契約性消防員政策研究-以高雄市政府消防局為例

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(1)國立高雄大學政治法律學系碩士論文 . 契約性消防員政策研究-以高雄市政府消防局為例 A Feasibility Study of contract fireman policy in Kaohsiung City Fire Bureau. 研究生：黃俊綾撰指導教授：楊鈞池博士中華民國一零二年一月 .

(2) 目錄. . 第一章. 緒論……………………………………………………………1. 第一節. 研究動機………………………………………………………2. 第二節. 研究目的 ……………………………………………………11. 第三節. 研究方法與範圍限制 ………………………………………27. 第四節. 章節安排 ……………………………………………………29. 第二章. 契約人力理論與消防勤務分類評析 ………………………31. 第一節. 契約性人力文獻回顧 ………………………………………31. 第二節. 契約性人力類型分析 ………………………………………39. 第三節. 契約性人力與消防勤務適用性 ……………………………43. 第四節. 小結 …………………………………………………………52. 第三章. 契約性消防員法律關係 ……………………………………54. 第一節. 契約性消防員法源依據 ……………………………………54. 第二節. 契約性消防員法律定位 ……………………………………63. 第三節. 契約性消防員管理保障 ……………………………………70. 第四節. 小結 …………………………………………………………79. 第四章. 契約性消防員政策評估 ……………………………………81. 第一節. 契約性消防員訪談結果評析 ………………………………82. 第二節. 契約性消防員政策價值衝突 ………………………………98. 第三節. 契約性消防員政策分析……………………………………103. 第四節. 小結…………………………………………………………107. 第五章. 結論與展望…………………………………………………109. 第一節. 契約性消防員優缺點………………………………………109. 第二節. 影響性法規簡介……………………………………………112. 第三節. 建議與展望…………………………………………………117 . .

(3) 圖目錄圖一高雄市消防局組織架構樹狀圖…………………………………20 圖二研究架構分析圖…………………………………………………30 圖三人力派遣系統圖…………………………………………………42. 表目錄表一高雄市消防局各種列管建築物數量 ……………………………2 表二高雄市有損失火災發生次數……………………………………13 表三高雄市緊急救護次數……………………………………………14 表四高雄市為民服務次數統計………………………………………14 表五高雄市消防人員人數……………………………………………15 表六現行消防人員教育、考試、訓練、任用情形表………………17 表七高雄市消防局各大隊及所屬分隊管面積與轄區人口…………21 表八各國契約性公務人力比較與發現一覽表………………………38 表九不同甄才管道與消防人力進用關係……………………………52 表十:消防勤務與契約人力適用性分析表……………………………62 表十一現階段約僱與人力派遣之特性、法令依據、進用資格、薪俸、保障、退休、撫卹。. ………………………………………78. 表十二我國與世界各國主要都市消防人力配置情形表……………88 表十三台灣與歐美外勤單位分組編置與在隊人力之現況…………96 表十四歐美、亞洲各國消防外勤單位服與台灣勤時數比較表……97.

(4) 摘要消防機關長期人力不足，本研究主要之目的即評估消防外勤是否適合引進契約人力，用以擔任特定工作，使消防人力擴充進而達到專業分工，並調整消防人力運用效能。本研究先介紹消防組織、勤休制度及論述消防人力規劃、組織再造與策略性人力資源管理。再以契約性人力套用於消防勤務妥適性進行討論，並參考相關彈性人力文獻，進一步研究契約性消防員之法律關係，包含法源依據、法律定位與保障管理；最後整理訪談了解團隊人員的想法及分析政策價值與衝突、人力彈性制度之變革評估與優缺點討論並提出建議。本文核心探討問題在於消防外勤工作有多少類別可以使用契約人力補充?會產生哪些法律問題?政策衝突為何?及解決方式等。就消防總預算而言，在市政府財政緊縮政策下，要大幅增加已不太可能，因此，編制員額可能不會再大幅成長，但補足法定員額不只攸關消防人員身心健康與過勞問題，更直接影響救災戰力與服務品質。另一方面消防員額限縮亦有一定限度，否則會危及執行消防任務。如何從『人事預算限制但戰力增加』之角度考慮，來建立一個合理的消防人力結構，乃是消防人力資源規劃之要項。在人事預算減縮下以契約性消防員制度搭配成為新的人力制度，因應消防勤務量激增與民主社會進步迅速之情勢，乃為本文研究重點。. 關鍵字:消防、契約人力、人力派遣、約僱、消防人力.

(5) 英文摘要: Forecasting the lack of manpower at the Fire Department in the long term, the author would like to investigate whether it would be possible to introduce contract based firefighters to serve the nation. This research introduces Taiwan’s fire department organization, holiday scheme and compares these findings with other developed countries. It also describes hiring scheme of Fire Department, reform attempts of the organization and current system of human resource management. The thesis will discuss the possibility of allowing the Fire Department to hire contract firemen with reference to elasticity of manpower. Specifically, I evaluate legal aspects of hiring contract firefighters, in addition to conducting research on ethical obligation of firefighters and how contract labour could affect these obligations and how hiring staff can ensure that they hire appropriate personnel without jeopardizing quality and values of Fire Department. After analyzing interviews with firefighters and other relevant statistics, I note advantages and disadvantages of this proposed policy. Finally, the thesis suggests how many categories of contract firefighters would be needed to ensure that Fire Department operates smoothly. Under tight fiscal policy it is not possible to increase budget for the Fire Department and it will not be possible to hire more firemen. If no new firefighters are added, there would be difficulties in serving communities due to lack of staff and overworked personnel. Moreover, this problem directly affects service quality of the Department and could result in loss of life. Considering how we can increase manpower under limited budget of personnel, it is quite important to evaluate possibility of establishing contract manpower scheme. The main issue that this thesis investigates how to make a good use of contract firefighters under decreasing budget and to analyze whether this would be possible under the current legal regime. Key word: fire department, contract manpower, contract, fire manpower, detached manpower..

(6) 第一章、緒論現今時空環境不斷的變化，消防勤、業務不僅複雜且呈現多樣性，從最初的火災搶救，發展到對於災害之防救、應變、危險物品管理、緊急救護與為民服務。未來的消防工作任務繁重，現有消防人力恐仍嚴重不足以因應，又如次頁之表一顯示，列管建築物場所數量倍數上 1. 升，人力資源卻無法滿足需求，即可能造成執行成效上的落差。救護勤務長期以來也有所變質，常淪為非緊急傷病患的服務公車，造成消防人員疲於奔命及社會資源浪費，並且影響真正需要社會資源的緊急傷病患使用權。救護車分級收費制度在長期受到討論與學術研究活化之推升下，目前許多縣市已率先實施，並有逐步普遍之情形。本文主張的契約性消防員制度，是否也能在受到深入討論與研究後得以漸步實施呢? 因應環境的變遷與觀念的轉變，消防的工作與任務，已從早年的消極性被動滅火，逐漸轉型為積極地主動預防火災以及投入各項救護與救災的任務。因此消防人員所涉及的領域，由以往的火災防救、擴及現今的緊急醫療救護與針對各種天然及人為災害防救訓練，『打火仔』這個 2. 稱號已不能全然代表消防人員的工作屬性和專業能力。火場經驗累積及訓練可以使得消防人員獲得必要的消防知識與技能，使消防人員在消防作戰中具備火災現場沈著冷靜對應之能力與體力。訓練的重點包括專業的消防知識、法規、技能、體適能，培養專業、安全、確實、迅速以及具備高機動性之行動能力，養成安全管理意識等。消防工作有別於一般文職公務員，若非經由相當時間的訓練與實務經驗，直接雇用一般民眾或許不是最好的方法，過去南投縣消防局也曾嘗 3. 試過公開徵選約僱消防員，可能成效不如預期而未能持續。因此，以彈性人力進用具有一定實務經驗並已取得相關證照的人民，經機關考試後 1. 朱哲民(2009)，〈消防安檢勤務及列管制度探討〉，《災害防救學報第十期》(中央警察大學)，頁 3 8、 39。 2 陳弘毅(2003) 《消防學》，頁 2-7 至 2-14。 3 消防聘雇員招考百人參加爭 9 名額 (民視新聞田志興南投報導)， http://news.ftv.com.tw/NewsContent.aspx?sno=2005C21C02M1&ntype=class (7/22/2012) 1.

(7) 遴選成為契約消防員，在加上受僱者若為當地居民，熟悉當地潛勢特性，將會是更佳的選擇。但是，長期以來，因聘僱人員與常任公務人員有所差異，每每造成權益事項之爭議；而且，契約性人力分類與運用領域不盡相同，該以哪 4. 一類進用或以『勞務採購』方式較為適合呢?以下本章分為四節，包含研究動機、研究目的、研究方法與限制、章節安排等，從高雄市消防局外勤單位現行人力規劃、福利制度、先進國家消防勤休制度與比較等方面探討，於本文有重要的導讀作用。透過本章，閱讀者不難理解消防體制與現行高雄市消防局人力及勤務規劃制度。另美國、英國與加拿大向來是我國消防機關在歐美體系主要學習之對象，本文也將臚列其勤休制度與人力配置以為比較。其中美國為聯邦制國家，實施地方分權，全國無統一之消防體制或消防組織法，消防制度與消防組織各州互異，因此 5. 各個州有其獨立編排之消防勤務制度，中央聯邦政府，在消防制度上幾乎沒有作用，僅限於對其政府所屬之設施，作預防及搶救效能上之要求，與國內各縣市消防勤休制度並未統一雷同。表一高雄市消防局各種列管建築物數量 95 年. 96 年. 97 年. 98 年. 99 年. 100 年 101 年. 建築物列管數量. 9695. 10960. 12295. 13292. 14537. 16080. 17281. 防火管理實施棟數. 2958. 3266. 3659. 3960. 4263. 4643. 6727. 防焰場列管場所. 3661. 4116. 4463. 4793. 5157. 5655. 6176. 危險物品管制家數. 683. 836. 890. 916. 923. 934. 952. 資料來源: 研究者自行整哩，統計至 101 年 11 月 11 日。. 第一節研究動機民國 36 年，內政部為加強消防警察組織、防止各項災害，於同年 8 月訂頒『各級消防組織設置辦法』，將消防組織一律改稱消防隊，由民間組織者，則稱為義勇消防隊。並規範各地方消防組織架構、員額，消防 4. 政府採購法第二條 :本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。 5 盧重佑陳火炎(2009)，〈世界先進國家與我國消防勤務輪休制度與服勤時數之探討〉，《災害防救學報》(中央警察大學)，第十卷第一期，頁 297。 2.

(8) 團體由此稍具雛形，我國消防正式成為組織則在民國 47 年各縣市政府警察局正式設立消防警察分隊時期。在中央方面，民國 61 年警政署成立，內部設置消防組，負責全國有關消防業務之督導與考核工作。民國 74 年 11 月 20 日，消防法三讀通過，11 月 29 日總統公佈施行，其中第 6. 三條正式將消防業務及主管機關明定為地方政府。又於 76 年 6 月 26 日頒佈細則，明定消防主管機關之業務，在內政部由警政署，在省（市） 7. 政府由警察局承辦。直到民國 84 年 3 月 1 日，內政部為健全我國救災防災體系並強化其功能，正式成立內政部消防署，統一掌理全國消防行政事務，並監督全國各縣市消防事務。各縣市政府則從 87 年起依據『台灣省各縣市消防局組織規程準則』，陸續成立各縣、市消防局。期間直至民國 98 年 8 月 8 日莫拉克重創南台灣，在馬英九總統指示下成立災害防救辦公室，未來若災害防救署順利成立，消防組織將邁入新的里程碑。. 一、消防勤務制度與人力缺口: 我國消防機關在中央為消防署，隸屬內政部；在直轄市、縣(市)為消防局，隸屬於直轄市、縣(市)政府。地方消防機關之預算由地方議會審議，也因為消防管理、人事權皆屬於地方，消防署在地方消防局無勤務督察機制，僅業務評核，相異於警察機關一條鞭之管理制度。根據內政部消防署統計，目前我國消防機關編制總員額為 17682 人，預算總員額 14167 人，實際員額 13235 人，消防人力配置比率以實際員額計為 1： 1755，臺北市 1：1617、高雄市 1：1876、新北市 1:1887、臺中市 1： 2442、臺南市 1：2045。整體而言，這些數據遠低於美、日等先進國家， 8. 如東京都 1：682、美國紐約市 1：486 。分析其原因，無非是因為(一) 消防機關隸屬地方政府，預算提高不易(二)消防工作增加與複雜化(三) 消防人員進用管道封閉等問題。從組織觀察，由於消防、警察機關分立後，因尚無專屬消防人員之. 6. 消防主管機關為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府。本法第三條所定消防主管機關，其業務在內政部，由消防署承辦；在直轄市、縣 (市 )政府，由消防局承辦。在縣 (市 )消防局成立前，前項業務暫由縣 (市 )警察局承辦。 8 內政部消防署網站， http://www.nfa.gov.tw/main/Content.aspx?ID=&MenuID=234(07/22/2012) 3 7.

(9) 管理條例，現行以官等職等併立制、警察官制任用並行，其是屬於較特殊之雙軌制度，至於回歸『公務人員任用法』單軌制度則尚無定論。以職等而言，消防警佐隊員比照委任公務人員列於二至五職等，但消防機關是職務領導，故有警佐小隊長領導警正隊員的情形。綜合各種消防工作內容之特性，可知消防工作與民眾生命財產安全息息相關，依照消防任務性質，可以瞭解消防工作異於一般行政機關之特性，除局本部與大隊部有類似一般行政機關之內勤上班方式外，為利迅速反應，更有設置在各地點之勤務執行分隊。從勤務制度觀察，外勤消防工作除一般之行政文書作業方式外，尚有各種勤務、救災作戰、服務等任務，工作內容有其特殊之處如危險性、機動性、勞動性與服務性。身為消防工作人員以及學術研究者，筆者注意到消防機關長期無法補足編定員額，法定員額更是遙遙無期。近年來隨著社會經濟急速發展及全球氣候變遷與異常，消防救災型態趨於複雜，致消防人員勤務量及危勞程度偏高，但也因各地方財政困難，消防人力未能即時補充，普遍超時服勤，對消防人員身心健康造成嚴重威脅。近年來社會進步變遷，民意高漲，消防勤務量每年不斷膨脹，為民服務及救護案件成長速率更為快速，以現有人力因應頗感沉重。在各消防外勤單位普遍人力不足的狀況下，超時工作是必然的，所衍生的生理、心理壓力，則是始終壓迫著基層人員，也是至今尚無法完全解決之難題，並且消防工作越來越複雜的情況亦將損及原本的專業熟練度，似有朝專業分工方向改革的必要。而人力配置不足之問題長期成為我國消防機關外勤工作人員抱怨的主因，及為民服務無限上綱、宣導表演擴大與救護濫用為次因。高雄市政府消防局(以下稱高雄市消防局)雖於民國 100 年底大量增補基層人力 9. 約 200 名，並陸續補進消防人力，業已即將補足預算編制員額，惟仍離 10. 法定員額有一大段差距。 9. 目前高雄市依『直轄市縣市消防機關員額設置基準』高限總員額 2700 人，低限總員額 2336 人，編制員額 1614 人，預算員額 1575 人，實際員額為 1557 人。 10 同前註 8。依地方制度法第 18、 19、 55、 56 及 62 條規定，有關直轄市、縣（市）災害防救等公共安全事項，以及組織與人員任免等人事管理，係屬直轄市、縣（市）政府權責。為建置合理消防人力，內政部於 92 年 4 月間依地方行政機關組織準則第 30 條規定，訂定『直轄市縣市消防機關員額設置基準』，以車輛裝備、勤務、勤休、人口面積、特殊建築及離島等因素計算消防機關合理員額，並函請各縣（市）政府參酌財政狀況及業 4.

(10) 二、消防輔助人力除協助勤務的消防役外，為能更有效運用民間救難組織力量，配合政府機制，致力投入緊急災害救援工作，高雄市設有義勇消防總隊、婦女防火宣導隊、鳳凰志工隊、睦鄰救援隊、民間緊急救援隊，並確立消防體系對民間救難團體督導、管理及培訓之方法與步驟，其中以建立個案資料、健全團體運作、整編訓練備戰、充實裝備器材、建構通訊網絡、召開聯繫會報、建立評鑑制度、舉辦演習觀摩、辦理技能競賽、培訓種子教官增強專業知能等方式，並規定教育訓練、獎勵之內容，以期達到將民力納入救災體系，發揮救災加成力量，相關介紹，分述如下: 1.義勇消防組織警消未分立前，消防是隸屬在警察體系底下的一個單位，各縣市消防人力普遍發生編制不足情形，當時義勇消防組織即扮演著舉足輕重的角色，協助消防救災、救護工作貢獻非常大。今日工商業發達，社會形態的改變，建築物也朝向高層化及地下化發展，各類建築物的複雜性在搶救上也就顯得更形困難。義勇消防隊乃是由政府依法律所設立，是一群肯為大眾服務、無給職、具有相同願景的人組成義消在各地協助消防人員從事救災救護及為民服務，雖其工作具有高度風險、但義消不計報酬，犧牲奉獻，也是一 11. 種志願服務的團體，其貢獻是為全國人民所肯定。所謂『義勇消防組織』，乃指直轄市及縣市政府依照消防法成立、編組當地居民，並施以務實際需要，修訂編制及規劃分年進用員額。惟目前各縣 (市 )消防機關編制 (預算 )平均員額僅達設置基準低限 72.56%（ 57.99%)，除部分縣市配合改制，參照上開設置基準低限標準，修訂所屬消防機關編制員額外，其餘縣 (市 )消防機關編制（預算）規模與設置基準低限，仍有差距。依地方制度法第 18、 19、 55、 56 及 62 條規定，有關直轄市、縣（市）災害防救等公共安全事項，以及組織與人員任免等人事管理，係屬直轄市、縣（市）政府權責。為建置合理消防人力，內政部於 92 年 4 月間依地方行政機關組織準則第 30 條規定，訂定『直轄市縣市消防機關員額設置基準』，以車輛裝備、勤務、勤休、人口面積、特殊建築及離島等因素計算消防機關合理員額，並函請各縣（市）政府參酌財政狀況及業務實際需要，修訂編制及規劃分年進用員額。惟目前各縣 (市 )消防機關編制 (預算 )平均員額僅達設置基準低限 72.56%（ 57.99%)，除部分縣市配合改制，參照上開設置基準低限標準，修訂所屬消防機關編制員額外，其餘縣 (市 )消防機關編制（預算）規模與設置基準低限，仍有差距。 11 陳仁光(2007)，《苗栗縣義勇消防隊員參與動機與工作滿足之研究》，頁 2，育達商業技術學院企業管理研究所碩士論文。 5.

(11) 消防專業訓練，舉辦定期考核之民力組織。用以協助消防單位救災救護，在各縣市消防力不足的情形下，義消的奉獻精神，普獲地方民眾的 12. 尊敬。高雄市義消組織原隸屬於高雄市民防總隊，民國 43 年 3 月 29 日自立為高雄市義勇消防隊，92 年 10 月 22 日擴編成高雄市義勇消防總隊，99 年 12 月 25 日縣市合併後，於 100 年 7 月 8 日完成整併，現有編 13. 組 7 個大隊、16 個中隊、85 個分隊，編制員額共計 3,824 員。民國 18 年內政部訂頒『擴充消防組織大綱』各地消防組織開始整合，民國 36 年內政部重新修正『擴充消防組織大綱』為『各級消防組織設置辦法』，將民間消防組織一律改為義勇消防隊，對於人員、經費、器材等始有概略規定，至此地方義勇消防事務始稍具雛形。國民政府遷台後，仿照大陸時期體制將其編入警察局之下，平時由常備的消防人員服勤，遇有火警發生時，義消始予出動協助從事搶救災害的任務，當時因國家處於動亂，消防工作是百廢待舉，整個消防業務只單純地擔任災害搶救工作，而消防勤務之執行，大都仰賴各鄉鎮之義勇消防組織。民國 52 年 5 月 22 日台灣省政府頒布『台灣省各縣（市）義勇消防隊編訓管理辦法』目的為加強各縣市消防力量，以輔助消防警察隊之不足。民國 70 年 3 月 4 日台灣省政府修正『台灣省各縣市義勇消防警察大隊編訓服勤辦法』，明訂各縣市應設義勇消防警察大隊，警察分局轄設中隊，縣以鄉鎮縣轄市、市以派出所轄設分隊，分隊下設 3 至 6 個小隊。民國 74 年 11 月 29 日消防法公布施行，第五條明定『直轄市縣（市）政府，得編組義勇消防組織，協助消防工作；其編組辦法，由中央主管機關定之』。76 年 2 月 25 日內政部依消防法之規定於發布『直轄市、縣（市）義勇消防編組辦法』該辦法內容包括人員遴用程序、年齡限制、訓練、勤務方式、福利措施、考核奬懲等略作規範。再於 84 年 8 月 11 日公布修正消防法之中增列民力支援專章，確立義勇消防人員之權利與義務，並明定所需裝備器材之經費由中央主管機關補助與撫卹規定。至此我國義消組織發展，同時確立義勇消防人員協助消防工作. 12 13. 同前註 8。同前註 8。 6.

(12) 14. 的明確法源依據。災害發生時義消的協助對於人力缺乏的常任警消而言，實際的幫助仍然相當大，由於各項消防勤務均存在高度風險，為讓消防志工救災時無後顧之憂，消防署輔導成立『財團法人義勇消防人員安全濟助基金會』及『財團法人消防發展基金會』，訂定『內政部消防署核發義勇消防人員慰問金支給要點』，並將義勇消防人員、災害防救團體及災害防救志願組織等消防志工納入『警察消防海巡空勤人員及協勤民力安全基金』之保障對象，提供消防志工因公傷亡之補助。 2.婦女防火宣導隊社會上有許多熱心付出並不求回報的人們，利用瑕餘時間投入志願服務，消防隊藉由女性親合力與服務細心的特質，成立社區婦女防火宣導隊，期能深入社區進行家戶防火防災宣導，推廣防火防災觀念。從每一個個人，延伸至家庭進而整個社區、公共場所，使民眾均能擁有防火防災、避難逃生等基本應變能力，使消防教育融入生活中。民國 88 年起，婦女防火宣導隊在消防署補助經費及高雄市消防局輔導下陸續成立。婦宣隊跳脫以往剛硬的宣導方式改以柔性宣導，從戶外走入社區，再由社區深入家庭中，針對居家災害應變、火災危險因子及避難逃生障礙等事項，進行防火、防災宣導工作，落實住宅火災預防宣導工作與安全觀察教育，降低住宅火災發生率。高雄市消防局婦宣大隊 15. 編制於義消總隊，目前共計 1 個大隊、33 分隊、隊員 1093 員。 3.鳳凰志工隊秉持『以服務充實人生，用關懷增進溫情』的理念，發揮『助人最樂， 16. 服務最榮』的精神，鳳凰志工為協助緊急救護工作奉獻心力，依行政院衛生署訂頒『救護技術員管理要點』之規定，至少接受六十小時初級救護技術員專業訓練並取得初級救護技術員以上資格。高雄市政府消防局鳳凰志工隊通過登錄者共有 266 人，計有鳳山鳳凰志工隊-通過登錄 14. 消防法 28 條:『直轄市、縣(市)政府得編組義勇消防組織，協助消防救災、緊急救護工作；其編組、訓練、演習、服勤辦法，由中央主管機關定之。前項義勇消防組織所需裝備器材之經費，由中央主管機關補助之』。 15 研究者自行統計(2012 年 10 月)。 16 同前註 8。 7.

(13) 認證人員 39 人、中庄鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 42 人、鳥松鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 35 人、路竹鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 20 人、岡山鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 29 人、旗山鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 23 人、大社鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 23 人、燕巢鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 24 人、前金鳳凰志工隊-通過登錄認 17. 證人員 23 人、大昌鳳凰志工隊-通過登錄認證人員 19 人。鳳凰志工在完成初級救護技術員訓練，經訓練單位甄試合格領有初級救護技術員合格證明後。可以執行檢傷分類及傷病檢視、量血壓、聽診器量心音、呼吸聲等、基本心肺復甦術及清除呼吸道異物、使用口咽、鼻咽呼吸道、給予氧氣、止血、包紮、病患姿勢選定及體溫維持、骨折固定、現場病患救出及搬運、送醫照護、正常生產接生、心理支持及其他經中央衛生主管機關公告之工作項目。具高中、高職以上學校畢業或同等學歷，並具初級救護技術員資格者，可再參加 264 小時中級救護技術員專業訓練，執行初級救護技術員得執行之救護範圍及血中氧暨心電圖監測、使用抗休克褲、灌洗眼睛。給予口服葡萄糖、催吐、周邊血管路徑之設置及維持、給予酸林格氏液或生理食鹽水與其他經中央衛生主管機關公告之項目。由此可知，鳳凰志工是一個值得尊敬身分，不僅服務他人，自身也能學得救護技術，因此吸引許多具有熱心且願意奉獻的民眾參與。 4.睦鄰救援隊所謂『睦鄰救援隊』（Neighbourhood Rescue Team,簡稱NRT）係指救災單位災害發生後，政府救災人員尚未抵達前，由民間經過適當訓練民眾進行簡易搜救、障礙排除、滅火、止血包紮、檢傷分類等工作，以達加速救災效率、減少人命傷亡及減輕正規人員負擔等效能，進而發揮 18. 敦親睦鄰、守望相助精神之目的。. 17 18. 研究者自行統計(2012 年 10 月)。同前註 8。 8.

(14) 組織『睦鄰救援隊』首先應以社區或聯合鄰近社區為核心，以生活共同圈之服務輸送可近性、社區居民參與性及社會資源完整性作為規劃之範圍；高雄市政府消防局目前登錄有彌陀睦鄰救援隊-通過登錄認證人員 47 人，係由社區發展協會、救難團體、義消、義警、義交、民防、社區巡守隊、鳳凰志工隊、慈濟工作隊、民間醫療院所及其他志願服務團隊組成，為經由消防局輔導、訓練、編組，並經內政部消防署授旗成立後發給證書，正式納入消防機關的救援團隊。依消防法第三十二條規定，只要接受消防機關調度參與救災工作，於調度、運用期間患病、傷殘或死亡者，政府可比照義勇消防人員給予撫卹或照顧。另外內政部輔導成立的『財團法人警察、消防及義勇民力安全濟助基金會』對民力協助治安、救災執行任務因而受傷或死亡者，也有完善照顧制度。 5.民間緊急救援隊依據內政部消防署『輔導救難團體強化組織救援效能二年中程計畫』。為能有效運用民間人士力量，依近年來已發生或極具發生如土石流、淹水、地震等災害之虞，且消防機關（單位）或政府其他機關（單位）救援人力無法於災害發生初期進行搶救作業時，以發生地區周圍鄰近村里為一防護救援區域，組成緊急救援隊，依任務編組快速進行災害通報及初期搶救作業，藉以延伸災害處理觸角、強化民間處理災害能 19. 力，進而配合政府機制，致力投入國內緊急災害處理工作。民間緊急救援隊每隊人數原則為 20 人至 25 人，惟得依防護救援區域特性酌增，並置隊長、副隊長各 1 人、預警通報組、緊急救援組及疏散管制組各若干人。經費由內政部消防署『輔導救難團體強化組織救援效能二年中程計畫』酌予補助辦理，每隊以不超過新台幣 50 萬元為原則，惟成員超過 25 人時，所需經費得酌予增加。民間救難團隊皆由熱心公益且有一技之長的民眾組成，常於災時及大型演習對於消防活動多有協助，功不可沒。高雄市現有救難團體通過. 19. 同前註 8。 9.

(15) 登錄 624 人，計有中華民國紅十字會新高雄分會-通過認證人員 39 人、高雄縣六龜鄉救難協會-通過登錄認證人員 21 人、高雄市水上安全救生協會-通過登錄認證人員 47 人、中華民國水中運動協會-通過登錄認證人員共 84 人水上救生類 26 人潛水救援類 30 人急流救生 28 人、高雄市高縣水中運動協會-通過登錄認證人員急流救生類 86 人、高雄市高縣救難協會-通過登錄認證人員 45 人、高雄縣甲仙鄉救難協會-通過登錄認證人員 36 人、高雄市大高雄水上救生協會-通過登錄認證人員 45 人、高雄市緊急救難協會-認證人 51 人、中華民國紅十字會高雄市分會-通過登錄認證人員 37 人、高雄市特種救援協會-通過登錄認證人員 28 人、高雄市防災協會-通過登錄認證人員 21 人、高雄市救災協會-通過登錄認證人員 21 人、高雄市海上救難協會-通過登錄認證人員 22 人、高雄市鳳凰救援協會-通過登錄認證人員 20 人、高雄市海上救生協會-通過 20. 登錄認證人員 21 人。 6.消防役消防役由替代役男組成，以擔任輔助性勤務、協助性、及行政支援為主，在現今消防人員不足之情況下，消防役對外勤消防分隊提供了許多實質的協助。負責工作項目如擔任救災及傷、病患救助等輔助性勤務、協助防火宣導及消防用水源、消防栓調查、協助消防裝備器材保養維護、協助值班、通訊聯絡、傳達命令、接受報案及維護駐地安全工作、備勤、支援處理緊急事故、協助其他消防勤務、公益服務及臨時指派之 21. 輔助性行政工作等。在高雄市，消防役執勤必須有常任警消在旁指導，救護工作則只要具備初級救護技術員即可搭配出勤，各分隊運用消防役的情形互有異同，有些分隊只排值班，有些分隊則搭配救護與為民服務 20. 研究者自行統計(2012 年 10 月)。內政部替代役消防役役男服勤管理要點第七點 :消防役役男之服勤種類及內容如下：（一）值班：由服勤人員於值勤臺值守之，負責通訊連絡、傳達命令、接受報案及維護駐地安全。（二）備勤：服勤人員在勤務執行單位內，整裝隨時保持機動待命，以備災害發生時之緊急出勤救災、救護或執行為民服務工作。（三）搶救演練：包括體能技能訓練、裝備器材操作訓練、救災救護演習訓練及其他應變演習。（四）裝備器材保養：包括車輛、資訊、通訊及其裝備器材之保養、檢查。（五）協助消防人員對轄區各種消防水源之檢查。（六）其他臨時派遣之勤務。前項勤務需於服勤處所以外之地方執行者，應指派服勤處所之消防人員帶班執行。 10. 21.

(16) 等勤務，筆者認為，消防役男對於外勤分隊而言，是可以彌補人力不足的常駐消防力。 7.綜合分析如前述，消防勤務在現代民主的催化下大量膨脹勢所難免，之於彈性用人之背景大致為政府的稅收與支出不成比例，導致預算赤字日趨嚴重。過去僵固性官僚組織之效率與效能為人所詬病，須引進彈性用人制度以提高公部門之效能，認為公共事務是可以交由非經正式任用之人員 22. 來完成，促使政府設計更為彈性的人力進用制度等因素。面對消防工作量日益增加，現行警消人力要執行如此龐大的救災救護與其他勤務，實有力不從心之感，於是招募義勇消防人員與婦宣、志工便成了解決當前人力嚴重不足問題之捷徑。但無給職人員終究只能輔助，也不能 24 小時常駐性編排勤務，並且以尊重管理為原則所以用途有限。民力運用多以大型活動支援協助為主，難以常態性編排勤務輪值，相對消防役男 24 小時在隊，反而對於日常消防勤業務有較多的幫助。因為民力具有協助性的特性，並非消防機關日常執行勤業務的主體，以筆者長期之經驗評估，民力不能獨立值勤，無法有效補充消防日常戰力，多用於災害發生時之協助，消防役則有輪替太快，剛熟悉勤務就退伍，並且素質參差不齊等問題，整體數量也尚不足以彌補常駐人力缺口，因而本文主張部分勤務由彈性人力負責，常駐編排勤務獨立值勤，方能有效解決消防人力問題。. 第二節研究目的高雄市消防人員則僅在縣市合併後至今增加約 250 人左右(如表五)，但現有編制人員就算補滿，人力不足問題同樣存在，補足法定員額更是遙遙無期。消防工作有別於警察干涉性、高權性工作，而是以服務性質居多，甚至有部分勤務像是社工。筆者為開創多元人力進用管道，有別於『輔助警察』只能協助出勤，契約性消防人力是可以獨力執. 22. 詹中原(2005)，〈政府部門彈性用人之緣起與台灣現狀之探討〉，《公務員月刊》(銓敘部)，第 105 期，頁 1-3。 11.

(17) 勤的有效戰力，且不需增加高額的人事費用，以期在消防人力逐漸老化的組織注入一股活血，亦有別於民航局消防技工招用方式，因而朝遴用具有專業及經驗的民眾為方向。本文將研究法令及相關規定，希望能有實質結論，改變消防組織人力系統，刺激競爭與提升消防戰力，並提升消防人力資源效能，也能符合公部門企業化的世界潮流。在地方政府無法大量增加預算補充消防人立的前提下，往義消志工等免費民力運用乃成為國內消防機關解決人力問題的方向，但以實務多年的經驗，民力只能輔助，無法獨立執勤與編排常駐勤務，於常駐人力缺乏的補充角度而言效果有限。近年來，已有許多消防主政者人開始往引進契約人力思考，國內公部門各局處皆有約僱人員，消防局亦然，從事的都是簡易的庶務工作如職工、工友。然而過去也曾有約僱人員在外 23. 勤分隊服務，但並非用在消防勤務，而是從事簡易打掃工作，並且所進用的人員多為中年失業的婦人，並無消防專長，成效與成本比例可能不如預期。值得思考的是，契約人員為何不能從事消防勤務呢?是危險的問題嗎?從法令制度的角度而言，有無突破的空間？就消防總預算而言，在市政府預算緊縮政策下，要大幅增加已不太可能，因此，編制員額可能不會再大幅成長，在消防勤業務不斷膨脹的風潮下，消防合理的人力組織規劃更是刻不容緩。另一方面消防員額的限縮亦有一定限度，否則會危及執行消防任務，如何從『人事預算限制但戰力增加』之角度考慮，來建立一個合理的消防人力結構，乃是消防人力資源規劃之要項。如何在人事預算減縮下以契約性消防員搭配，相輔成為新的人力制度，因應消防勤務量激增與社會進步變遷迅速之情勢，乃為本文研究重點。另一方面，為何公立機場可以進用約僱消防員從事消防事務，消防局卻不行呢?又為什麼公立醫院可以約僱護士，消防局卻不能約僱救護技術員呢?是否若將進用條件限制為須具備相關證照與一定時期之消防經歷，更可以達到多重效益與擇用適合的人選呢?以消防勤務特性而言，如表二、表三、表四，未來勤務量除有損失火災外，其他勤務只會 23. 同前註 8。 12.

(18) 增加不易減少，但要再繼續大量的增加員額，在市政府財政壓力下已經非常困難。消防人力而言，培養一個消防員所需要的經費與養成教育的時間成本並不經濟，是否可以從引進契約性人員的方向來加以思考，才能有效解決人力問題呢？表二高雄市有損失火災發生次數原高雄縣原高雄市高雄市. 95 年 218 144 362. 96 年 122 124 246. 97 年 116 92 208. 98 年 96 81 177. 資料來源: 原高雄縣、市 100 年消防年報統計匯整。. 13. 99 年 63 68 131. 100 年. 101 年. 112. 81.

(19) 表三高雄市緊急救護次數 95 年 37418 29407 49045 36263 86463 65670. 原高雄縣出勤次數原高雄縣送醫人數原高雄市出勤次數原高雄市送醫人數高雄市出勤次數高雄市送醫人數. 96 年 40148 31317 52144 39236 92292 70553. 97 年 41009 33530 54043 40871 95052 74401. 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0. 98 年 43747 35717 56551 42823 100298 78540. 99 年 49999 41570 64675 49874 114674 91444. 100 年. 123103 100097. 高雄市出勤次數(縣市加總) 高雄市送醫人數(縣市加總). 95年 96年 97年 98年 99年 100 年資料來源: 原高雄縣、市 100 年消防年報統計匯整。. 表四高雄市為民服務次數統計 97 年 3540. 高雄市 (原縣市合併計算) 6000 4000 2000 0. 97年 98年 99年 100年資料來源: 高雄市消防勤務系統統計資訊。. 14. 98 年 4009. 99 年 4632. 100 年 5188.

(20) 表五高雄市消防人員人數 95 96 高雄市(原縣市 1155 1191. 97 1212. 98 1218. 99 1264. 100 1416. 101 1557. 合併計算). 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0. 消防人員人數(原高雄縣市已加總). 95年. 96年. 97年. 98年. 99年. 100年 101 年. 資料來源: 原高雄縣、市消防年報統計匯整暨高雄市政府消防局 101 年預算書資訊統計。. 一、消防人力系統多元化人事政策構想所規劃之人力需求，可以稱之為『理論』上的人力需求，還須市政府的預算的支援才能形成真正的『有效』需求。市政府的消防預算結構依用途大概可分為人員、業務、消防力投資三項，此三項分別關係到消防人力結構、救災裝備設施等消防力規模、防救災能力與消防現代化發展狀況，其比例之大小，直接影響消防救災工作績效之呈 24. 現。我國消防人力的配置，依『直轄市縣市消防車輛裝備及其人力配置標準』與『直轄市縣市消防機關救護車輛裝備人力配置標準』之規定，略可區分為救災人力、火災預防人力與救護人力。救災人力是根據人口 25. 量換算車輛數後核算人力；救護人力則是先根據分隊數量初步規劃 24. 林宜君(2003)，〈消防組織人力新陳代謝之研究〉，《災害防救學報第四期》(中央警察大學)，頁 25。直轄市縣市消防車輛裝備及其人力配置標準，第四條: 直轄市、縣（市）消防機關車輛、裝備配置如下：一、消防車：（一）直轄市、市、縣轄市及五萬人以上之鄉（鎮）每一萬人配置消防車一輛；三萬人以上不滿五萬人之鄉（鎮）每一萬五千人配置消防車一輛；不滿三萬人之鄉（鎮）配置消防車二輛。其設有分隊者，消防車基本配置至少二輛。（二）消防車之種類，由直轄市、縣（市）視該地區實際需要狀況配置。二、救災車、消防勤務車：（一）救災指揮車：直轄市、縣（市）政府消防局局本部配置二輛或三輛，大（中）隊配置一輛或二輛。（二）勤務機車：依消防機關編制員額每滿三人配置一輛。（三）其他救災車、消防勤務車之型式、數量，由直轄市、縣（市）視該地區實際救災需要配置。三、消防裝備，由直轄市、縣（市）消防機關按業（勤）務需要配置。第五條直轄市、縣（市）消防機關配置之消防車輛及裝備，得配置適當之消防隊員如下：一、雲梯消防車：每車配置八人至十人。二、化學消防車、水箱消防車、水庫消防車、泡 15 25.

(21) 26. 後，再依據其所轄之人口數來增加人力。人是任何組織中極重要的資產，不但是構成組織的基本元素，也是組織內其他資源能否發揮效益的執行者，如前述，高雄市消防局與世界先進各國主要城市相比，人力比例確實匱乏，相對的也會影響值勤效能與消防人員健康。台灣從開發中國家進入已開發國家之際，消防勤務制度與人力成長則顯然未同步跟進，或許與環境民情有關，或許是消防獨立至今時間不長，也或許是政府較不重視消防。不論如何，在現有的社會氛圍下，重新思考消防人力進用管道與進用方式，重組消防人力結構未必不是一個契機，消防人力資源管理也在公務人力彈性化的世界潮流推引下，有重新思考與定性的必要。. (一)消防人力進用管道警察人員人事條例於民國 96 年 7 月 11 日經總統令公布(修)增訂， 27. 明定消防機關列警察官制之人員適用該條例。且我國現行消防人員養成教育，大部分由中央警察大學及台灣警察專科學校培養專業人才，畢業後經國家考試以警正、警佐警察官任用，為正式公務員。另私立光華高工、吳鳳技術學院也先後設立了消防工程科及消防學系，臺北科技大學、東南技術學院、高雄應用科技大學及中華技術學院等也陸續成立與防災相關研究所，加上自民國 93 年起開放具高中職以上學歷不限系科皆能報考基層消防特考。如表六顯示，消防基層人力取才來源逐漸多元化，一方面期能吸收社會精英，以活化消防組織，另一方面亦希望藉『先考後訓』，即先以考試篩選吸收優秀人才，再施以專業訓練之方式，以沫消防車、幫浦消防車、超高壓消防車：每車配置五人或六人。三、救助器材車、排煙車、照明車、空氣壓縮車、災情勘查車、化學災害處理車、火災現場勘驗車、緊急修護車：每車配置二人。四、救災指揮車：每車配置一人或二人。五、其他消防車輛、消防裝備各按其性能與操作需要配置員額。 26 直轄市縣市消防機關救護車輛裝備人力配置標準:『第 4 條直轄市、縣（市）消防機關應以轄內之消防分隊或鄉（鎮、市、區）為單位，劃分救護區，由消防機關或消防分隊設置救護隊，辦理緊急救護業務。未設置救護隊者，由消防分隊辦理之。每一救護隊至少應設置救護車一輛及救護人員七名。救護區人口在七萬人以上，每滿一萬五千人，救護隊得增加一名救護人力；救護人力每增加七人，得增加一輛救護車。山地、離島、人口密集、工廠密集或醫療資源缺乏區，得視實際需要增設救護隊。』 27 警察人員人事條例第 39 條之 1:『海岸巡防機關及消防機關列警察官人員之人事事項，由各該主管機關依本條例之規定辦理』。 16.

(22) 補充消防人力。民國 91 年修正『警察人員管理條例』時，增訂警大四年制各學系、警專正期學生之養成教育畢業生，未經三等、四等警察特考及格者，不予分發任職，以符合公務人員須經國家考試之憲法規定，但也因而產生之流浪警察（消防）問題。所以目前我國現行消防組織編制仍維持警察官及簡薦委雙軌制，且以警察官制任用者約占大多數，人力進用亦無限制男女比例，所以女性消防人員有日益增多的趨勢。表六現行消防人員教育、考試、訓練、任用情形表警大含該校研究所及警專. 類別. 消防人員養成教育、考試、訓練及任用教育警大及警專辦理(警專警員班、專科警員班，警大專修科、二技、四年制及研究所)及進修(警大消佐班、專業班) 考試依據『公務人員特種考試警察人員考試規則』舉辦之警察特考訓練各年度特種考試警察人員考試消防警察人員類科錄取人員訓及任練計畫及警察條例等規定辦理訓練，因考試錄取人員資格不同用區分如后: 1、曾受警察教育訓練。 (1)免除教育訓練。 (2)實務訓練 1 個月。 (3)免予試用。 2、警大研究所畢業生 (1)免除教育訓練。 (2)實務訓練 1 個月。 (3)試用 6 個月。 3、消防機關之現職公務人員 (1)教育訓練 5 個月(含實習 4 個月)。 (2)實務訓練 1 個月。 (3)試用 6 個月。考試年度警察特考(消防類科)錄取人員訓練班及基層消防警察特考錄取人員訓練班。. ( ). 大專院校畢業生. 訓練及任用. 年度特種考試警察人員考試消防警察人員類科錄取人員訓練計畫及警察條例等規定辦理訓練: (1)教育訓練 11 個月(含實習 2 個月)。 (2)實務訓練 1 個月。 (3)試用 6 個月。. 資料來源:陳奕宏(2010) 我國消防人員招考機制之研究，頁 10。. (二)世界先進國家消防人員進用管道台灣屬已開發國家，在與世界先進國家比較之際，仍應考慮各國的社會氛圍與政治環境，其中因各國國情不同、制度不同，對於消防人力進用管道亦有所差異。除前述介紹之新加坡多以軍職體系為主力外，如 17.

(23) 美國、英國、法國、日本對於消防人力來源與限制互有異同，對於國內取材制度變革也有參考價值，本段引用陳奕宏之研究，歸納整理後比較如下: 1.美國: 紐約、夏洛特、西雅圖、奧蘭多等多個城市均未限制男女名額，凡 18 歲以上、具駕駛執照、具英文交談及書寫能力、並取得 cpat(candidate physical ability test)體能認證即可參加測驗。測驗方式如筆試、口試、體能測驗、醫藥常識測驗(另包含眼力、聽力測驗及藥癮調查)、心理測驗、身家背景調查、穿載 50 磅(22.68 公斤)相當於消防衣、帽、鞋及空氣呼吸器重量，並於 10 分 20 秒內完成規定項目等。 2.加拿大: 凡年滿 18 歲以上中學畢業，在加拿大可以合法工作(即是公民、永久居民、著陸移民或有工作簽證的外國人士)，在試用期內考取 D 牌駕駛執照，沒有犯罪記錄，視力要為 20/30(毋需戴眼鏡的情況下)，並須通過色盲測試，聽覺、體能合格，投考前 12 個月內通過並持有 C 級 CPR 及急救證書。 3.英國: 未限制男女名額，凡滿 18 歲以上、具有手排駕駛執照、英國國籍、通過體能測驗、通過醫藥及視力測驗、心理測驗、筆試、面試、藥癮檢查、背景調查等。 4.新加坡: 新加坡政府消防與民防結合為一，組成一支具有高效率的災難應變及搶救能力的部隊，除積極招訓大學畢業青年接受消防幹部訓練外，並納編青年服二年消防義務役，使其接受消防救災技能訓練，從事消防救災，期滿退役後納入後備人員。當國家發生重大災難時，即可徵調協同救災，並定期召回施予短期訓練，有效運用民力於災害防救工作，其消防人員進用資格需至少一年的消防隊員以上職務的工作經驗、消防隊員必須三十五歲以下，消防官員必須四十歲以下、接受正式教育必須至少 10 年以上、體能測驗達到標準、在四十五分鐘內跑完七公里、呼吸器 18.

(24) 28. 耐性測驗 8 分鐘內。 5.香港: 新入職的消防員(行動／海務)須在消防訓練學校接受為期二十六星期的留宿初級訓練，具有香港中學會考中國語文科及英國語文科達第 2 等級或以上，並另有三科成績達 E 級或以上，或同等學歷，且能通過體能測驗和模擬實際工作測驗。 6.日本: 大部分不限男女比例、部分如京都市、大阪市仍有限制，凡年滿 18 歲、錄取後可居住於招募當地之人、曾任公職而最近 2 年內無懲戒免職之處分、不得有暴力、流氓等前科。須通過第一試(筆試及心理測驗)，方能參加體能測驗，其中體能測驗成績占總成績 20%。 (三)高雄市消防人力組織高雄縣、市合併後如表七所示，目前共計 50 個分隊與 3 個高級救護隊，並有金鳳凰專責救護隊在規化中。但因城鄉差距大，分隊配制人力落差也大，最新編制如圖一，設局長、副局長、主任秘書及專門委員，編制內設有秘書、技正、專員，會計室、政風室、人事室、秘書室、教育訓練中心、督察室、危險物品管理科、救災救護指揮中心、火災調查科、災害管理科、緊急救護科、災害搶救科、火災預防科及六個救災救護大隊，大隊屬外勤，相當於警察局之分局，綜理相關勤、業務與人員管理。高雄市消防局編制總員額 1,637 人，101 年現有消防人（職）員共計 1,557 人，局本部（內勤）人數 177 人，外勤人數共計有 1,380 人， 30～34 歲者有 359 人，占 26.01％，35～39 歲者有 241 人，占 17.46 ％，40～44 歲者 269 人，占 19.4％，其餘 511 人為 45 歲以上人員佔 29. 37％，顯然人員有老化的趨勢。. 28 29. 臺中市消防局出國考察報告，95年5月，頁8。 100 年度高雄市消防統計年報，加計 101 年度最新統計資料。 19.

(25) 圖一高雄市消防局組織架構樹狀圖. 20.

(26) 表七高雄市消防局各大隊及所屬分隊管面積與轄區人口大隊. 分隊. 地區. 管轄面積. 區域人口. 第一大隊. 前金分隊. 前金區. 1.86. 28,702. 新興分隊. 新興區. 1.98. 54,984. 苓雅分隊. 苓雅區. 8.15. 183,097. 旗津分隊. 旗津區. 1.46. 29,887. 前鎮區. 9.56. 99,311. 小港區. 13.29. 51,468. 三民區. 6.60. 117,690. 左營區. 9.69. 96,162. 鼓山區. 7.37. 65,868. 楠梓區. 12.91. 86,644. 鳳山區. 8.92. 114,267. 中庄分隊. 大寮區. 35.52. 54,533. 林園分隊. 林園區. 32.29. 70,401. 橋頭分隊. 橋頭區. 25.94. 36,645. 梓官分隊. 梓官區. 11.60. 36,652. 燕巢分隊. 燕巢區. 65.40. 30,837. 大樹分隊. 大樹區. 66.98. 43,864. 鳥松分隊. 鳥松區. 24.59. 42,791. 大社分隊. 大社區. 26.58. 33,091. 仁武分隊. 仁武區. 36.08. 73,175. 路竹分隊. 路竹區. 48.43. 53,696. 阿蓮分隊. 阿蓮區. 34.62. 30,331. 茄萣分隊. 茄萣區. 15.76. 31,309. 湖內分隊. 湖內區. 20.16. 28,785. 瑞隆分隊前鎮分隊成功分隊大林分隊高桂分隊小港分隊第二大隊. 鼎金分隊大昌分隊十全分隊左營分隊新莊分隊中華分隊鼓山分隊楠梓分隊右昌分隊. 第三大隊. 鳳祥分隊五甲分隊鳳山分隊大寮分隊. 第四大隊. 第五大隊. 21.

(27) 第六大隊. 岡山分隊. 岡山區. 47.94. 97,183. 田寮分隊. 田寮區. 92.68. 8,129. 彌陀分隊. 彌陀區. 14.78. 20,356. 永安分隊. 永安區. 22.61. 14,223. 內門分隊. 內門區. 95.62. 15,842. 旗山分隊. 旗山區. 94.30. 39,500. 美濃分隊. 美濃區. 120.03. 42,831. 杉林分隊. 杉林區. 104.00. 11,930. 甲仙分隊. 甲仙區. 124.03. 7,140. 三民分隊. 那瑪夏區. 252.99. 3,362. 寶來分隊. 六龜區. 97.08. 7,327. 桃源分隊. 桃源區. 928.98. 4,810. 茂林分隊. 茂林區. 194.00. 1,853. 六龜分隊. 資料來源:高雄市消防局網站- 100年度統計分析報告。. 二、消防專業分工消防制度國內外差異頗大，在英屬哥倫比亞省緊急救護業務是由衛生單位負責，消防人員僅負責救災及災害現場初步急救，救護車上的救護技術員並非消防人員，且消防分隊中從事火災預防、火災調查為行政職人員亦非消防人員。救護與消防分立，救災與行政業務脫勾；反觀本國緊急救護及救災工作均由消防人員負責，而消防人員除了平時尚須承接責任區及各項業務。《荀子·勸學》提及『騰蛇無足而飛，梧鼠五技而窮』，英屬哥倫比亞省緊急救護人員因僅負責救護業務，故其初級救護技術員依法所能執行的緊急救護項目較本國同級救護技術員。緊急救護技術員專責化，能提升緊急醫療救護技術，增加 30. 到院前存活率，值得學習。今日消防勤務不斷膨脹，尤其緊急救護及為民服務量年成長幅度頗大，救護次數每年以一萬次之幅度大增加(如頁 13 表三)，為民服務也是以每年五百次之等比速率不斷攀升(如頁 14 表四)。不僅如此，消防宣導作為已漸漸逐家逐戶進行指導，居家訪視宣導更是以全市民眾為目標，消防體驗活動則從民眾小時即扎根學習消防相關知識 30. 彰化縣消防局，加拿大緊急救護業務考察報告，100 年 8 月，頁 2。 22.

(28) 與常識，每一時期如清明、夏季防汛等宣導教育的份量亦逐步增加，方法不斷創新，跳舞、表演式的宣導也日漸風行，許多消防人員似乎逐件有藝人化的情形，也因為如此，消防人員專業強度因勤、業務複雜化而變得，難以專精，消防勤、業務仍不斷攀升，似乎沒有終點。長期以來國內消防單位受限於人力編制、地方政府預算與過去消防體制之影響，以致於我國各地消防機關之勤務工時有別於一般公務人員。加上近年人民意識抬頭，消防勤、業務量不斷增加，外勤消防人員士氣普遍低落，消防人員身心健康也漸漸出現疑慮，更可能將導致嚴重疏失如疲勞駕駛或注意力降低而發生危險等情事。筆者試著以現有法令及未來公部門趨勢提出人力政策建議，冀望對消防機關人力結構、人力配置有所裨益，有效解決人力匱乏問題。並強調以現有法令為之，因為如果相關方案都牽涉修法，可能一拖數載，甚至不了了之，緩不濟急。筆者認為，若消防機關人力得以順利擴充，方能真正進行專業分工，提升消防戰力，各項戰技與消防人員專業程度方能與世界先進國家相比。 (一)策略性人力資源管理所謂人力規劃，係指組織對目前或未來各時、各點之各種人力與工作量的關係，予以分析、評估及預測所需之人力，進而供給調節，並配合業務之發展、規劃長期人力，以提高員工素質，發揮組織之功 31. 『促進機關部門的人力運用活能。所謂策略性人力資源管理是指：性，有效並公平地達成任務』。策略性人力資源管理主要起源於 1980 年以來企業對於提高組織績效的期待，有別於傳統人力資源管理著重於個別人事功能對於組織效能之影響，策略性人力資源管理則是由策 32. 略或系統層面探討人力資源管理在提升組織效能之角色。人力資源系統必須與組織的策略結合，方能有效運用人力，提高 31. 范振銘、林宜君(2010)，〈消防勤務量與轄區人口數對我國消防人力規劃之影響，以Panel data實證分析〉，《災害防救學報》(中央警察大學)，頁 216。 32 轉引自王秋錳彭星瑞亢智遠(2004)，〈策略性人力資源管理理論架構與模型之探討〉，《士林商學院學報》第二期，頁 75。 23.

(29) 組織人力功效。故策略性人力資源管理主張將人力資源管理與策略性目標相互結合，以快速改善組織行政效能。所以策略性人力資源管理乃由傳統人事功能進化而來，特別在組織策略形成過程中探究如何透過人事功能在招募、訓練、激勵方面之設計，達成組織的策略目標。以垂直觀點論之，指的是結合人力資源管理實務運用與競爭策略；以水平觀點論之，乃調和人力資源制度設計之相關實務運作。由此可見，策略性人力資源管理是機關組織在意識到外在環境與威脅後，對於組織人力資源管理進行調整以為因應。也由於外部環境與各種組織內部特性間之差別，在不同生態組織對於人力資源策略性運用與調整也會有所差異。策略性人力資源管理是達成人力管理優化目標之手段，一方面具有策略性質，用以指導人事管理活動及人力資源管理作業程序，並具有方向性與指導性，促進機關內部人力資源運作活動之進化，使各相關部門相互配合並發展出一套適合機關本身的人力資源管理系統。是以，策略性人力資源管理就是:『人力管理者為達成機關人力運用優化目標所採取的政策』，也是人力資源管理作業的最高指導原則。在檢視本身的特性條件與外部環境，評估各項因素後，發展優化的人力資源管理制度乃是提升組織機效的手段與目標。從策略性的人力資源管理觀點，討論組織的多管道人才進用，提出應輔以人力資源發展的訓練、教育及發展等活動領域，使人力運用更彈性，以打破政府文官體制過度僵化與過度一體化，使人力資源管 33. 理變成機關的核心職能。或許競爭與比較是解決官僚體制失靈的良方，消防機關也應注入新的人力元素，以取代傳統獨占而造成的保守、封閉、浪費與無效率的人力問題。在政策及行政上更具有遠見與前瞻性，並以目標和任務為導向，有效運用資源，改變長期以來積非成是的陋習，也較能因應大量成長的勤、業務。其中人事改革措施尚包括有彈性策略、權力下放、績效管理等要素，契約性消防制度正符. 33. 施能傑(2003)，〈公務人員考選制度的評估〉，《臺灣政治學刊》第 7 卷 1 期，頁 116-117。 24.

(30) 合志願導航、社區性、競爭性、授權性、人力預警前瞻性、消防任務性、政策成效評估、民意趨勢、企業領導及勤務特性考量等指標，與企業型政府運動之原則不謀而合。 (二)組織再造自 1980 年代福利國家觀念的風行下，人民開始要求政府提供更多與更高品質之公共服務，導致各國政府漸漸感受社會民風之壓力，要求許多非機關組織現有人員所能夠擔任之工作，有些職務甚難用考試方式取得合適人才，以至於有賴進用各種正常編置以外之臨時性人力予以因應，此乃臨時人力制度之初始原因。時至今日，政府的壓力來自於人民要求政府施政要做的更好、成本更低、更有效能與更好之態度，在需求不斷變動的外在環境因素下，政府必須在最低成本考量下改善施政績效。面對日趨減少的行政資源又必須提高績效的雙重壓力下，迫使公部門組織在人事制度管理上思考各種人力資源管理之創新機制，並借用私部門之人力資源管理理論與技術，其中在各種公共行政創新機制中最受注目的，就是有別於傳統久任和終身雇用制度為主 34. 之契約性人力制度，這也是近年來契約性人力件廣為推行之因素。我國的政府組織再造即是以『再造工程』為核心概念，係指：『根本的重新思考、徹底的、重大的改變行政流程』，其特徵有整合工作流程、授權賦能、步驟減化與彈性化、部門間協調合作、單一窗口、集權與分權並存。執行步驟一般分為預備變革、規劃變革、設計變革、評估變革等，組織再造乃指組織運作方式的重大改變，就相關概念而言，機關組織再造主要是針對組織內或組織間的營運流程重新分析與設計。再造工程是指根本的重新思考，徹底更新人力資源管理，消除不需要的程序和步驟，裁併或相同支出達到更大的擴充性效果。組織過程重新出發，則根本思考將人力及工作過程徹底改變與重新架構組織內各部的關係。契約人力用於消防外勤，除了前述步驟減化與彈性化、部門間協調合作等公務效能進化外，如以人力資源之角度觀 34. 李亮宏(2005)，《公務人力資源管理彈性化與契約性人力之研究》，頁 89。台灣大學政治學研究所碩士論文。 25.

(31) 察，其功能在於減少人事經費並能維持相同效率，或相同的人事經費可以獲得更高的人力資源，進而減少管理成本與運作流程，提升消防人員整體工作效能，增進效率。本研究橫跨策略性人力資源管理與組織再造兩個領域，期使消防機關人力效能運用最大化，開闢另一嶄新的進用管道，於內刺激基層比較與競爭，並在消防勤務專業化後進行精兵政策，嚴格要求與管理，於外吸引有志於消防及服務地方之青年加入民力接受訓練，使地區民眾更能認同消防機關為民為社稷努力奉獻的精神。本文企圖從過去經驗中找出改革的適當可行方向，並針對契約雇用具備消防經驗之民眾，革新式成為契約性消防員為改革研究方向，除從法律面探討外，在政策面也不能忽略優、缺點及影響，是否對於組織產生衝擊等負面效果。. 三、綜合分析我國現行消防人員取才制度，目前採『教、考、用』及『考、訓、用』雙軌併行方式。考選部研擬『警察人員考試制度改進方案』，業 35. 經 98 年 6 月 4 日考試院第 11 屆第 37 次會議決議略以:『未來警察人員初任考試制度，採警大、警專畢業生及一般大學、專科、高中畢業生雙軌制實施方式，並自民國 100 年開始施行。並考量消防人員主要係從事外勤第一線救災救護工作，從事災害搶救、山難搜救、特種搜救及空中救難等高度危險性、機動性及不確定性勤務，其進用之人員須具良好體能方足以達成任務』。參酌其他世界先進國家之消防人員進用模式，則發現大多有別於國內取材方式，人力來源也非必然性的以永業為原則，是否所有人員都需以警察官來進用，實有探討空間。對於現今變遷迅速的社會環境，筆者將消防勤務分為核心專業領域、冒險犯難、技術性、勞務性、文書性、教育性、與服務性等進行評估，本文認為，現有的消防人力資源進用管道，確有思考與檢討之必要。 35. 考試院網站，http://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=1237&ctNode=411&mp=2 (11/16/2012)。 26.

(32) 在台灣今日的法治文化下，政府機關要求公務員奉公守法、盡忠職守，但卻又不能制定保障消防公務員勤休制度的法規，以致於長期以來積非成是的、變形的勤休制度認為理所當然。早期消防隊有許多未通過特考的黑官，在民國 91 年修正『警察人員管理條例』時，增訂警大四年制各學系、警專正期學生之養成教育畢業生，未經三等、四等警察特考及格者，不予分發任職，以符合公務人員須經國家考試之憲法規定。可見過去消防確實有許多的不合法與不合理，但這樣的制度也在社會法制化的進步下漸漸修正，消防人力補充與合法工時也當然成為現今整體消防素質提升後，基層所追求的合法正義，消防人力資源管理機制勢必邁入進化前的陣痛期程，才能擁有先進國家的勤務要求與保障。綜觀美國、加拿大、英國、新加坡、香港、日本等先進國家之指標城市，其消防人員引進多施以體適能及相關測驗即可擔任消防人員，反觀國內則是因為過去隸屬於警察體系，多以警察官任用之情況下，所以消防人員進用是以通過消防特考為原則。在警消分立多年後仍然沿用這些進用人力的方式，不僅過於僵化與不合時宜，甚至剛從警校畢業的消防人員是不具有消防實務專業的，往往還需要一段時間的訓練才能真正上軌道。過去消防民力資源於實務運用上較不適合常駐性編排勤務，國內消防工作複雜程度又高於國外，因此本文認為更有必要將消防勤務分門別類，以設計人力資源變革之方案。若能以先進國家消防人力資源管理模式做為參考，進而評估各項優缺點，並對消防人力系統進行策略性調整，相信不久的將來，國內的消防進化程度將會與許多先進國家並駕齊驅，消防人員也將更受尊崇，引以為傲。. 第三節研究方法與範圍限制一、研究方法研究方法(Method)而言，學術研究所採用之研究方法為蒐集及處理資料的方式。本文之研究方法有三，主要採用的是文獻分析法以及比較研究法，輔之以現行高雄市消防局勤務制度為析論。本文將針對現有的契約人力與消防人力制度文獻資料進行廣泛之蒐集，兼顧理論 27.

(33) 與實務層面，以歸納及探討之角度做深入的評析。整體而言，本文所蒐集之資料主要是從國家圖書館、警察大學圖書館、高雄大學圖書館所收藏之官方文件、政府機關出版品、專書、國內學者之專業期刊文章以及專著、媒體報導等，並且積極運用網際網路蒐集國內外有關於契約性人力制度及消防制度相關文獻之資料，進一步整理、分析以作為本研究之基礎。並預計以問卷對基層人員 50 名、幹部 30 名、義消 30 名統籌意見後進行歸納整理與探討，找出相關人事法令或本文主張用於消防外勤所產生的疑慮，並尋求解答，最後提出可行之建議方案。為探討高雄市消防局勤休制度與世界先進國家之比較、國內契約人力現況及未來思考方向、消防民力組織介紹、消防勤務分類及契約人力法律關係等問題，本文將研究流程，分為 7 個步驟。茲簡述如下： 1.確立研究之主題，建立研究架構，並對研究之背景、動機、目的、及假設加以說明。2.分析高雄市消防局勤務制並與世界先進國家比較。3.分析國內外消防人力進用管道。4.分析契約人力類型及消防勤務適用性，並蒐集相關文獻，加以歸納整理。5.探討契約人力法律關係與保障管理 6.進行問卷調查，評估相關問題與政策衝突。7. 結論分析優缺點，提出建議事項並以影響性法規論述未來展望。. 二、研究範圍限制本研究朝向以現有法令、實務經驗及學術討論進行思辯，分析政策優缺點，惟對於歐美之相關制度研究僅能透過現有之國內外期刊文獻來探述，並無能力進行實地之訪問與探究，故在論文研究上勢必有所不能周全之處。且過去並無相關文獻或研究討論契約性消防人員，因而在文獻的整合上有些許限制，多以其他契約人力文獻概念套用於消防勤務制度之容許性為方向。另公務人力資源彈性管理屬於新興議題，其相關理論尚未進入完全成熟之階段，尤其人力派遣制度尚須以政府採購方式進用，套用於消防外勤之工作項目更可能因新制度產生新問題。加上筆者學養不濟、訓練有限，故在尋求資料上可能會有部分之疏漏，在研究議題或是研究範圍上略顯不足。不可諱言，契約性 28.

(34) 人力仍有其不確定因素如地方政治因素、影響性法規定案版本、新制度產生之未知問題等。本文著重於契約人力適用性、法律關係及政策衝突與評估，至於地方自治法案及消防人力基礎理論則有待他人繼續研究，同為本文不足之處。. 第四節章節安排本研究共分為五章，第一章論述研究動機與目的、研究方法及研究限制，並介紹消防組織，再論以人力規劃、民立組織、人力資源進用管道與、組織再造及人力資源管理等，為本文導論；第二章介紹契約性人員類型、契約性文獻回顧與評析，並以契約性人力套用於消防勤務妥適性為主軸；第三章論述契約性消防員之法律關係，包含法源依據、法律性保障與管理；第四章整理問卷研究分析政策價值與衝突、高雄市消防局勤休制度與先進國家主要城市之比較、人力彈性制度之變革評估，了解團隊人員的想法，對於契約消防員政策預設問題進行討論；第五章分析優缺點作為總結及建議事項以供參採。如圖二，過去消防機關運用民力資源與消防役補充人力缺口，其中消防役所發揮的人力效能頗大，但消防役素質參差不齊、輪替太快，剛熟悉勤務就退伍。民力則因無法常駐性編排勤務，且與地方政治息息相關，管理難度高，對於常駐性消防人力補充程度有限。雖然兩種人力皆有其輔助消防之優點與保留之必要，但實務上仍無法有效彌補常駐人力缺口。因而筆者進行雙軌人力資源進化策略評估，並以過去契約性人力文獻輔證，找尋適合消防勤務分類使用之契約制度，再研究相關問題。進而分析契約性人力與消防勤務適用性、合法性及契約人力薪資結構，期能在消防機關引進契約性人力後，真正做到消防人力擴充與專業分工，最後以策略性人力資源管理達成消防組織再造。. 29.

(35) 圖二: 研究架構分析圖消. 防. 工. 作. 複. 雜. 化. 消防常駐人力不足. 影響消防核心專業領域. 思考契約人力，並分析法律關係與延伸問題. 期待效果不確定因素. 1. 消防人力擴充 2. 消防專業分工 3. 以策略性人力資源管理達成消防組織再造 1. 地方政治因素 2. 新制度產生之新問題. 30.