績效評估方法及財政支出效率定義

績效評估的概念最早源自於企業管理，管理學中常使用的績效評估，可分從 效能(effectiveness)及效率(efficiency)兩種觀點探討。管理學大師 Drucker, Peter F.

認為效能是「做正確的事情」(do the right thing)，效率則是「把事情做正確」(do the thing right) (杜拉克，1984)。效能在衡量對預期目標達成的程度，著重產出極大化，

不在乎投入的人力、財力及物力，效率指的是為達成目標所使用的資源，相較於 效能，效率除了探討產出的數量，也重視投入的使用量，期以最少的投入獲得等 量的產出，或是以等量的投入獲得最大的產出，任何一個組織，不論是營利性或 非營利性，經營理念均是希望以較少的投入獲得較大的產出，或提供較多的服務，

衡量此投入與產出間相對表現的過程，稱之為績效評估(高強、黃旭男、Toshiyuki Sueyoshi，2003)。

組織進行績效評估的目的，就是希望藉由衡量，檢視內部資源利用狀況達成 組織總目標的程度，績效評估的結果，可協助組織了解經營趨勢及內部資源運用 配置對組織目標達成程度，並作為後續經營策略或資源配置改進的參考。但效率 的追求需建立在組織已有明確組織目標下，才能進一步追求提升經營效率，不同 組織追求的目標可能不同，如企業追求的總目標就是經營利潤極大化，而政府部 門追求的目標則是公共利益最大化，企業經營績效可以明確的用金錢數字來衡 量，而政府部門的施政績效難以量化衡量，古步鋼於政府機關績效評估發展趨勢 一文中提到政府績效評估的最終目的，就是確保有限的資源獲得最佳的利用(研考 會，2004：579-582)。

政府績效可從「效率」、「公平」與「民主」三個層面來評估，「效率」是指 經濟學所稱的配置效率，所謂有效率的政府，係指能將社會資源作最佳配置，為 社會謀取最大滿足的政府。「公平」是指政府在從事社會價值分配時，除消極的 確保在程序上公平對待所有人民，更應積極的採取作為，確保社會價值在分配結 果上達到實質的公平。「民主」則是強調政府在決策過程中應採取正當程序，重

視正當性及合法性。而以成果為導向的企業型政府，較著重效率層面的績效評估 (研考會，2004：579-582)。

張潤書(2013)指出：「政府的財政支出應把握利益的原則，即公款的使用應求 實現最大的社會利益，亦即獲取最大的效用。」、「效率是以有限的資源盡可能地 達成最大的行政目的。」、「效率是要求如何以最低限度的消費來得到最大限度的 結果。」及「效率的意義在當其用、宏其用。」。

行政院主計總處於 105 年函頒實施政府會計觀念公報第二號-政府會計報告 之目的，第二點對於施政績效責任定義為「施政績效責任：係指政府於達成施政 目標過程中，對於資源之籌措與運用，負有發揮其最適效率與效果之責。」第八 點「施政績效責任強調在資源最大可收入的範圍內，重視成本效益分析，採用最 適效率及效果的方式提供服務，以達成施政目標。」及第十點「政府會計報告宜 提供現有財務狀況所能支應服務水準、現有財務狀況能否繼續支應未來服務及對 未來資源需求等資訊，以協助政府部門擬定施政方針及訂定管理計畫，俾使公共 資源做最適效率與效果之配置。」

綜合上述之見解，政府施政係強調將有限的資源以最適效率及效果的配置方 式運用，以達到最大的行政目的及施政目標，而政府的績效評估，即應著重在效 率及效果的衡量。

衡量資源運用效率，Farrell（1957）提出技術效率（technical efficiency）觀點，

係指一組織在固定的投入資源下，獲得最大可能產出能力，又稱為生產效率

（productive efficiency），另一是配置效率（allocative efficiency）或稱為價格效率

（price efficiency），配置效率係指投入要素與技術水準固定下，決策單位使用最 適比率投入組合的能力，亦即決策單位能否在最小成本下生產。(吳濟華等，2010)。

Afonso and Fernandes（2006）提到，評估地方政府公共支出效率的可能方法為衡 量既定的支出（投入）轉化為地方服務成果的程度。據此，地方政府公共支出效 率，即為在固定的公共支出投入，追求最大的服務產出，或是在固定產出水準，

尋求最小的公共支出投入。(吳濟華等，2010)

績效評估的方法眾多，各有其優點及限制，參考孫遜(2004)之歸納，簡要說 明目前常用的幾種方法︰

一、比例分析法(Ratio Approach)

比例分析法係直接以比值顯示效率，優點在方法簡單，且數據直接取自 報表資料，運用可靠，各比例意義簡單易懂，限制則為僅為評估作業指標之 一，無法代表整體作業效率，另評估指標多，不易判斷不同受評單位績效高 低、權數易受主觀認定影響，且僅適用處理單一投入及單一產出之問題。

二、平衡計分卡(Balanced Scorecard)

平衡計分卡是從組織策略的角度，強調組織績效衡量應有整體觀，其內 容包含財務、顧客、內部流程及學習與成長四項構面，平衡計分卡的優點在 於所強調的策略觀、整體觀，可以有效矯正傳統上偏重財務報表的困境，同 時也能透過績效衡量的結果，具體、快速的反映組織運作的瓶頸，將組織運 作成果用做內部溝通學習工具，限制則為績效評估指標，必須透過專家賦予 分數，不夠客觀公正，且僅適用處理多項投入及單一產出之問題。(孫本初，

2000；孫遜，2004)

三、總要素生產力分析法(Total Factor Productivity )

總要素生產力分析法係將總體總要素生產力變動率分解為代表產業內技 術進步的總要素生產力加權平均變動率與代表產業間技術進步的資源總配置 效果，是衡量單位總投入的總產量之生產效率指標，優點為運算簡單，具有 客觀的效率值解釋能力，且可作為評估單位生產力之綜合指標，限制則為須 先推導生產函數，投入與產出項需有相同計算衡量單位，且須假設完全技術 狀態，無法有效提出效率改善值，僅適用處理多項投入及單一產出之問題。

四、迴歸分析法(Regression Analysis)

迴歸分析法以多項投入變數為自變數，以組織中某一產出項為依變數，

可得知每個投入變項對產出變項之影響程度，優點為利用函數表達投入與產 出關係，具有統計分析學理之基礎，分析嚴謹客觀、分析結果科學化，且在 有限樣本限制下，不會將無效率單位當成有效率單位，可作為比較差異及預 測之工具，限制則為僅適用單一產出項目，且須先假設自變數與依變數具有 線性的函數關係，若分析結果趨中性，無法確切指出組織間何者為有效率或 無效率之單位。

五、多準則決策(Multiple Criteria Decision Making)

多準則決策在運用前須先確定組織的效率是由多項因素組成，再依其處 理問題設定為多屬性或多目標的形式，可處理多項投入與多項產出之決策性 問題，優點為評估效率時可考量多屬性、多目標，解決不確定因素，然準則 間相對重要性之權數值決定困難，不易客觀的給予權重及無法提供改善建議 為其限制。

六、資料包絡分析法(Data Envelopment Analysis)

資料包絡分析法是一種利用線性規劃技術，運用事後資料來衡量同性質 組織間相對績效的工具，因具有較佳的可行性與客觀性，因此在組織管理上

的應用極為廣泛，其優點為效率的計算，不因計量單位不同而產生偏差，而 其所獲之結果屬綜合指標，較易進行比較，且可同時處理多項投入與多項產 出之問題，同時，各衡量指標的權重不須事前訂定，而是以事後資料為基礎 再行加權，可免除績效衡量上主觀影響所造成的偏差。(孫本初，2000)

DEA 不須事先假設生產函數關係的形式，避免參數估計問題，其利用包 絡線觀察各決策單位是否落於邊緣上，藉以衡量決策單位間的相對效率，提 供決策單位資源使用狀況，及效率改善資訊，具有管理上的實質意義。

就政府部門而言，其生產過程具有多重投入與多重產出之特性，績效評估非 以財務指標為準據，施政績效評估準則難以客觀給予權重，且投入產出函數關係 不明顯，不適合用參數分析的多準則決策評估效率，因資料包絡分析法所強調的 建立相對績效比較基礎，較能反映出企業型政府理念中追求合理性的精神，因此 本研究選用非參數分析的資料包絡分析法作為評估地方政府財政效率之方式。

以世界趨勢來看政府角色，人民要的已不是「大有為」的政府，而是「高效 能」的政府，政府施政應發揮效率，注重「產出」，而非僅關注「投入」(歐斯本、

蓋伯勒，1993)，兼顧效能及效率，提供高品質的公共服務，追求公共利益最大化。

政府施政財源取自於人民，如何運用人民提供的有限資源，用較少的投入獲得較 大的產出，或提供較多的服務，是人民關注政府施政的重點，因此本研究參考過 往學者的觀點，對於臺東縣 16 個鄉鎮市之績效評估，選取以效率之觀點切入，以 地方政府的財政支出效率作為評估政府績效的面向，運用資料包絡分析法，分析 臺東縣各鄉鎮市的財政支出效率，並定義政府的財政支出效率，指的是政府在固 定的公共支出投入下，追求最大的服務產出；或是在固定產出水準下，尋求最小 的公共支出投入，以政府預算書呈現的方式說明，就是政府投入的年度歲出總預 算所能產出的公共服務程度，支出效率佳，表示政府在有限的財務資源下，能經 由適當的資源配置，提供最大產出的公共服務，而地方政府彼此之間的效率衡量，

政府施政財源取自於人民，如何運用人民提供的有限資源，用較少的投入獲得較 大的產出，或提供較多的服務，是人民關注政府施政的重點，因此本研究參考過 往學者的觀點，對於臺東縣 16 個鄉鎮市之績效評估，選取以效率之觀點切入，以 地方政府的財政支出效率作為評估政府績效的面向，運用資料包絡分析法，分析 臺東縣各鄉鎮市的財政支出效率，並定義政府的財政支出效率，指的是政府在固 定的公共支出投入下，追求最大的服務產出；或是在固定產出水準下，尋求最小 的公共支出投入，以政府預算書呈現的方式說明，就是政府投入的年度歲出總預 算所能產出的公共服務程度，支出效率佳，表示政府在有限的財務資源下，能經 由適當的資源配置，提供最大產出的公共服務，而地方政府彼此之間的效率衡量，