開放政府政策的理念與實踐-以柯文哲執政臺北市政府為例

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doi:10.6342/NTU201601926

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文

Graduate Institute of National Development College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

開放政府政策的理念與實踐

-以柯文哲執政臺北市政府為例

The Idea and Practice of Open Government:

A Case Study of Taipei City Mayor Wen-je Ko’s Administration

周珮甄 Pei-chen Chou

指導教授：曾建元博士 Advisor: Chien-Yuan Tseng, Ph.D.

中華民國 105 年 8 月

August 2016

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謝辭

謹將這篇論文獻給我的家人、愛我的人及我愛的人，榮耀與你們共享，謝謝你們成就我，成就這篇論文。

首先感謝曾建元老師的指導，從題目構思、架構編排以及資料蒐集，您總是時時提點我，給予我支持及鼓勵，一日老師終生恩，謝謝您的扶持，讓我能帶著這股能量，繼續在人生的道路上努力。

接著，謝謝兆祥老師及俊義老師百忙之中擔任口試委員，提供寶貴評論及修改意見，並且給予本論文肯定，特別謝謝兆祥老師撥冗接受訪談、俊義老師熱心提供文獻資料，讓本論文更加精采豐富，也感謝立民局長及盛韶百忙之中接受約訪，著實讓這篇論文增色許多，以及王景弘及蕭乃沂老師精彩的演講，收錄於本論文，獲益良多。

研究所的四年時光說長不長、說短不短，請假趕去上課的時光難免匆忙，謝謝局裡長官的支持，你們的鼓勵是我持續前行的力量，也感謝一路相挺的工作代理夥伴，從珮君、玉潔、鈺筑、維君、佳蓉到耀鐸，謝謝你們的義氣相助，成就了我的研究之路，祝福你們未來路上，工作人生都能順心順利。

感謝柏宇在 1 月計畫口試熱心商借錄音筆、安儒及昌平當天義氣幫忙，因為有你們，論文的第一個關卡很順利。

曼曼及楷哥在 4 月認真的對我說 1 萬多字進度實在太少，給我滿滿的動力，才有今天 10 萬字的成績，感恩能認識你們兩個貼心的弟妹，

相信你們未來的人生道路，必定璀璨耀眼。

謝謝卉棋、佩盈及瑜珊熱心提供研究論文，時常給予鼓勵及支持；

謝謝雅先及安儒夥伴的一路上的互相打氣，因為有你們相陪，論文的路上並不孤單，謝謝伊閔的時時加油，讓我感受到讀書玉滿滿的力量；

也謝謝苡馨熱心轉知 g0v 高峰會訊息，讓我有機會接觸寶貴新知，啟發新的思維及視角。

謝謝錦勳大哥、佳蓉及舒亦每天中午正面能量的扶持及鼓勵，你們是最棒的中午吃飯夥伴；感謝耳朵、珮均、晶晶、小智、沛英、智縈、祖翎、明潔及宣儒這段時間的支持及打氣，論文完成的喜悅，與你們共享。

謝謝宥仔常常陪我到圖書館，在我倦怠的時候說著落實監督，我們一起加油，並且變得更好，感謝我最愛的爸爸、媽媽及姊姊，時刻牽掛著我的論文，時刻鞭策且鼓勵著我前進，給予我最大的支持及包容。最後，感謝本研究所有參考引用的先賢學者文章，讓我可以站在巨人的肩膀，依循前人的腳步，逐步撰擬完成這篇論文，也期盼後進能持續跟進、提供更多創見及想法，讓這個社會更好、更良善。

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摘要

政府治理型態的改變，影響著民主運作及發展，從小政府論者主張人民應擁有最低限度的權力及自由，到福利國家的蓬勃興起，以及發展到後來的國家體制再造，政府與人民的角色及互動，一直是學界與實務討論關注的焦點，而開放政府樣態的萌生及發展，融合政府體制再造及民主精神實踐精神，除了體現人民主權、政治平等、大眾諮商等民主基礎概念，也因應時代的推演，發展出開放資料及政府資訊公開等新興操作模式。

本文為了解開放政府的理念價值，以柯文哲市長執政後之臺北市政府為實例，探究「開放政府全民參與」的施政理念及政策實踐精神，

是否與時近討論的政策理念相近，或有其創新之處，而在資料蒐集整理過程，也提出國外倡導開放政府或開放資料組織運作情形，以及美國、英國、加拿大等國家施作經驗，作為臺北市政策規劃及執行情形的參照及例證。

本研究運用文獻分析法及質化訪談法，蒐集國內外文獻資料以及運作實例，整理分析開放政府的理念價值及發展脈絡，為探究臺北市政策運作情形，實際約訪市府政策規劃及執行人員，以充實研究內涵及分析價值。

經分析文獻蒐集結果，民主的演變及發展，支持及體現開放政府及公民參與的實施價值，而臺北市政策規劃實踐情形，可分為資訊公開透明、公民參與及資料開放公私合作等 3 項推動措施，與美國倡導之開放政府備忘錄「透明、參與及合作」3 項原則、英國政府資料開放措施以及加拿大開放政府行動方案理念相近，經檢討北市府政策規劃執行意涵，可再貼近民眾需求，實踐公民參與價值，並且思考制度精簡之可能性，以提升人民信賴及政府施政效能。

關鍵字：開放政府、政府資料公開、公民參與、參與式預算、i-Voting

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Abstract

The transformation of governance effects democratic operation and development. From persuading people’s having minimum limits of rights and liberty to the developing of national system, the interaction of government and people have been discussed many times. The Open Government indicates People Sovereignty, Political Equality, Open Discussion, Open Data and Open Information.

This study focuses on the goal and mission for Open Government.

Based on the case of Wen-je Ko Administration of Taipei City, this paper analyzes Open Government Partnership and Open Knowledge Foundation.

Besides, the governing experiences of the United States, United Kingdom, and Canada are taken as examples.

This study uses literature analysis and qualitative interviews, researches the practical examples and the development of Open Government, and examines the policy making of Taipei City Government.

The results of democratic evolution and the development supports and reflects Open Government and Citizen Participation. Furthermore, the policy planning of Taipei City Government includes Open Information, Open Data, Transparency, Citizen Participation and Public-private Partnerships, which conform to the processing experience of the United States, United Kingdom and Canada. Since the policies are not always accepted by the citizens, this article tries to find out some methods to enhance people’s confidence and promote the administrative efficiency in the government.

Key words: Open Government, Open Data, Citizen Participation, Participatory Budgeting, i-Voting

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表目錄

表 1：本研究訪談題綱表………32

表 2：本研究訪談對象表………33

表 3：符合條件但尚未加入 OGP 組織的國家列表………42

表 4：臺北市政府市政會議紀錄涉公民參與委員會討論決議事項表…68 表 5：臺北市政府公民參與委員會會議決議事項表………69

表 6：公民參政組每月工作會議決議事項表………71

表 7：開放資料工作組每月工作會議決議事項表………75

表 8：參與預算組每月工作會議決議事項表………78

表 9：臺北市政府 105 年辦理 i-Voting 網路投票一覽表………91

表 10：臺北市政府廉政透明委員會會議決議事項表………..94

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圖目錄

圖 1：本文研究架構圖………34

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第一章緒論

隨著民主意識的興起及蓬勃，國家治理方式逐漸受到重視，政府被要求形塑成一個具有民主課責性、資訊公開透明及回應公民需求的治理主體，由此衍生出 開放政府相關理念及實踐價值，順應此一趨勢，《開放政府夥伴關係》（Open government partnership）於 2011 年 9 月 20 日成立，創立初期已有 8 個國家贊同此 項理念並建立國家內部執行計畫，分別為巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、

南非、英國及美國），統計至 2013 年已有 57 個國家陸續加入該項組織¹，可見開放政府理念已為國際社會共同追求及實踐的目標，而我國推動開放政府的理念及具體政策實踐內涵為何，又以臺北市政府自柯文哲執政後，主張開放政府、全民參與的施政理念，並透過相關政策施作貫徹其理念價值，本文欲以國內外學理價值為架構，探究開放政府的理念及內涵，並以其學理架構為依據，分析臺北市政府自柯文哲上任後，所規劃實施之政策有無符合開放政府價值，此為本文研究主軸及重點。

第一節研究緣起與問題意識

本文係研究開放政府的理念及政策執行內涵，察覺近年來國際間逐漸重視開放政府理念的實踐，許多跨國組織及聯盟紛紛興起，由於筆者研究背景為公共行政相關領域，且大學畢業後職掌接觸公部門行政體系之運作，因此想針對政府部門實施開放政府規劃及執行情形進行研究，以下茲就本文研究緣起與問題意識進行說明。

壹、研究緣起

筆者大學就讀公共事務相關科系，對於公共行政領域具備基礎知識及了解，

在學期間亦透過系上課程安排，至臺北市政府部分機關觀摩實習，為實踐進入公務機關服務志願，畢業後考取公務人員考試，分發至臺北市政府（以下簡稱北市府）服務，至今已有 6 年多服務資歷，任職期間體認臺北市是一個持續進步的城市，市民的期許以及行政體系的創新再造，其實都能注入城市發展源源不絕的能

1 有關開放政府夥伴關係組織簡介，參見網址 http://www.opengovpartnership.org/about，最後檢閱日期：2015 年 6 月 3 日。

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量，又以現任市長柯文哲為例，自競選至執政期間，屢屢打破傳統思維，強調「改變臺灣，從首都開始」，並期望與市民共同創造「一個更好的臺北」，現行許多政策的推動及執行也都備受市民及媒體的關注，因此，想針對北市府所推動之政 策內涵及實踐價值進行研究，以回饋大學及工作實務所學。

貳、問題意識

因應國際社會直接民主意識的興起，開放政府（open government）概念逐漸被 提出並受到關注，國際組織及聯盟也紛紛成立，2011 年 9 月 20 日《開放政府夥伴 關係》（Open Government Partnership，以下簡稱 OGP）成立，組織目標係為提升 政府施政透明度、公民力量、打擊腐敗勢力並且利用新技術加強治理，創立初期已有巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國及美國等 8 個國家贊同此項理念並建立國家內部執行計畫，官網統計至 2013 年為止，OGP 已擁有 65 個會員國²。

而從國際趨勢回到我國政治發展脈絡，我國自中央機關下至地方政府層級，

前已於 2005 年制定《政府資訊公開法》³推動資訊公開措施，且國發會、臺北市、

新北市、臺中市及臺南市等縣市皆配合建置政府資料開放平臺，公民大眾可透過該平臺查閱政府施政及統計資料，以臺北市政府為例，臺北市市長柯文哲自上任後，便以開放政府、全民參與、公開透明為施政目標，透過許多具體措施如成立 廉政委員會、公民參與委員會、以網路投票（i-Voting）進行市政議題選舉，及透 過《臉書》（face book）社群網站邀社會大眾一同討論市政議題，相關施政目標及 規劃進度皆可供市民大眾檢視。

本文欲分析臺北市長柯文哲所提出之開放政府理念及政策內涵，是否與開放政府理念價值相符，或是有差異之處，希望透過對北市府的政策推動研究，分析出我國對於開放政府推動執行情形，並參考其他國家運作模式，以期進一步改善及精進。

2 全文可參考網址 http://www.opengovpartnership.org/node/1338，最後檢閱日期：2015 年 5 月 27 日。

3 該法於 94 年 12 月 28 日公布，全文參見網址

http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&t=A1A2E1F1&k1=%E6%94%BF%E5%BA

%9C%E8%B3%87%E8%A8%8A%E5%85%AC%E9%96%8B%E6%B3%95，最後檢閱日期：2015 年 6 月 3 日。

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第二節研究目的與主要研究問題

本文係以國外內相關學理及論述作為研究架構，探究分析北市府開放政府執行理念及實施內涵，以分析其規劃執行情形，以下茲就研究目的及主要研究問題進行說明。

壹、研究目的

本文研究目的有四，分述如下：

一、想了解開放政府的理念及內涵，探究政府公開資訊的重要性。

二、想參考先進開放政府國家運作模式及政策實踐價值，藉由成功經驗的傳承，提供我國參考及學習。

三、想了解臺北市市長柯文哲提具之「開放政府、全民參與」理念及政策內涵，是否與國外開放政府理念是否相近，或有創新之處。

四、藉由此項研究，期能給予北市府政策建議及修正方向，以建構更為透明化及開放回應的政府體制。

貳、主要研究問題

一、開放政府政策的理念、內涵及實踐價值為何？

二、臺北市政府自柯文哲市長任職期間，推動那些開放政府政策？

三、探究北市府所推動的開放政府政策內涵及政策執行檢討分析。

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第二章相關理論回顧與文獻探討

開放政府理念最早可追溯至 1950 年代的美國，當時一名資訊法學顧問 Wallace Parks 發表的文章提到，開放政府根基於政府資訊公開及資訊的可取得性，而美國總統歐巴馬（Barack Obama）於 2009 年也發布了開放政府政策指示內容，希望能夠落實透明（transparent）、參與（participatory）與合作（collaborative）等 3 項目標，另國內外亦針對政府資訊公開、公民參與及北市府所規劃之開放政府政策及理念進行討論，以下茲就相關概念進行探討及回顧。

第一節相關概念檢討

開放政府的理念分別提及了開放透明、政府資訊公開及公民參與等 3 項概念，

以下針對相關概念進行說明。

壹、開放透明

近年來開放政府理念逐漸受到許多國家重視，於政府體制運作及政策執行皆有所落實，而此項理念的萌芽及發展，最早可追溯至 1950 年代的美國，當時一名 資訊法學顧問 Wallace Parks 發表‘The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution’一文，內容提及開放政府立基於政府資訊的公 開及可取得性（李治安等，2014：66 轉引自 Parks, 1957），民眾可透過公開途徑 或管道取得政府資訊，延伸至 1974 年美國修正《資訊自由法》（Freedom of Information Act）時，於修法理由直接敘明「開放政府」是基於公共利益運作（李 治安等，2014：66 轉引自 Yu and Robinson, 2012）。

而後美國總統歐巴馬亦推動踐行開放政府理念及原則，於 2009 年先後簽署發 布《透明與開放政府備忘錄》（Transparency and Open Government Memorandum）

及開放政府指令（Open Government Directive），期能落實 3 項目標：透明

（transparent）、參與（participatory）與合作（collaborative），並要求「各行政部門採行以下的步驟：一、線上發布政府資訊；二、增進政府資訊的品質；三、建立並制度化開放政府的文化；四、建立政策架構以促成開放政府。」（吳肇銘，

2012：70-79），期能透過相關法令及政策的落實，提升政府施政透明度，保障人民知的權利。

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前揭美國所提開放政府 3 項理念：透明、參與及合作，亦與 2011 年成立之開放政府夥伴關係理念目標相近，依國際組織規範，會員國應於下列 4 項領域達到一定程度的水準，分別為財政透明度（Fiscal Transparency）、資訊可得程度（Access to Information）、公職人員財產公開申報（Public Officials Asset Disclosure）及公民參與（Citizen Engagement）⁴，政府施政透明度除政府資訊公開外，預算的編列、

審議、公職人員任用及財產申報也應提供透明且公開的管道，俾供社會大眾檢視，

而如何讓公民社會與政府間有暢通的溝通渠道，則需透過完整且成熟的公民參與機制進行運作，而該聯盟期望透過政府施政的透明化、具備課責性並且有效回應公民需求等努力，進而提升政府治理及公民服務品質。

另依丹尼爾．拉特洛坡與勞雷爾·鲁瑪於 2010 年著《開放政府》（Open Government）一書，認為開放政府是由透明（transparent）、參與（participatory）

及合作（collaborative）3 項重要原則所組成，前揭提到的透明，意指政府資訊應廣為宣達，讓民間社群清楚了解並向外界揭露，另透過資訊技術的創新，讓政府施政透明度更加具體被執行，而公民將意見反饋給政府，讓政府作出適當的決策也是十分重要的，公民的意見對政府的影響力越大，表示政府開放程度越高，最後，參與這部分提到了公民、社會企業與政府的關係與鏈結，而這三者的互動也是合作的精髓。書中也提到了政府施政透明度的倡導是不可或缺的環節，國家才能夠將法律跟政策以公開透明的方式制定，而開放政府在發展的過程中，也會逐漸走向開放社會（open society）的樣態（Lathrop & Ruma, 2010: 111），政府與民間社會的界限已不易區辨。

有關開放透明的相關學理價值，可延伸實踐至非營利或非政府組織的運作價值，如 2004 年在英國總部成立的「開放知識基金會」（Open Knowledge Foundation），

該基金會宗旨係宣導並推廣各類形式的開放資料（open data）及開放知識，經統計，

該基金會據點已拓展至全球 30 多個國家及地區，其中英國及美國等國家亦配合建立國家開放資料平台⁵，可見開放資料的重要性及不可抵擋性。繼續探究開放知識

4 於開放政府夥伴關係官方網站中提到了該 4 項指標定義及衡量方式，網址參見 http://www.opengovpartnership.org/node/1338，，最後檢閱日期：2015 年 6 月 3 日。

5 該基金會另編列開放資料手冊（Open Data Handbook）、資料新聞學手冊（Data Journalism Handbook）、開放預算視覺化（OpenSpending）等出版品，包含教育、交通、文化以及永續發展等不同領域的開放知識理念，網址參見http://okfn.tw/，最後檢閱日期：2016 年 7 月 25 日。

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基金會的執行目標及方針，自 2013 年起，該基金會即針對各國研發之開放資料集進行追蹤了解，評估分析這些公開釋出的資料集，是否具實質民主及社經發展價值，也可透過此項分析作業，綜整各國釋出資料集之落差及異同，而該項作業也獲得許多國家重視，部分國家跟進採用此項國際評比及分析結果，以檢討改善並釋出對公民大眾實質所需之資料集。

然而如何評估資料集具備開放透明價值，該基金會也表示，國際評比難度在於資料集需透過技術及法律多項客觀層面進行衡量，另「開放資料」及「開放政府」概念仍應有區分及不同涵攝意涵，無法單就評比結果，連帶衡量國家是否具備開放政府特質⁶。綜上所述，政府資料的開放透明並非只是資料數量多寡的差異，

重點仍回歸到政府或官方資料的提供能否貼近公民所需，提供實質有效、便捷及即時的資訊。

貳、政府資訊公開

有關開放政府議題的討論，首要應先區辨「政府開放資料」及「政府資訊公開」之意義，依據羅晉等人於 2014 年發表之文章，政府開放資料的主要訴求在於開放原始資料（raw data），可讓不同的使用者透過不同方式再度利用、呈現甚至與其他資料混搭（mashup）運用（羅晉等，2014：286），而政府資訊公開則是各類資訊應透過透明公開的方式讓外界大眾便於取得，以促成透明開放政府的成立。

而依英國開放知識基金會辦理開放資料評比所選用的指標，係透過各國技術及法律層面考量，以資料提供具有民主及社會價值為標準，不單就評比結果衡量國家是否屬於開放政府⁷，簡言之，開放資料不完全等同開放政府，兩者間仍有區分及不同的涵攝意涵。另依丹尼爾．拉特洛坡與勞雷爾·鲁瑪所著《開放政府》一書的界解，認為政府資訊公開能讓公民更有效的參與政治，進而從事某種行為以表達其意見，且政府資訊公開發展至一定成熟程度，能夠形成許多政治議題皆回歸至民眾自決（Lathrop and Ruma, 2010: 111），由此論述可看出政府資訊公開與

6 開放知識基金會網站提到，開放具有民主和社會價值的資料集，不足以作為衡量開放政府的要件，

開放資料和開放政府之間的區辨，仍具備模糊的界線。網址參見http://okfn.tw/2015/12/09/godi15/，

最後檢閱日期：2015 年 4 月 12 日。

7 同 6。

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公民參與的提升具有關聯性，透過政府資訊公開，可促進公民有效參與公共事務，

以及表達自身意見，連帶提升公民參與的廣度及深度。

而依政府資料開放的重點與型態，從以前到現在也經歷觀念轉變與調整的過程，像是早期資料公開多會要求文件資料的公開，而現在的資料開放，重點在於原始資料的數位化，以特定格式置於固定網址（林心乙，2016），不僅資料的整理及統合更為便利，也增加公民大眾進行資料查閱及加值應用的機會及管道，間接肯定原始資料釋放及提升資料的附加產值。

有關前述提到的現階段政府資料多以加值及應用取向為考量，增加資料的附加產值，然而至今，資料的加值應用仍會遇到一些挑戰與需克服的問題，經由羅晉等人於 2014 年發表之文章，概述整理四項挑戰，首先須克服「資訊不對稱」的問題，政府與民間協作單位所持有的原始資料是否一致，那些資料可能受智慧財產權的限制（羅晉等，2014：287），都是事先需先釐清的事項；其次，政府資料的使用者必須逐一向各政府機關針對資訊加值及合作議題進行協商，並且釐清各機關申辦作業與行政作業規範，所耗費時；再者，政府提供的資料是否有加值應用的價值，對於公民大眾實質使用意義為何，如無法切合民眾所需，也連帶無法提升使用者意願，最後是實踐模式的尚未成熟，不同於民間廠商的市場營利導向，

依法行政的政府機關以遵循法制規章為優先，導致資料加值應用的空間缺乏彈性，

使得有加值需求的廠商或個人只能處於被動接受的立場（羅晉等，2014：287）。

參、公民參與

隨著資訊進步及民主意識的開放，公民不僅可行使憲法賦予權利選舉政治領袖，也逐漸透過各類管道，如媒體及社群網站掌握社經脈絡及政策發展動向，進而展開行動表達或捍衛其訴求。根據許立一於 2008 年所著的見解，公民參與（citizen participation）係指公民針對社會大眾關心的議題表達意見或行動且共享結果的一種過程（許立一，2008：141），公民參與也強調人的自主性及主動性，透過參與某個方案、團體、組織或環境（李略，2010：919）影響政府決策，如以環境影響評估程序為例，公民參與在過程中扮演著「程序正義」（杜文苓，2010：29-60）

的角色，不僅提升環境治理決策的正當性及多元性，也可有效縮短知識與政策間的距離（杜文苓，2010，轉引自 Yeardley and Cinderby, 2003; Yearley, 2006, p.8）。

有關公民參與的構成者及角色，除公民本身擔任不可或缺的主體外，官僚體

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系及政治菁英的合作與夥伴關係（許立一，2008：14），都可促使公民意識崛起，

透過組織活動等方式影響政府決策，以獲得官方回應或改善。政府應發展更多公民參與及合作的機會，以強化人民對政府的信任，為建立有效的公民參與機制，

政府應透過政策制定程序，考量各類政策利害關係人的意見，以強化政策制定的正當性，如 Rowe and Frewer 在 2005 年提出三種不同程度的公民參與類型：政府應建立公民溝通制度、公民協商討論機制，以及透過政府與民眾的對話，建立公民參與機制（Rowe & Frewer，2005，轉引自 Kim,2010, p.808）。

另就資訊公開層面探討公民參與的落實，理論上資訊的傳播由政府到公民，

或由公民到政府應具有相同效果，然而實際上公民意見上達給政府，往往會被重新組合或詮釋，過程中納入政府本身、民間企業等不同角色的意見（Maier- Rabler, Huber, 2011, p.186），因此，公民意見的凝聚，初期需要經過整理及歸納，形成多數人的共識，比較有可能被政府採納，而 Web 2.0 以及網頁資訊的強化，係幫助政府在政策制定與服務傳遞的過程中，能夠與利害關係人互動，並且強化政府內部資訊管理（Bonsón, Torres, Royo, Flores, 2012, p.125）。如線上與政府進行議題討論，甚至創造新的議題，讓公民對政治議題產生興趣及參與感、並且擴增參與者數量，進而使多數群體對政府產生信任感，使政府擁有施政正當性。簡言之，透過 Web 2.0 等資訊科技技術，能夠增加公民在政治上及公部門角色的實踐（Bonsón, Torres, Royo, Flores, 2012, p.125-126），而公私部門合作通常發生在政策制定程序，

透過合作機制的建立，可強化公民參與的文化及確保政府施政的正當性（Noveck, 2010, p.64 轉引自 Maier- Rabler & Huber,2011, p.185）。

而公民參與的核心價值也可延伸討論至參與式預算相關議題，參與是民主行政的重要特徵，透過參與的過程，公民可清楚了解政府的施政方針（蘇彩足等，2015：

8-9），而政府在施政的過程中得到公民的建言及意見，也能適時調整政策運作方向，

以符合民意的期待。換句話說，公共政策在運作的過程中，須以民意為基石，才能執行順暢，因此，民主程序應保證所有受決策影響的人都有機會參與政治過程，並提供充分資訊讓利害關係人對公共事務有清晰的理解（趙錦蓮，陳文瑛，2006，轉引自蘇彩足等，2015：8-9）。

而「參與式預算」（participatory budgeting）係透過公民審議及溝通協調方式，

進行公共資源分配的決策過程（Wampler, 2007，轉引自蘇彩足等，2015：8-9），

公民在政府預算制定過程中扮演參與及決策的角色，而依據 Sintomer, Herzberg 及

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Röcke（2008,2013，轉引自蘇彩足等，2015：8-9）學者提出之「參與式預算」的評估條件，說明如下：

一、議題為公共事務的財務或預算面向；

二、執行單位為自治層級的政府體制，或經由民主方式產生首長的地區；

三、過程具有重複性（repeated process），非僅只於一次性的會議或論壇；

四、過程中必須具備某種公共審議（public deliberation）的形式；

五、決議的結果須具備某種程度的課責性。

綜上所述，參與式預算的推動原則提到，過程中須以某種審議形式進行，而這種

「以公民為中心的公共管理（citizen-centered public management）」的概念，始於 1990 年以來審議式民主（deliberative democracy）的思潮（蘇彩足等，2015：8-9），援引蘇彩足老師等人受國家發展委員會委託研究《政府實施參與式預算之可行性評估》

報告提到，審議式民主係透過公民在理性、反思及公共判斷的條件下，共同思索公共問題及公共議題的解決方案，企圖建構出各方均可接受的方案，落實民主的基本價值，

當民眾不同意其他人的意見時，應該持續理性討論，以達到雙方皆可接受的決定，也可這麼說，審議式民主的核心精神在於倡議理性的討論及相互尊重（Gutmann &

Thompson, 1996；Bohman, 1996；陳俊宏，1998，轉引自蘇彩足等，2015：8-9）。

簡言之，公民參與可透過各種形式，在政府的政策制訂或相關活動中彰顯其重要性，透過公民的參與、辯論、折衝協調到凝聚共識的過程，雖較政府單方決定政策施作花費較多時間，但出現的政策成果具備民意基礎，政府可擷取藏智於民的智慧，提升施政品質，並且開通政府與民間雙向交流管道，以達到民主政治的實踐價值。

第二節相關理論檢討

民主的形塑、政府的職能角色及管控程度都會影響國家治理的型態，而傳統的民主、政府及公共治理理論演變至今，也經歷許多爭辯及討論，沿生出不同的學派及論點，本研究所討論之開放政府理論根據，源自於前揭所提相關學派的發展及演進，以下茲就民主理論、政府體制、公共治理及政策形成等學派進行整理及討論，以探究開放政府應具備之學理根據及價值。

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壹、民主與政府 一、民主的特質

有關民主政治的涵義及特質，有學者認為可解構成以下幾種性質，首先為人民主權的概念，意指政府應向人民負責，人民雖不直接擁有統治權，但能透過法定選舉，選出代表組成政府，負責治理及決策（黃崇祐，2014：5-1），政府在人民的同意及信任基礎下依法行政，而決策的根本與最終決定權仍在人民手中。

其二為政治平等，政治權利應盡可能廣泛且平均分配，每位公民都有平等參與政治決策的機會（黃崇祐，2014：5-2），每個人都有充足的資訊選擇候選人及接觸公共議題，並且有足夠的管道陳述意見，其三為人民諮商，政府決策應考量公民需求，執政者對政策成敗應負政治責任，以對民眾負責。

上述民主政治的要件，其實可作為開放政府理念的前身及延續，如人民主權的概念，即為公民參與理念的實施，公民擁有最終治理權，可透過選舉決定由什麼樣的成員或政黨組成政府，另平等權係代表公民被保障有發表意見的權利，透過政府實施資訊公開，使公民從各種管道獲取更完整的政治資訊，進而凝聚更周延的民意及輿論，而這樣民意形成的過程，也能讓政府在施政過程中，考量公民實際需求，調整執行方針，制定出對公民有利的政策，而政府也能獲得公民支持，

進而取得施政正當性。

引據前揭民主的意義及價值，人民擁有政治主權是不爭的事實，政治行動也應該能夠滿足公民的偏好（Sunstein,1988, 1543，轉引自陳俊宏，1998：94-95），

另政治範圍內仍有不同利益團體進行運作，雖然利益團體擁有不同的理念價值及目標，但在政治場域範圍內，陳俊宏（1998）認為，不同的團體都在追求公民的忠誠、支持，以及尋求利益之間的合作，這樣的合作模式，可讓他們對代議士施展壓力（陳俊宏，1998：94-95），以達政治訴求。

隨著時代的演進及民主潮流的發展，政治轉變得越來越複雜及專業化，使得人民主權的概念越來越難達成，政府應讓公民獲取足夠的資訊，公民也應自主參與政治事務，重燃對政治的熱情，換種方式說，政治被視為是專家以及職業政治家的事務（陳俊宏，1998，95），參與政治須了解的事務越來越多，在不理解及不熟悉的前提下，公民對於政治事務的參與可能很難提升。

而談及民主的發展，自由主義式的民主及菁英民主理論也是發展的重點，該

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派理論主張，政治由社會菁英及政治掌權者所操控，並透過選舉制度取得執政權，

而形成這樣民主制度的同時，公民授由政治菁英行使政權，也間接失去監督政府及主導政治的地位，另自由主義式民主亦關注個人自由的發展（梁軍峰，2012），

並非保障公共利益及社會正義，使得民主這項論點發展至最後，往往流變成政治掌權的手段，並未讓公民擁有政治主權。

二、強勢民主

其中值得被討論的是本傑明·巴伯（Benjamin Barber）所提出的強勢民主理論，

他首先區分弱勢民主和強勢民主的差別，提出自由主義式民主及代議式民主的缺陷及不足之處，認為解決方式是建構參與式的強勢民主，他認為自由主義式民主只是把民主當作實踐自由的手段，並且隱含 3 項特性，分別為無政府主義、現實主義和最小政府論，無政府主義意謂著個人主義的強化，推崇個人絕對的力量，

反對國家的干預及政府的強制性，然而這只是一種懷抱理想價值觀的治理型態（陳炳輝，2008：5-6），實際經驗顯示國家強制力仍須介入、管制及干預社會、經濟及文化某些層面，以維國家安定及政權的正當性（梁軍峰，2012）。

透過民主光譜的分類，巴伯認為民主有三種程度上的差異及類別，一是著重以投票的方式來形成民意的弱勢民主（Thin Democracy），二是訴諸意識型態或認同形成共識的團結民主（Unitary Democracy），三是鼓勵人民積極參政，透過互動形成共識的強勢民主（Strong Democracy），透過分類及意義上的界定，強勢型民主介於弱勢民主與團結民主之間，且強勢民主強調公民理性思辯的能力（Barber, 1984，轉引自劉正山，2009：112）。

巴伯批判自由主義民主是一種弱勢民主的形式，並未實踐民主的真正價值，

使得政治權力偏向了政治菁英遠離公民大眾。因此，他主張擴大公民直接參與，

以彌補自由主義式民主的缺陷及不足，於 1984 年出版《強勢民主》一書，巴伯批判代議民主所強調之政治參與性，仍由社經地位較高的公民參政，並未實踐實質的政治平等；其次，代議民主具有高度的政治壟斷性，公民除了選舉外，難透過其他途徑或方式表達意見或行使政治權，第三，代議式民主係由選舉勝出者掌有政治領導權，造成公民對於參與政治形成疏離及冷漠感（梁軍峰，2012）。

強勢民主的核心價值在於擴大公民對公共事務的直接參與，強調社群及共識的概念（梁軍峰，2012），認為應有效凝聚公民意識，串聯成足以影響政府決策

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的力量。而強勢民主認為政治是一種生活方式也是發展民主社會必經的過程，人們為了建立公共利益，尋找共同生活及解決問題的模式（梁軍峰，2012），這樣的特徵具有動態性、不可預知性、不穩定性以及發展性，公民在參與政治的過程中，投入自身的政治意識、認知及價值觀，創造政治的發展及結果。

另外，巴伯認為強勢民主應透過公眾的討論、行動、公民身份的界定及和共同體來界定來實施推動，在以上的行動模式，建立公民自主管理、凝聚政治意識、

參與及創造政治結果。而在梁軍峰（2012）發表之「從弱勢民主到強勢民主—本傑明巴伯的參與式民主理論評析」文中，剖析巴伯在強勢民主理論中提到了「公民參與」的概念及定義，公民應習得如何在各類政治事件中做出公共性的判斷，

並且能夠運用政治認知及價值觀評論政策的成效與良窳，在巴伯看來，公民不僅只是選舉投票者、或是消極選民的概念，而是積極的政治管理者及自治者。

在前揭論述，提到「參與」是強勢民主不可或缺的政治手段，也與本文所提開放政府的參與模式有著異曲同工之妙，從巴伯的強勢民主理論可看出公民的參與內涵，不只是提供機會或途徑讓公民進入政治領域，也須具備足夠的政治性判斷及相關資訊，公民有「知」的權利，也要充分理解政治運作的手段及原則，才符合政治參與的意涵，提升公民治理品質，因此，政府提供完善的資訊成為不可或缺的前提，再次呼應政府資訊公開及公民參與有著密不可分的關係。

三、審議式民主

有關民主的理論的學派及演變，學者認為自由主義式的民主或是最低限度的民主，係指公民透過選舉選出代議士，代替公民行使職權，以上論述顯示公民直接參與政治的方式只有透過選舉制度，然而代議士的政權代表性及正當性問題仍無法受到解決，代議士的政治意識是否可以完全代表公民的集體意識，仍是迄今討論的重點，因此有學者批評前揭論點只是弱勢民主的展現，無法完全實踐真正的民主價值，衍生出直接參與式的民主制度，或者說是強勢民主的體現，人民直接實踐政治意志，政府應開放各項管道，讓民眾可透過參與及表示意見的作為，

滲入並主導政治的運作，實現真正人民主權的價值，而審議式民主承繼參與式民主的腳步，認為公民在政治過程中應有充分討論及意見被接納的空間，如陳俊宏於 1998 年的文章引用 Fischer（1992;1995）的觀點，認為審議式民主是以參與式民主途徑，取代解決過去衍生的政治問題與爭議，人民應該要重視政策分析的過

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程，具備完善的政治認知、價值觀以及政治熱忱，對錯誤的政策前提及假設提出質疑，其次透過公民的決策參與，提升政治事務的熱忱及參與感（Fischer,1992;1995, 轉引自陳俊宏，1998：100），以解決「鄰避情節」（not in my backyard）所造成的政治冷漠及疏離現象。

審議式民主不同於自由多元主義（liberal pluralism），與參與式民主的理論前提相似，認為公民的偏好及政治意識可透過民主的機制及參與方式轉變，也就是說，公民的政治意識可透過這樣的過程進行民意的彙整（劉正山，2009：112），

認為公共領域可以創造討論及辯論的機會，讓公民在政治環境的論述中，形塑屬於他們的政治價值觀，並且隨時修正，審議式民主希望每個公民的不同聲音都能進入政治的討論環境，對公共事務能夠表達意見（陳俊宏，1998，106），而民主審議的過程也是建立政府正當性（legitimacy）的途徑。

依陳朝政及楊三東（2012）年發表之文章，引用了 Elster（1998）的觀點，認為審議式民主含有兩項基礎要件，分別為民主及審議，民主係指所有受到決策影響的公民或代表，都應該能夠參與政策制定及集體決定的過程（陳朝政、楊三東，

2012：50），而參與者應抱持著理性開放的態度，透由討論、辯論及審議的過程形成民主共識。另黃惠萍於 2005 年發展之文章，引用 Cohen（1989）的觀點，認為「審議式民主是指在一群體中，公共事務的治理由內部成員共同審議後再決定的體制」，透過公民公開論述及討論的方式，決定公共事務的去向，而這樣的模式，也應該建立一套體制，讓它持續且有效的運作（Cohen, 1989，轉引自黃惠萍，

2005：44）。

因此可歸納出，審議式民主也是一種民主制度，透過制度的建立，讓公民有開放討論、辯論及評議的空間，對於政治事務間接建立了參與感及政治熱忱，並透過公民理性、反思以及公共判斷（public judgement）的條件下，思索公共問題及各項議題的解決方案（陳俊宏，1998：104）。換言之，審議式民主想要建立的是一種開放協商的民主機制，透過多方關係者如公民、利益團體及政府的討論協商過程，試圖尋找折衝、共識及最大化的政治利益，落實民主價值。

就該項民主制度進行討論，其實審議式民主並不否定代議制度的存在，以政治發展日漸複雜及專業化的情形下，為利民主效率的提升，公民仍須委託政治菁英協助處理及解決公共事務。審議式民主仍重視代議制度下，政治人物與公民的分工（陳俊宏，1998：107），只是重點在於公民應被賦予理性討論及辯論公共事

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務的權力，有能力應影響政府決策，並且決定政治人物的去留。

有關審議式民主的核心觀念，前面已有學者提到民主及審議的概念，然而公民在政治場域中是否具備平等發言的權利，也是值得考量的重點，前提是公民應具備理性意識，透過溝通及交流完成政治性的決定；依黃惠萍於 2005 年引用 Bohman、Gutmann & Thompson 的論點提到：「面對爭議性的公共政策，各方應對其所持的論點，提供合理的證成理由，並透過互相審議尋求共識」（Bohman, 1996;

Gutmann & Thompson, 1998，轉引自黃惠萍，2005：41-42），而這樣的論述也提到了當爭議性議題出現時，公民難以迅速凝聚共識時，應對所抱持的論點進行辯論及溝通，並透過審議制度尋求解決方案。

如何實施上述所提之審議式民主制度，有論者整理出幾項原則，首先應先釐清審議式民主的發展脈絡係為修正代議式民主衍生的問題及缺失，著重決策過程的公開性與公民的理性討論，因此，政治決定的過程應符合公開及平等等原則，

透過公民的公共審議，強化決策的正當性（Gutmann & Thompson, 1996; Gutmann &

Thompson, 1998，轉引自黃惠萍，2005：41），而審議式民主的基本原則，依據陳俊宏於 1998 年發表之文章，提及了 Gutmann & Thompson 以及 Bohman 的觀點，

分別為公開性（publicity）、課責性（accountability）以及互惠性（reciprociety）

（陳俊宏，1998，105），首先，公開性意謂著公民及政府官員需要透過公開管道或途徑，理性驗證他們的行為及主張，其次，政治人物被公民賦予政治權力，應對全體公民負責，擔負政治責任，再者，基於互惠原則的考量，公民透過理性思考及辯證，獲取政治共識。另引用 Fishkin 於 1991 年的論點，認為審議式民主應具備三項條件，分別為政治平等（political equality）、非獨裁性（nontyranny），

以及審議性（deliberation），1995 年再次提出第四項條件為參與（participation），

Bohman 於 1996 年呼應此項論點，也認為民主應具備「非獨裁（nontyranny）」、

「平等（equality）」以及「公開性（publicity）」（Fishkin, 1991; Bohman, 1996，

轉引自陳俊宏，1998：105）。

依據上述整理出，審議式民主的要件應先立基於非獨裁的政體，以建立公民平等的觀念，審議式民主認為公民應具備理性基礎，獨立思考的能力，辯證政策的好壞，並且透過開放平臺進行折衝及協商，最後去蕪存菁形成共識，另一方面，

政府的角色仍然是代替全體公民行使政權，只是與傳統代議制度的不同點，公民在審議式民主的角色及定位較極具重要性，具有權力檢視政府執政的好壞，連帶

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提升政府受課責程度增加。

依據陳朝政及楊三東（2012）整理哈伯瑪斯（Habermas）於 1994 年提出的論點，認為審議式民主是以溝通理性的審議與決策程序，調和人權、多元性和投票模式，並且強調人民主權及溝通審議的概念，成為了自由主義與共和主義之外的第三種民主模式（Habermas, 1994，轉引自陳朝政、楊三東，2012：51），另也引述了 Mouffe 及 McAfee 的看法，提到審議式民主係將權威及正當性建立在某種形式的理性基礎，並且剖析參與者審議的理由及背後基礎皆來自理性（McAfee, 2004，

轉引自陳朝政、楊三東，2012：51）。

綜上所述，審議式民主的要件包含了「參與」及「審議」，鼓勵公民具備理性意識、自主性的發動參與外，亦鼓勵討論辯證的過程基於理性及真誠（劉正山，

2009：112），而最後的結果及共識應該是基於互惠公民的考量作出的決定，以促進公共利益的提升，審議式民主強調雖然國家有合法的選舉及投票制度選出執政者，可能間接形成政治菁英的產生，但公民直接參與及平等討論的過程亦應受到合法性的保障，經由討論及折衝的過程取得共識，並作出政策性的決定。

而審議式民主的重點，在於所有的參與者都可以被充分說服，透過共同的行動，即使他們可能對最後的結果並不同意，但是他們認知到，在參與討論的過程中，每個人都是重要、獨立且平等的，如同前面所述，公民擁有平等權是審議式民主的要件之一，而在討論的過程中，民主的價值並非追求無異議及簡單的共識，

重點在於對議題問題的處理，以及衝突處理的溝通對話。

貳、政府職能及角色演進

一開始有政府理論的產生，認為理想中的政府應該擔任「大政府」的角色，

雖然是自由放任的社會，但政府介入各方面的經濟生活進行管制，透過限制對外貿易增加國家的財富及權力（吳瓊恩等，2004：287-290），另一方面，為維持國家的主權及權威，政府也進行內部管制，以達國家的經濟目標，此時期的政府崇尚重商主義，政治支配著經濟，是普遍的現象。

亞當斯密（Adam Smith）於 1776 年提出不同的觀察與見解，認為為了促進國家間的自由貿易，應大幅度削減政府職能（吳瓊恩等，2004：287-290），他認為政府的職能角色，應於保護每位公民獲得最低法律限度的保障，避免受到不平等的對待及壓迫，亞當斯密認為相較當時的政府體制，理想中的政府角色職能應限

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縮，政府應有最低限度的國家防衛、司法權及公共建設權。

而後生許多社會事件，使得許多國家重新省思對公民所擔負的福利責任，以減輕過度的資本主義危害，因此，許多歐洲國家在二十世紀後，出現實質的福利救助計畫，尤其是二次戰後大多數的歐洲國家都實施了詳盡的福利政策，如廣泛的失業救濟、普遍的醫療計畫、教育資助及社會救助計畫（吳瓊恩等，2004：287-290）。

福利國家體系試圖將政治置於經濟之上，反對自由放任的經濟體系，認為大政府的角色才是理想的政府體制，然而發展後期該項體系也引發了一些問題及討論，

如福利國家因肩負公民所有福利需求，導致政府須支付大量的福利補助，賦稅及財政壓力較為繁重。

而後發展自七 0 年代中期，政府已日益擺脫規模較大的政府角色，強調市場仍應具有自主發展性，削弱政治的權威性及管制性，如 1970 年代英國柴契爾政府和 1980 年度美國雷根政府皆試圖引進「小政府」政策，以最低限度的管制衡平財政支出，鞏固政府法制化地位。近期公民重新形塑政府管制的角色，可說是重新回歸大政府的角色，公民重新確立政府的應然價值，認為最好的政府並非縮減至最小規模的政府（吳瓊恩等，2004：287-290），而是具有權威、重要且強而有力 的政治體。

一、公共行政發展與政策的形成

根據呂育誠等人於 2000 年翻譯羅聖朋（David H. Rosenbloom）所著《公共行政學：管理、政治及法律觀點》，對於公共行政的見解為「管理、政治以及法律理論的綜合及運用，同時也是立法、行政、司法部門對社會進行全部或局部管制或提供服務的過程」（呂育誠等〔譯〕，2000：4）。

另公共政策從規劃、制定到執行，過程十分繁瑣且具動態性，大體而論，公共政策的過程是從問題的出現、問題界定、議程設定、政策建議、政策採納、政策執行到政策評估（丘昌泰，2009：57），而公共政策過程發展的特性，引述學者論述應具備五項特質，如政府機關主導政策的過程及發展，具備公共性；政策問題的發生及政策的形成並非一成不變，具有動態性；政策制定過程中因應許多政策參與者、互動性、應以彈性的態度看待政策過程，另政策本身是流動的，沒有任何政策參與者可以長久固守某種職位或立場（丘昌泰，2009：58）。

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二、政府再造的關鍵

政府再造可透過許多面向進行推動及改革，其中不可忽略政府課責性及公開性的影響，如政策執行者負有執行預算及完成政策目標的責任（林水波，1999：

119），而政府在財政資訊上也應該透明公開，避免資訊不對稱現象發生。

而課責管理在政府再造策略，也是十分重要的一環，根據林水波於 1999 年的看法，課責（accountability）是一種授權人對代理人的關係，意即公民向民選政治人物課以責任，而民選政治人物向行政官僚體系課以責任（林水波，1999：134），

公民對政府機關資訊公開具有課責性，像是美國於聯邦財務管理改善法（Federal Financial Management Improvement Act of 1996）的立法目的明確規範聯邦的財務管 理系統應完整揭露財務資料（林水波，1999：135），便可看出資訊公開透明對政府再造及推動改革策略都是不可忽視的一環，而公民的課責及監督可促使政府完整提供資訊，以民意為依歸，制定出對公民有普遍利益之政策。

不過資訊公開仍有值得討論及應注意之處，如要求資訊公開同時，應檢視資料之提供有無實質意義，是否應為公民所需要，才能彰顯其資訊公開的價值，另也應考量是否有隱藏的資訊未被提供或資訊提供不完整，避免受到外界不正確解讀，引發後續問題（林水波，1999：136）。

三、課責與公私協力合作

首先，傳統管理學派認為，公共組織應被要求內部課責及遵守行政倫理，公務員所擔負的職務內容，以及層級節制的規範應有明確界限，俾利區辨權力與責任，以免因職責模糊，導致內部課責制度遭到破壞，此外，傳統管理學派也強調嚴格的從屬關係及緊密行政控制幅度的重要性（呂育誠等，2000：404），如訂定了公務員服務法、公職人員財產申報法、公務人員行政中立草案及公職人員利益衝突迴避法等，透過明確的法律規範，進行政府內部控制與課責。

而提到公私協力合作的相關學理及理論，首先可以先了解公私協力夥伴關係

（Public-Private Partnerships）的內涵，依據李國維及楊啟文引用吳英明在 1994 年提出的見解，公私合夥關係則係指公私部門在互動過程中，公部門與私部門形成平等、互惠、共同參與及責任分擔的關係（吳英明，1994，轉引自李國維、楊啟文，2012：13），另引據 Grimsey 與 Lewis 的看法，認為公私協力夥伴關係是指公部門與民間私部門組織之間協力提供公共服務或財貨（Grimsey & Lewis, 2004，轉

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引自李國維、楊啟文，2012：13），而關係建立的重點在於公私部門兩個以上的行為者，以互信及互助為基礎，構成了互動網絡，可以彼此相互分享資源及共擔責任（Akintoye & Li, 2003，轉引自李國維、楊啟文，2012：13）。

有關「公私協力」的概念及要件，通常包含多重的概念及意涵，像是「協力」

一詞常與「夥伴」、「合夥」及「合作」等概念混合使用（許耿銘、林淑娟，2015：

77），而在跨部門的公私協力夥伴模式中，重點在於民眾的支持及協力合作的意願，透過共同合作的理念及行動的實踐，可以引領公私部門進行機關組織文化與結構性的變革，並以這樣的互動關係為基礎，展開不同型態的結盟及合作（江明修、鄭勝分，2002：93，轉引自許耿銘、林淑娟，2015：76）。

綜合以上所述，公私協力夥伴關係強調公部門與私部門平等互惠的合作，而如何建立良好的公私合作關係，首先應取得公民及合作夥伴的信任，像是公民參與的價值在於公民意識的覺醒及內涵的提昇，因此，良好的公私協力關係，須以成熟的公民參與作為基礎（吳英明，1994，轉引自李國維、楊啟文，2012：13），

才能有長遠穩定的發展。依據吳英明在 1993 年提出的論點，他認為公私協力合作的重點在於公私部門共同尋求目標、策略及資源的整合，並且共同分擔社會責任，

創造可分享的成果，透過公私部門的「協力體」，為人民及社會累積最大福祉（吳英明，1993：1），而合作關係應發揮綜效，為雙方甚至是社會大眾謀取最大利益。

至討論公私部門協力關係的層面及要件，分為合作及合夥兩個層面（吳英明，

1993：1），而合作關係的成立有幾項要件，像是公私部門的成員皆為主角，具有相同平等的地位（李國維、楊啟文，2012：13），而成員間存在著持久的關係及互動、公私部門的成員對協力關係的維持都具有提供資源，以及負擔協力成果的責任及義務，而綜合上述公私協力的要件，公私部門在互動的過程中，雙方處於一種平等互惠的地位，可明確區分雙方的權利及義務關係，透過彼此資源的分享、

整合以及風險責任的共同分擔，追求共同最大化的利益（李國維、楊啟文，2012：

13）。

為何政府要與民間合作，公私協力的功能為何，依許耿銘及林淑娟於 2015 發表之文章，提到公私協力關係可帶給公民或第三部門參與公共服務的重要途徑，

將民間創業的成本效益帶入政府的政策及為民服務環節，重要的是吸納民間組織的參與，可在公民參與和共同承擔公共責任的認知價值下，一同與政府從事公共事務及公共建設（許耿銘、林淑娟，2015：77），而公私部門合作關係的建立，

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各別擔負不同的功能及角色，公部門扮演著誘導性的角色，推進私部門提供資源且充分運用，像是提供私部門投資誘因，而另一方面則扮演干預性的角色，以維護公共利益。另一方面，私部門則基於利益考量，積極為自身尋找有效的投資環境，並且透過與公部門的合作關係，推進公共政策的發展。而在前述的運作模式下，透過互利合作及截長補短的預期效益，期待能夠提升公部門的服務品質，或是優化市政建設的執行效能，透過管理及合作關係，達到雙贏的最大利益。

第三節國內外相關研究檢討

政府資訊公開能夠讓資訊散播更為完善，而公民參與也是開放政府不可或缺的環節之一，透過公民參與能夠讓政府得到更完整的資訊，制定出貼近民眾需求的決策，本研究將針對政府資訊公開、公民參與及行政課責透明度進行整理及說明。

壹、政府資料公開

有關政府資訊公開的討論，多半會先提到資料公開或開放資料的內涵，而依陳舜伶等人於 2013 年發表之文章，認為開放政府資料（Open Government Data）係指「國家將所持有的大量政府資料進行數位化，以不受限特定軟體的開放格式存置於固定網址，讓所有民眾都可以透過網際網路搜尋並取得所需資料」（陳舜伶等，2013：1），也使得開放政府資料找到了明確化的定義。

像是政府資訊透過數位化格式上傳至網站供民眾參閱，也是政府資料以電子方式公開的變革，屬於電子化政府資訊公開的一環，只是論者評判「電子化政府的思維多半侷限於透過網站便利民眾申辦業務，偏向提供表格下載或受理申請等單純服務項目，仍未全面性或有系統性地以數位化的方式公開於網站」（陳舜伶等，

2013：2-3），而回歸至資訊公開的法制作業，我國訂定實施《政府資訊公開法》，

期待透過法制化規範，讓政府機關有所依循，將涉及公共權益之資料公諸社會大眾檢閱，只是陳舜伶等人經研究發現，「政府資訊公開法要求政府應主動、適時公開各類政府資料，但是對於何謂「適時」並沒有明白的解釋」，不明確的法律概念致各機關公開資料可能有所落差或隱蔽，尤其當民眾屬於被動獲取知識的一方，無法有效監控政府是否已公開「應該公開的資料」，當資訊公開少了監督的機制，很難充分達成其預期目標或理想。

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Sharon S. Dawes 與 Natalie Helbig 於 2014 年發表「開放政府的資訊策略：公眾 價值及政府透明度的挑戰與觀點」（ Information Strategies for Open Government:Challenges and Prospects for Deriving Public Value from Government Transparency），該篇文章以開放政府需運用的資訊策略為主題，觀察政府處理透 明度這個議題所遇到的挑戰及觀點，結果發現，資訊公開本為讓公民可以查閱取用政府資訊，只是公民對政治透明度的期望，也讓政府資訊公開面臨了一些挑戰，

如何確切提供公民所需資訊，政府應以外在使用者，也就是公民的角度去思考，

並利用資訊管理系統及電子化政府（e-government）觀點檢視資訊是否被充分且有效的利用（Dawes & Helbig, 2014, p.3）。

該篇文章點出政府資訊公開的重要性，政府資訊公開議題本與施政透明度息息相關，資訊公開的程度越大，公民獲取的資訊越完整，使得政府執政立基於公開透明的角度，才能取得公民的信任。文中也提到了政府資訊公開推動的關鍵點，

政府應站在公民的角度提供資訊，並適時檢視資訊是否被妥善且充分的利用，前揭要領也可作為本研究參考，檢視北市府資訊公開政策是否以民眾需求為出發點。

該篇文章旨在強調政府資訊公開之重要性，惟缺少如何執行資訊公開的策略及執行方針，且政府資訊應以何種標準提供資訊，民眾的需求又可透過何種方式得知，

是本研究需進一步尋找資料的部分。

Daniel Lathrop 與 Laurel Ruma 於 2010 年所著之開放政府“Open Government”

一書，提及開放政府的執行並非易事，並舉例如 2008 年的美國總統選舉，聯邦選舉聯盟網站置放民眾所需查閱的相關統計資料，但是資料的揭露並未如預期詳盡，

原因為仍有部分資料未如大眾詳知，且前揭資料即使不予公開，民眾也不易察覺，

如何檢視政府公開的資料是否為民眾所需要，仍是值得討論的議題，不過如果單看資料的使用程度及需要性，每年皆有上億人次進行閱覽，可知資料公開對於公民而言是十分迫切的需求（Lathrop and Ruma, 2010:234）。前揭文章提到了美國在選舉期間，運用了資料公開及資訊技術，讓公民得以檢視相關施政資料，此項觀點可確立本文的研究重點，表示資訊公開已是民主國家發展的趨勢，只是如何進行資訊公開，資訊公開的程序為何，還需要更多的資料及實際執行經驗來驗證。

Taewoo Nam（2012）發表開放政府與政府治理技術 2.0 對公民態度的影響

（Citizens’ attitudes toward Open Government and Government 2.0 ），提到了 governemnt 2.0 的概念，其實是運用了 web 2.0 的技術，讓政府的服務及所想提供

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的資訊在揭露在公開網站上，這樣的做法其實是希望讓政府與民眾的距離縮短，

民眾可有效且便捷的取得政府施政及相關服務資訊，使政府與公民達到良好的雙向溝通及互動，如意見信箱、直播聊天室及相關訊息的往來及傳遞，不過有學者認為「governemnt 2.0」其實只是經過資訊科技技術包裝過後的政府體制，但本質仍為傳統政府治理的概念（Taewoo Nam, 2012, p.349）。該篇文章提到政府資訊公開的好處是能與民眾做更有效率及便捷的溝通，其實也間接證明了政府資訊公開與公民參與息息相關，而這些開放、參與的概念都是形塑開放政府的要件，透過資訊的公開傳遞，民眾有效獲取資訊，與政府進行溝通與了解，也是公民參與的形式，而這樣互動的過程，可讓政府適時接納民眾的意見，政策的發展也能更趨近民意，使得政府擁有施政正當性及課責性。

貳、公民參與

根據 Gwanhoo Lee 與 Young Hoon Kwak 於 2012 年發表之「立基於公民參與 的開放政府模式」（An Open Government Maturity Model for Social Media-based Public Engagement），重點提到了開放政府有著一定的發展模式（Open Government Maturity Model ），首先它提到了美國聯邦政府提出的開放政府方針《 Open Government Directive》，此方針建立了開放政府計畫及公民參與的行動模式，只是 過程中仍不可忽略組織文化、資訊科技及政府財政的限制及挑戰，另提到了開放政府的重點在於透明（transparency）、互動（interaction）、合作（collaboration）

及公民參與（public engagement），文末也討論到實施開放政府模式，可能遇到的挑戰及問題（Lee & Kwak, 2012,p.493）。

該篇文章以美國所訂開放政府方針為綱領，內容提及了透明、合作及參與，

亦是本研究所採用之研究架構，另該份研究值得參考的價值是歸納出開放政府推行時所應克服之層面：機關組織文化、財政壓力及資訊科技之開放與應用，本研究雖未就開放政府運行所面臨之問題及挑戰多所著墨，惟政策推行皆須考量相關層面可能所遇問題，政策方能運作順暢，故針對本研究仍有先進參考價值。

另提到政府機關希望擴充公民參與程度，除使資訊提供最大化、服務整合及進一步的資訊開發及應用外，確保公民參與制度能夠成為持續有效的運作模式，

關鍵為政府應不斷調整或修正政策的發展，促進政府及公民良好且順暢的雙向溝通，俾改善施政效能。

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美國政府機關想透過社會鏈結機制及資訊技術的推進，實施開放政府制度，

以提升公民參與程度，然而開放政府發展至今形成許多模型，各個模型或各階段之轉換都需要配套機制的控管，而政府機關應積極排除過程中可能影響的風險，

如資訊安全的維護、隱私權的保障等，讓開放政府價值得以落實（Lee & Kwak, 2012, p.502），也讓公眾接受這樣新興的治理型態，而為了達成政府與公民間維繫良好的互動，政府應完整揭露為民服務及施政相關資訊，而資訊的提供標準，應立基於公民的觀點、站在公民的角度，完整傾聽公民的聲音。

另一方面，建置完整且成熟的開放政府模型，3 個關鍵指標在於政府與公眾關係的建立、機關組織文化及財政資源的協助（Lee & Kwak, 2012, p.502），而政府機關自身也應察覺開放改革的重要性，透過資料透明公開、公私部門的開放、參與及合作模式進行推動及改革，而前揭推動方針的建立，政府機關也應隨時因應環境的變化，保有調整的彈性，與時俱進的治理模式，才能經得起環境動態的挑戰。

有關前揭論述，提到了開放政府的建立其實與資訊公開、公民參與公私部門的合作密不可分，也與美國歐巴馬政府提出之開放政府方針內的透明、參與及合作三大指標不謀而合，這篇文章可簡要歸納開放政府的理念與價值，提供本研究相當完整的研究架構，也可針對北市府開放政府政策有無符合前揭三項指標，進行驗證與檢驗。

政策的發展與推動都不可忽視政策的動態性與變動性，發展開放政府模式的同時，政府應隨時保有調整政策方針的彈性，藉由資訊的透明公開機制，與公民保持良好的溝通，而公民的意見可反饋於政策的執行，形成政策檢討與再生的循環，另本文也提到發展開放政府需討論的兩個課題：資訊安全的維護及隱私權的保障，資訊公開的標準為何，如何才能提供完整的資訊並進行必要限度的資安處理，筆者認為應透過立法制度的處理，如我國明文規定的《政府資訊公開法》，

針對政府應提供的資訊類型與非必要不得公開之資料行明文規範，使政府有所依歸，依法行使資訊公開職權。

另根據 Taewoo Nam 於 2012 年發表「開放政府與政府治理技術 2.0 對公民態度的影響」（Citizens’ Attitudes toward Open Government and Government 2.0）一文，

認為公民態度對於開放政府以及政府資訊技術、還有電子化政府（e-government）

的提升，都是十分重要的關鍵，文中提到美國於 2009 年發展出「government online」

開放政府政策的理念與實踐-以柯文哲執政臺北市政府為例

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所 碩士論文

開放政府政策的理念與實踐

-以柯文哲執政臺北市政府為例

The Idea and Practice of Open Government:

A Case Study of Taipei City Mayor Wen-je Ko’s Administration

周珮甄 Pei-chen Chou

指導教授：曾建元 博士 Advisor: Chien-Yuan Tseng, Ph.D.

中華民國 105 年 8 月

August 2016

謝辭

摘要

Abstract

目 錄

表目錄

圖目錄

第一章 緒 論

第二章 相關理論回顧與文獻探討

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文

指導教授：曾建元博士 Advisor: Chien-Yuan Tseng, Ph.D.

目錄

第一章緒論

第二章相關理論回顧與文獻探討