的編列、
審議、公職人員任用及財產申報也應提供透明且公開的管道，俾供社會大眾檢視，
而如何讓公民社會與政府間有暢通的溝通渠道，則需透過完整且成熟的公民參與 機制進行運作，而該聯盟期望透過政府施政的透明化、具備課責性並且有效回應 公民需求等努力，進而提升政府治理及公民服務品質。
另依丹尼爾．拉特洛坡與勞雷爾·鲁瑪於 2010 年著《開放政府》（Open Government）一書，認為開放政府是由透明（transparent）、參與（participatory）
及合作（collaborative）3 項重要原則所組成，前揭提到的透明，意指政府資訊應 廣為宣達，讓民間社群清楚了解並向外界揭露，另透過資訊技術的創新，讓政府 施政透明度更加具體被執行，而公民將意見反饋給政府，讓政府作出適當的決策 也是十分重要的，公民的意見對政府的影響力越大，表示政府開放程度越高，最 後，參與這部分提到了公民、社會企業與政府的關係與鏈結，而這三者的互動也 是合作的精髓。書中也提到了政府施政透明度的倡導是不可或缺的環節，國家才 能夠將法律跟政策以公開透明的方式制定，而開放政府在發展的過程中，也會逐 漸走向開放社會（open society）的樣態（Lathrop & Ruma, 2010: 111），政府與民 間社會的界限已不易區辨。
有關開放透明的相關學理價值，可延伸實踐至非營利或非政府組織的運作價 值，如 2004 年在英國總部成立的「開放知識基金會」 （Open Knowledge Foundation），
該基金會宗旨係宣導並推廣各類形式的開放資料（open data）及開放知識，經統計，
該基金會據點已拓展至全球 30 多個國家及地區，其中英國及美國等國家亦配合建 立國家開放資料平台5，可見開放資料的重要性及不可抵擋性。繼續探究開放知識
4 於開放政府夥伴關係官方網站中提到了該 4 項指標定義及衡量方式，網址參見 http://www.opengovpartnership.org/node/1338，，最後檢閱日期：2015 年 6 月 3 日。
5 該基金會另編列開放資料手冊（Open Data Handbook）、資料新聞學手冊（Data Journalism Handbook）、開放預算視覺化（OpenSpending）等出版品，包含教育、交通、文化以及永續發 展等不同領域的開放知識理念，網址參見http://okfn.tw/，最後檢閱日期：2016 年 7 月 25 日。
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基金會的執行目標及方針，自 2013 年起，該基金會即針對各國研發之開放資料集 進行追蹤了解，評估分析這些公開釋出的資料集，是否具實質民主及社經發展價 值，也可透過此項分析作業，綜整各國釋出資料集之落差及異同，而該項作業也 獲得許多國家重視，部分國家跟進採用此項國際評比及分析結果，以檢討改善並 釋出對公民大眾實質所需之資料集。
然而如何評估資料集具備開放透明價值，該基金會也表示，國際評比難度在 於資料集需透過技術及法律多項客觀層面進行衡量，另「開放資料」及「開放政 府」概念仍應有區分及不同涵攝意涵，無法單就評比結果，連帶衡量國家是否具 備開放政府特質6。綜上所述，政府資料的開放透明並非只是資料數量多寡的差異，
重點仍回歸到政府或官方資料的提供能否貼近公民所需，提供實質有效、便捷及 即時的資訊。
貳、政府資訊公開
有關開放政府議題的討論，首要應先區辨「政府開放資料」及「政府資訊公 開」之意義，依據羅晉等人於 2014 年發表之文章，政府開放資料的主要訴求在於 開放原始資料（raw data），可讓不同的使用者透過不同方式再度利用、呈現甚至 與其他資料混搭（mashup）運用（羅晉等，2014：286），而政府資訊公開則是各 類資訊應透過透明公開的方式讓外界大眾便於取得，以促成透明開放政府的成 立。
而依英國開放知識基金會辦理開放資料評比所選用的指標，係透過各國技術 及法律層面考量，以資料提供具有民主及社會價值為標準，不單就評比結果衡量 國家是否屬於開放政府7，簡言之，開放資料不完全等同開放政府，兩者間仍有區 分及不同的涵攝意涵。另依丹尼爾．拉特洛坡與勞雷爾·鲁瑪所著《開放政府》一 書的界解，認為政府資訊公開能讓公民更有效的參與政治，進而從事某種行為以 表達其意見，且政府資訊公開發展至一定成熟程度，能夠形成許多政治議題皆回 歸至民眾自決（Lathrop and Ruma, 2010: 111），由此論述可看出政府資訊公開與
6 開放知識基金會網站提到，開放具有民主和社會價值的資料集，不足以作為衡量開放政府的要件，
開放資料和開放政府之間的區辨，仍具備模糊的界線。網址參見http://okfn.tw/2015/12/09/godi15/，
最後檢閱日期：2015 年 4 月 12 日。
7 同 6。
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公民參與的提升具有關聯性，透過政府資訊公開，可促進公民有效參與公共事務，
以及表達自身意見，連帶提升公民參與的廣度及深度。
而依政府資料開放的重點與型態，從以前到現在也經歷觀念轉變與調整的過 程，像是早期資料公開多會要求文件資料的公開，而現在的資料開放，重點在於 原始資料的數位化，以特定格式置於固定網址（林心乙，2016），不僅資料的整 理及統合更為便利，也增加公民大眾進行資料查閱及加值應用的機會及管道，間 接肯定原始資料釋放及提升資料的附加產值。
有關前述提到的現階段政府資料多以加值及應用取向為考量，增加資料的附 加產值，然而至今，資料的加值應用仍會遇到一些挑戰與需克服的問題，經由羅 晉等人於 2014 年發表之文章，概述整理四項挑戰，首先須克服「資訊不對稱」的 問題，政府與民間協作單位所持有的原始資料是否一致，那些資料可能受智慧財 產權的限制（羅晉等，2014：287），都是事先需先釐清的事項；其次，政府資料 的使用者必須逐一向各政府機關針對資訊加值及合作議題進行協商，並且釐清各 機關申辦作業與行政作業規範，所耗費時；再者，政府提供的資料是否有加值應 用的價值，對於公民大眾實質使用意義為何，如無法切合民眾所需，也連帶無法 提升使用者意願，最後是實踐模式的尚未成熟，不同於民間廠商的市場營利導向，
依法行政的政府機關以遵循法制規章為優先，導致資料加值應用的空間缺乏彈性，
使得有加值需求的廠商或個人只能處於被動接受的立場（羅晉等，2014：287）。
參、公民參與
隨著資訊進步及民主意識的開放，公民不僅可行使憲法賦予權利選舉政治領 袖，也逐漸透過各類管道，如媒體及社群網站掌握社經脈絡及政策發展動向，進 而展開行動表達或捍衛其訴求。根據許立一於 2008 年所著的見解，公民參與（citizen participation）係指公民針對社會大眾關心的議題表達意見或行動且共享結果的一 種過程（許立一，2008：141），公民參與也強調人的自主性及主動性，透過參與 某個方案、團體、組織或環境（李略，2010：919）影響政府決策，如以環境影響 評估程序為例，公民參與在過程中扮演著「程序正義」（杜文苓，2010：29-60）
的角色，不僅提升環境治理決策的正當性及多元性，也可有效縮短知識與政策間 的距離（杜文苓，2010，轉引自 Yeardley and Cinderby, 2003; Yearley, 2006, p.8）。
有關公民參與的構成者及角色，除公民本身擔任不可或缺的主體外，官僚體
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系及政治菁英的合作與夥伴關係（許立一，2008：14），都可促使公民意識崛起，
透過組織活動等方式影響政府決策，以獲得官方回應或改善。政府應發展更多公
透過組織活動等方式影響政府決策，以獲得官方回應或改善。政府應發展更多公