契約性消防員政策分析

符應世界潮流趨勢，惟制度所秉持的價值、所面臨的最大挑戰，應是 與傳統或不同政策價值間的衝突問題。綜上所述，契約性消防員仍須 設計一套專用之管理模式，方能減少政策價值衝突等相關問題。

第三節 契約性消防員政策分析

彈性用人制度變革是因應政府改造運動而提出，新版『聘用人員 人事條例草案』強調：政府追求適應、變通、講究策略與方法，而傳 統官僚模式追求永久與穩定性、講究原則與法規¹⁰³。常任警消有職位 保障、穩定薪資、依法行政等優點，但相對地亦出現新陳代謝不易、

升遷管道狹窄、警察體系血統劃分等偏激觀念，更甚者遇到只懂得以 法律保障自己，在工作態度上卻極為消極的消防人員，消防機關也不 能任意將其解職。契約制度正是賦予消防組織用人靈活、彈性的政 策，以因應外在環境變遷的需要與內在專業分工。

消防機關以約僱或勞務採購等方式使用人力資源，能迅速進用已 經具備基本專業證照、技能與經驗的人員，以因應民意高漲的決策環 境與高度變動的社會型態。遴用具備消防經歷之約僱消防員或派遣式 消防員，兼顧行政組織專業性、功能性的彈性用人需求，也是改變機 關人力結構，因應環境變遷的可行作法。無論從總體環境變化或本文 提出的制度政策，均可發現契約性人力在消防機關的進用與管理，將 使消防局的人力運用具有更彈性化的管道，並促進消防機關人力資源 多元化，提升政府行政效率。為期政策能夠獲得更細緻的評估，本文 將再從變革與公平性、穩定性、適應性、結構性、責任性、團隊性、

排斥性等幾個面向提出評估，茲分析如下：

一、公平性

消防員契約制度必須審慎思考，制度設計是否符合公平性的要 求。一方面，契約消防員制度提出是否會造成常任警消體制的衝擊，

另一方面，兩者之間引發之政策價值衝突如何取得平衡，制度建構只 有基於公平性原則，才能達到制度的持續；以約僱者，遴用名額是否

103林水波(1999)，《公共政策新論》，頁 93，臺北市，智勝文化事業公司。

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會造成具備資格之義消良性競爭，又或者產生僧多米少的情況，將是 評估重點，以派遣者薪資應比照約僱人員，可用於專責救護等簡易工 作。至於契約人員與常任人員，則因兩者屬性不同，最重要的有是否 通過消防特考並以警察官任用之區隔，應該會減少比較心態，就如同 現行警正與警佐待遇有別，卻也只能由自身努力進修考試以獲取更優 渥的待遇，而較不會也不應以同工不同酬產生怨言。

二、穩定性

改變與穩定性常是難以相容的概念，且兩者互為消長，變革幅度 或範圍增加，則穩定性降低，反之亦然。此外，消防員契約制度有賴 穩定的環境或條件加以配合，總體環境具有穩定性，個體層次的彈性 化政策才有效能。行之有年的警校消防員制度若部分以契約政策取代 之，如前述，可能兩者會產生的政策價值衝突與衝擊，不可忽視，若 政策得以獲得支持進而實施，初期仍不宜一次大量進用，應以少量進 用，經過一定時間的評估與調整，發現本文於文章中未能檢討的問題 盲點，再進而微調相關管理、激勵、任務規劃、服勤時間、調動等問 題，漸進式擴大引進，以減少人力制度變革所產生衝擊，維持穩定性。

三、適應性

消防員雇用制度所進用的契約人力，其學識、能力與人品是否具 備足夠的適應力，如果缺乏，是否可以透過教育訓練補強、或激勵。

在此快速變遷的時代，因應危機管理，契約性消防員能否具備機敏的 創新能力與適應社會需求的能力，值得特別重視。以約僱進用者，通 常以消防外勤單位績優之義消或退役消防役為主，在適應性而言，應 該較無不良的問題，這類人員平時早已對消防外勤勤務有所體認，也 經協勤歷練過一段時間，且契約性消防員同樣不從事深入火場的危難 勤務，所以等於是績優義消或役男職務之續任，差別的是性質轉變為 廣義公務員；至於派遣消防員，則可能因為派遣公司適用人力登錄與 消防機關所需求之基本經歷、證照、向心力、責任感等會有落差，可 能會產生派遣後不適應，需要以三方契約予以更換的情形。這部分可 以透過消防機關與派遣公司間之契約限定派遣人員的資格，但對於所

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遴用的契約人員向心力掌握度相對不足於約僱消防員。如果僅就救護 勤務而言，因勤務性質固定單純，應可迅速適應，派遣救護員也許是 一個好的方式。

四、結構性

消防機關人力結構在屬性上、結構上、功能上、權利與義務等關 係上，如何達到契約制度與警校體制的政策價值互為呼應、互為補 強，以便讓制度運作順暢，達到最高之綜效價值。同一分隊存在著不 同的福利制度，卻從事同樣的工作，就像是公立醫院的急診護士，是 否會產生同樣問題，不無探討空間。引進契約人力從事外勤工作，在 消防組織結構無疑是一的大的變動，也視進用人力佔總人數的比例評 估間接影響消防組織文化程度，但即便引進契約人力，在總體人力結 構上，仍以常任人員為主力，輔以契約人力，所本文認為，結構性影 響難免，但成程度不至於過大。

五、責任性

消防員雇用制度賦予用人機關用人之裁量權，提供多樣化的組織 結構、行政程序、政策工具，以增加組織能力與活力，適應環境變化；

所賦予之權能越大，立法機關的監督就愈顯不足，是否衍生出課責不 足的危機，引發政策價值衝突? 其實，若市政府充分的授權賦能，由 用人機關遴選契約性消防員，自然也由用人機關負起責任，應不會有 課責不足的問題，再者如行政委託或行政助手之法律責問則如第三章 所論述，應不會有責任不清之問題。

六、團隊性

契約制度的引進是否有助於組織的團結，凝聚向心力，養塑組織 信任，共同創造團體績效與團隊價值，其福利制度是否能使契約消防 員戮力為消防局貢獻心力與智能，也是展望政策的著力點與關鍵點。

消防機關長期以來類軍事管理體系下，一般認為，契約人力由於未經 警察專科學校長期教育，團隊訓練可能不足，團隊的凝聚力較為薄 弱，有待持續加強歸屬感與團隊性，導致外界對契約人力如何共創團 體績效與團隊價值有所疑慮。以約僱消防員而言，若從優秀義消中遴

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用(現職或曾擔任)，正好不但不會有向心力的問題，反而因為本屬無 給職義勇民力，對於團體認同性高於一般行政部門之雇用人力而無此 問題；相對派遣式消防員則較有可能對於消防機關缺乏歸屬感，畢竟 派遣人力的屬性較為多元，派遣人員的工作選擇也相對較多，這部分 則需要透過派遣後任職的情況，進行再遴用或觀念宣達，不適合人選 更換等方式來調整。

七、排斥性

制度的設計或變革需考量與原本的制度屬性是否會產生排斥性，

引發政策價值衝突，增加常任與契約性消防員管理上的協調成本而削 弱彈性化的效果。蓋消防機關長期人力不足，需要替代役人力或義勇 民力組織的協助，以約僱消防員而言，外勤雇用原分隊的績優義消或 退伍消防役，在勤、業務推展及人力運用上並不會有排斥性，所雇用 人員也早在分隊協勤多時，不僅無排斥性問題，反而促使制度變革能 更融恰；以派遣人力而言，若非經由消防機關與派遣公司的約定，需 有經歷與基本證照之限制，則較可能因為人員對於消防工作未有體認 而產生排斥性，故在派遣式消防員的契約上必須加註限制資格，以過 濾選派人力，降低派遣消防員對於工作組織的排斥性。至於管理成本 則無法避免，不同的制度人力需要運用不同的管理方式乃是不變的道 理，管理複雜度增加乃每一位管理幹部所必須共同承擔與學習的。

八、綜合分析

約僱人力或派遣人員實質上為政府因節省人事成本所發展而來，

並非全然由策略或彈性運用產生，主要理由在於現行的人力資源組 合，並非以機關現有的職務為標的，全面客觀性分析後再作為策略人 力配置的基礎。政府機關契約人員本身的招募，並非基於特定機關內 部系統性工作分析得來的結果，再制度化特定職務的用人管道。通常 都是以現有考試類科無法滿足業務需要為由，申請後經人事機關審核 通過而來，這與人力彈性化的精神－策略價值，仍有段落差¹⁰⁴。

104曾冠球(2004)，〈基層官僚人員裁量行為之初探：以臺北市區公所組織為例〉，《行政暨政策學 報》，第 38 期，頁 108-109。

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如何深刻掌握前述七項指標，並對其有效的解讀分析，相信對化 解政策價值衝突一定可以產生一定的影響，如何在其中取得平衡，也 是筆者所深思的問題。為期能圓滿契約制度目標之實現，除上述目前 在現實層面上所需要克服的種種問題與挑戰外，尚有包括改革進程上 的問題、配套法案、甄選機制、待遇與意願、理想落差、慣性續約等 其他相關問題有待政策施行前進一步模擬狀況、討論與調整。

第四節 小結

從人力資源運用的角度來看，契約式消防員與經國家考試進用的 常任警消之差異，是在於契約性消防員面臨不同的激勵與考核機制與 所適用的保障法律不同，傾向受短期性的物質激勵所影響，常任人員

從人力資源運用的角度來看，契約式消防員與經國家考試進用的 常任警消之差異，是在於契約性消防員面臨不同的激勵與考核機制與 所適用的保障法律不同，傾向受短期性的物質激勵所影響，常任人員