第一章 緒論
第一節 研究背景及動機
第一節 研究背景及動機
國父孫中山曾說：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅，則國不固。」，民主 政治的基礎是地方自治，而地方自治的健全發展，又繫於地方財政之充裕，故地 方財政可謂地方自治之動脈，地方財政之榮枯更是地方自治能否落實的重要指 標，鄉鎮縣轄市(下稱鄉鎮市)是地方制度法中最基層的地方自治團體，依據地方 制度法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。舉凡公共建設、交通觀光、社 會服務、社區發展、教育文化、環境衛生等，皆是鄉鎮市應辦理之自治事項，所 提供的公共服務範圍龐雜，且與民眾息息相關，依據內政部 108 年底人口統計數 據，全臺 198 個鄉鎮市總人口數為 7,220,982 人，占全臺總人口數 23,603,121 的 30.59%，而 198 個鄉鎮市數量占全臺地方自治團體總數之 88%1，故鄉鎮市是否擁 有穩健的財政，對落實地方自治的重要性不言可喻。
近年來，隨著國民所得提升及民主化程度提高，社會環境需求也急遽變化，
民眾對於政府應提供公共服務之需求以及施政品質的重視日益高漲，然而「資源 有限，慾望無窮」，最基層的鄉鎮市公所，普遍存在自籌財源無法支應地方建設 發展所需財政支出，須仰賴中央政府補助款挹注的問題，依據審計部107年度直轄 市及縣市地方決算審核結果年報，全臺直轄市及縣市總決算，歲入決算自籌財源 占總歲入比率，約為46.38％，審計部107年度鄉鎮縣轄市財務審核結果年報揭露，
全臺198個鄉鎮市總決算，歲入決算自籌財源占總歲入比率，平均為29.70％，而 臺東縣16個鄉鎮市107年度歲入決算自籌財源占總歲入比率則為12.39％，整體地 方政府的自籌財源占總歲入比率偏低，須仰賴中央政府的補助款及中央統籌分配 稅款挹注，又鄉鎮市層級地方政府的財政自主性顯著低於直轄市及縣市政府，而 臺東縣各鄉鎮市自籌財源占總歲入比率更是明顯較全臺鄉鎮市平均值為低，顯見 臺東縣鄉鎮市施政推展，極度倚賴中央政府統籌分配稅款及上級政府補助收入，
嚴重缺乏財政自主能力。
自籌財源偏低係地方政府長久以來的問題，儘管地方稅法通則於民國91年通 過2，賦予地方政府得視自治財政需要，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課之權 利，但截至107年底止，全國依據地方稅法通則開徵臨時或特別稅課之地方政府仍 屈指可數，依據審計部107年度直轄市及縣市地方決算審核結果年報揭露，107年 度共10個直轄市及縣市政府依地方稅法通則開徵特別稅課及臨時稅課，收入合計
1 依內政部民政司官網資料顯示：全國目前有 6 直轄市、13 縣、3 市；下轄 170 區（含 6 個直轄 市山地原住民區及 3 市的 12 區）、鄉（鎮、市）共 198 個（146 鄉、38 鎮及 14 縣轄市)。
2 地方稅法通則於民國 91 年 12 月 11 日總統華總一字第 09100239010 號令制定公布全文 10 條，
並自公布日施行。
1,765,706千餘元，另依據審計部107年度鄉鎮縣轄市財務審核結果年報揭露，107 年度鄉鎮市層級地方政府依據地方稅法通則開徵臨時稅課者，僅有嘉義縣太保市 開徵建築工地臨時稅課乙案，收入為13,007千餘元，整體而言，地方政府並不偏 好依據地方稅法通則開徵臨時或特別稅課，尤其鄉鎮市層級地方政府開徵數更是 明顯低於直轄市及縣市政府，張其祿(2010)在影響地方稅法通則執行因素之研究 一文中，實證得出「法治阻礙」、「行政執行阻礙」、「政治阻礙」與「投資減 少」為阻卻地方政府執行新地方稅制的最主要原因，而「中央協助」、「政治配 套」、「法規鬆綁」、「誘因獎勵」與「租稅努力」等措施，則可增進「地方稅 法通則」執行可行性。
另為增進財政負擔公平，有效利用公共資源，規費法亦於民國 91 年公布施行
3，規費法立基於使用者付費概念，明定政府應徵收規費項目，然法規執行至今，
地方政府收取的規費收入有限，各級政府收取規費收入占自籌財源收入比率仍偏 低，依據審計部 107 年度直轄市及縣市地方決算審核結果年報顯示，107 年度各 縣市規費收入決算數占自籌財源收入比率為 5.73%，107 年度直轄市規費收入決 算數占自籌財源收入比率為 7.45%，另依據審計部 107 年度鄉鎮縣轄市財務審核 結果年報顯示，107 年度鄉鎮市規費收入決算數占自籌財源收入比率為 10.13%，
顯見這類增加人民稅費負擔的開源方式，並不受民選地方首長的青睞，然參考臺 東縣各鄉鎮市 107 年度決算書，臺東縣鄉鎮市規費收入決算數占自籌財源收入比 率為 29.60%，較各級地方政府平均值為高，究其原因，應係臺東縣鄉鎮市整體自 籌財源收入少，如前段所述，臺東縣鄉鎮市自籌財源占總歲入比率為 12.39%，未 達全臺鄉鎮市平均值之二分之一，在分母偏小情形下，致整體比率值較高。彭怡 華(2009)探討臺東縣鄉鎮市地方財政問題之研究一文中，訪談多位臺東縣縣市層 級及鄉鎮市層級財政及主計人員，多數受訪者認為在目前的政治環境下，「規費法」
的施行對提高地方財政自主性的助益有限，然相較於依「地方稅法通則」課徵新 稅，開徵規費之可行性及達成率又稍微較高。
為激勵地方政府財政努力，行政院對於直轄市與縣(市)政府及各級縣市政府 對於所轄鄉鎮市公所皆施以計畫及預算執行考核4，考核項目之一即為財政績效，
希望藉由考核，加強地方政府財政自我負責，提升整體財政績效。其中評核財政 績效的指標包含開源績效及節流績效等，然在中央政府不健全的財政收支劃分及 補助制度背景下，造成地方政府財政自我負責機制不足，存在「白吃午餐」的心 態，競相爭取上級補助經費，卻不重視開源節流的努力(孫克難，1998；林健次、
蔡吉源，2003)，此外獎勵誘因不足、民選首長的政治因素考量與選票壓力(彭怡
3 規費法於民國 91 年 12 月 11 日總統華總一字第 09100239000 號令制定公布全文 22 條，並自公 布日施行。
4 行政院對於直轄市與縣(市)政府考核依據為行政院函頒「中央對直轄市與縣(市)政府計畫及預算 考核要點」，臺東縣政府對所轄鄉鎮市公所訂有「臺東縣政府對本縣各鄉鎮市公所計畫及預算考 核要點」。
華，2009；詹秀蔥，2010)及各政黨為求勝選於選戰中競相提出討好選民之方案(行 政院研究發展考核委員會，2003)，皆為開源節流成效不彰之因。
1980 年代後期，新公共管理浪潮興起，市場原則導入政府部門，管理模式由 傳統之重投入，轉變為重產出及成果，英、美等先進國家將政府績效管理與績效 評估作為公共管理改革之重要措施，以績效導向為核心，強調公部門使用公共資 源要具經濟性、效率性及效果性(簡純伶，2014)，而隨著英、美等國帶動的全球 化新公共管理運動思潮，各國政府皆積極進行政府組織與公共服務管理之變革，
我國為有效提升政府施政效能，亦致力推動政府改造工程，行政院於民國 87 年推 動「政府再造綱領」方案，其行動方針引進企業管理精神，強調建立創新、彈性、
有應變能力的政府，以提升國家競爭力為目標。希望藉由將企業精神引入政府行 政運作中，建構一個高效率的「企業型政府」，期透過有效的管理來提升政府的 效能和服務品質，解決政府一方面面臨民眾要求提供多元服務需求之增加，另一 方面則面臨整體支出日益增加衍生的赤字預算財政問題。而從政府再造導入的企 業型政府概念中，很重要的一個觀念就是導入「具生產力的公共服務觀」，所謂 生產力(Productivity)，並不同於生產(Production)，生產指的是在一定期間的產出 量，而生產力指的是產出對投入的比率(陳醇，2015)，政府唯具有生產力才有競 爭力，因政府所擁有的資源來自於人民，為妥適利用有限資源，必須不斷的提升 公共服務生產力，力求服務水準的提升，及服務績效（產出）與服務成本間能獲 得最佳比率。因此政府為了有效利用資源，在各項施政服務措施上，應導入成本 效益的觀念(孫本初，2000)。
現代國家基於提高資源運用的效率及效果起見，莫不積極運用或建置各種管 理機制，以確保各項施政能順利推動，以美國聯邦政府為例，其於1993年間成立
「國家績效評估委員會」，開始推動提升效能、撙節成本等改革訴求，目的就是 希望聯邦政府機關能夠運用較少施政成本，營造出更高的施政績效目標，同年通 過「政府績效與成果法」，將績效評估帶入以法律引導改革之層次，藉以推動各 機關的績效評估及管理工作。而我國自民國90年起，行政院基於營造高績效政府 之目標，參考美國政府績效與成果法，頒布「行政院所屬各機關施政績效評估要 點」，自民國91年起，開始推動是項績效評核工作，希望藉由納入策略思維機能 的施政績效管理制度，從根本上提升政府的施政能力及效果。然行政機關施政績 效無法如企業可以化為單一的貨幣標準衡量，加上影響績效因素眾多，如組織編 制人力、公務人員素質、法令規定、政治環境等，致公部門的績效不易客觀公正 評估，因此世界各國均持續努力，期建構更為有效的績效衡量模式。(行政院研究 發展考核委員會，2004)。
績效評估在企業型政府所扮演的角色日益重要，政府績效評估宜參考企業績 效評估之經驗，建構合適的績效目標與績效指標，並與年度施政計畫結合，透過
評估結果的回饋機制，以改進施政作為，發揮最大效用，在我國各級地方政府面 臨歲入成長幅度趕不上歲出膨脹速度的困境下，是否能運用企業型政府所導入的
評估結果的回饋機制，以改進施政作為，發揮最大效用，在我國各級地方政府面 臨歲入成長幅度趕不上歲出膨脹速度的困境下，是否能運用企業型政府所導入的