第一章 緒論
第一節 研究動機
遴選成為契約消防員，在加上受僱者若為當地居民，熟悉當地潛勢特 性，將會是更佳的選擇。
但是，長期以來，因聘僱人員與常任公務人員有所差異，每每造成 權益事項之爭議；而且，契約性人力分類與運用領域不盡相同，該以哪 一類進用或以『勞務採購4』方式較為適合呢?以下本章分為四節，包含 研究動機、研究目的、研究方法與限制、章節安排等，從高雄市消防局 外勤單位現行人力規劃、福利制度、先進國家消防勤休制度與比較等方 面探討，於本文有重要的導讀作用。透過本章，閱讀者不難理解消防體 制與現行高雄市消防局人力及勤務規劃制度。另美國、英國與加拿大向 來是我國消防機關在歐美體系主要學習之對象，本文也將臚列其勤休制 度與人力配置以為比較。其中美國為聯邦制國家，實施地方分權，全國 無統一之消防體制或消防組織法，消防制度與消防組織各州互異，因此 各個州有其獨立編排之消防勤務制度5，中央聯邦政府，在消防制度上幾 乎沒有作用，僅限於對其政府所屬之設施，作預防及搶救效能上之要 求，與國內各縣市消防勤休制度並未統一雷同。
表一 高雄市消防局各種列管建築物數量
95 年 96 年 97 年 98 年 99 年 100 年 101 年 建築物列管數量 9695 10960 12295 13292 14537 16080 17281 防火管理實施棟數 2958 3266 3659 3960 4263 4643 6727 防焰場列管場所 3661 4116 4463 4793 5157 5655 6176 危險物品管制家數 683 836 890 916 923 934 952
資料來源: 研究者自行整哩，統計至 101 年 11 月 11 日。
第一節 研究動機
民國 36 年，內政部為加強消防警察組織、防止各項災害，於同年 8 月訂頒『各級消防組織設置辦法』，將消防組織一律改稱消防隊，由民間 組織者，則稱為義勇消防隊。並規範各地方消防組織架構、員額，消防
4政 府 採 購 法 第 二 條 :本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭 等。
5盧重佑 陳火炎(2009)，〈世界先進國家與我國消防勤務輪休制度與服勤時數之探討〉，《災害防救學 報》(中央警察大學)，第十卷第一期，頁 297。
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團體由此稍具雛形，我國消防正式成為組織則在民國 47 年各縣市政府 警察局正式設立消防警察分隊時期。在中央方面，民國 61 年警政署成 立，內部設置消防組，負責全國有關消防業務之督導與考核工作。民國 74 年 11 月 20 日，消防法三讀通過，11 月 29 日總統公佈施行，其中第 三條正式將消防業務及主管機關明定為地方政府6。又於 76 年 6 月 26 日 頒佈細則，明定消防主管機關之業務，在內政部由警政署，在省（市）
政府由警察局承辦7。直到民國 84 年 3 月 1 日，內政部為健全我國救 災防災體系並強化其功能，正式成立內政部消防署，統一掌理全國消 防行政事務，並監督全國各縣市消防事務。各縣市政府則從 87 年起依 據『台灣省各縣市消防局組織規程準則』，陸續成立各縣、市消防局。
期間直至民國 98 年 8 月 8 日莫拉克重創南台灣，在馬英九總統指示 下成立災害防救辦公室，未來若災害防救署順利成立，消防組織將 邁入新的里程碑。
一、消防勤務制度與人力缺口:
我國消防機關在中央為消防署，隸屬內政部；在直轄市、縣(市)為 消防局，隸屬於直轄市、縣(市)政府。地方消防機關之預算由地方議會 審議，也因為消防管理、人事權皆屬於地方，消防署在地方消防局無勤 務督察機制，僅業務評核，相異於警察機關一條鞭之管理制度。根據內 政部消防署統計，目前我國消防機關編制總員額為 17682 人，預算總員 額 14167 人，實際員額 13235 人，消防人力配置比率以實際員額計為 1：
1755，臺北市 1：1617、高雄市 1：1876、新北市 1:1887、臺中市 1：
2442、臺南市 1：2045。整體而言，這些數據遠低於美、日等先進國家，
如東京都 1：682、美國紐約市 1：4868。分析其原因，無非是因為(一) 消防機關隸屬地方政府，預算提高不易(二)消防工作增加與複雜化(三) 消防人員進用管道封閉等問題。
從組織觀察，由於消防、警察機關分立後，因尚無專屬消防人員之
6消防主管機關為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府。
7本法第三條所定消防主管機關，其業務在內政部，由消防署承辦；在直轄市 、 縣 (市 )政 府 ， 由 消 防 局 承 辦 。 在 縣 (市 )消 防 局 成 立 前 ， 前 項 業 務 暫 由 縣 (市 )警 察 局 承 辦 。
8內 政 部 消 防 署 網 站 ，http://www.nfa.gov.tw/main/Content.aspx?ID=&MenuID=234(07/22/2012)
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管理條例，現行以官等職等併立制、警察官制任用並行，其是屬於較特 殊之雙軌制度，至於回歸『公務人員任用法』單軌制度則尚無定論。以 職等而言，消防警佐隊員比照委任公務人員列於二至五職等，但消防機 關是職務領導，故有警佐小隊長領導警正隊員的情形。綜合各種消防工 作內容之特性，可知消防工作與民眾生命財產安全息息相關，依照消防 任務性質，可以瞭解消防工作異於一般行政機關之特性，除局本部與大 隊部有類似一般行政機關之內勤上班方式外，為利迅速反應，更有設置 在各地點之勤務執行分隊。從勤務制度觀察，外勤消防工作除一般之行 政文書作業方式外，尚有各種勤務、救災作戰、服務等任務，工作內容 有其特殊之處如危險性、機動性、勞動性與服務性。
身為消防工作人員以及學術研究者，筆者注意到消防機關長期無法 補足編定員額，法定員額更是遙遙無期。近年來隨著社會經濟急速發展 及全球氣候變遷與異常，消防救災型態趨於複雜，致消防人員勤務量及 危勞程度偏高，但也因各地方財政困難，消防人力未能即時補充，普遍 超時服勤，對消防人員身心健康造成嚴重威脅。近年來社會進步變遷，
民意高漲，消防勤務量每年不斷膨脹，為民服務及救護案件成長速率更 為快速，以現有人力因應頗感沉重。在各消防外勤單位普遍人力不足的 狀況下，超時工作是必然的，所衍生的生理、心理壓力，則是始終壓迫 著基層人員，也是至今尚無法完全解決之難題，並且消防工作越來越複 雜的情況亦將損及原本的專業熟練度，似有朝專業分工方向改革的必 要。而人力配置不足之問題長期成為我國消防機關外勤工作人員抱怨的 主因，及為民服務無限上綱、宣導表演擴大與救護濫用為次因。高雄市 政府消防局(以下稱高雄市消防局)雖於民國 100 年底大量增補基層人力 約 200 名，並陸續補進消防人力，業已即將補足預算編制員額9，惟仍離 法定員額有一大段差距10。
9目前高雄市依『直轄市縣市消防機關員額設置基準』高限總員額 2700 人，低限總員額 2336 人，編 制員額 1614 人，預算員額 1575 人，實際員額為 1557 人。
10同 前 註 8。 依 地 方 制 度 法 第 18、 19、 55、 56 及 62 條 規 定 ， 有 關 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 災 害 防 救 等 公 共 安 全 事 項 ， 以 及 組 織 與 人 員 任 免 等 人 事 管 理 ， 係 屬 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 政 府 權 責。為 建 置 合 理 消 防 人 力，內 政 部 於 92 年 4 月 間 依 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 第 30 條 規 定，
訂 定 『 直 轄 市 縣 市 消 防 機 關 員 額 設 置 基 準 』， 以 車 輛 裝 備 、 勤 務 、 勤 休 、 人 口 面 積 、 特 殊 建 築 及 離 島 等 因 素 計 算 消 防 機 關 合 理 員 額 ， 並 函 請 各 縣 （ 市 ） 政 府 參 酌 財 政 狀 況 及 業
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消防專業訓練，舉辦定期考核之民力組織。用以協助消防單位救災救 護，在各縣市消防力不足的情形下，義消的奉獻精神，普獲地方民眾的 尊敬12。高雄市義消組織原隸屬於高雄市民防總隊，民國 43 年 3 月 29 日自立為高雄市義勇消防隊，92 年 10 月 22 日擴編成高雄市義勇消防總 隊，99 年 12 月 25 日縣市合併後，於 100 年 7 月 8 日完成整併，現有編 組 7 個大隊、16 個中隊、85 個分隊，編制員額共計 3,824 員13。 民國 18 年內政部訂頒『擴充消防組織大綱』各地消防組織開始整 合，民國 36 年內政部重新修正『擴充消防組織大綱』為『各級消防組 織設置辦法』，將民間消防組織一律改為義勇消防隊，對於人員、經費、
器材等始有概略規定，至此地方義勇消防事務始稍具雛形。國民政府遷 台後，仿照大陸時期體制將其編入警察局之下，平時由常備的消防人員 服勤，遇有火警發生時，義消始予出動協助從事搶救災害的任務，當時 因國家處於動亂，消防工作是百廢待舉，整個消防業務只單純地擔任災 害搶救工作，而消防勤務之執行，大都仰賴各鄉鎮之義勇消防組織。
民國 52 年 5 月 22 日台灣省政府頒布『台灣省各縣（市）義勇消防 隊編訓管理辦法』目的為加強各縣市消防力量，以輔助消防警察隊之不 足。民國 70 年 3 月 4 日台灣省政府修正『台灣省各縣市義勇消防警 察大隊編訓服勤辦法』，明訂各縣市應設義勇消防警察大隊，警察分局 轄設中隊，縣以鄉鎮縣轄市、市以派出所轄設分隊，分隊下設 3 至 6 個小隊。民國 74 年 11 月 29 日消防法公布施行，第五條明定『直轄市 縣（市）政府，得編組義勇消防組織，協助消防工作；其編組辦法，由 中央主管機關定之』。76 年 2 月 25 日內政部依消防法之規定於發布『直 轄市、 縣（市）義勇消防編組辦法』該辦法內容包括人員遴用程序、年 齡限制、訓練、勤務方式、福利措施、考核奬懲等略作規範。再於 84 年 8 月 11 日公布修正消防法之中增列民力支援專章，確立義勇消防人 員之權利與義務，並明定所需裝備器材之經費由中央主管機關補助與撫 卹規定。至此我國義消組織發展，同時確立義勇消防人員協助消防工作
12同前註 8。
13同前註 8。
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的明確法源依據14。
災害發生時義消的協助對於人力缺乏的常任警消而言，實際的幫助 仍然相當大，由於各項消防勤務均存在高度風險，為讓消防志工救災時 無後顧之憂，消防署輔導成立『財團法人義勇消防人員安全濟助基金會』
及『財團法人消防發展基金會』，訂定『內政部消防署核發義勇消防人
及『財團法人消防發展基金會』，訂定『內政部消防署核發義勇消防人