臺東縣鄉鎮市財政概況分析

臺東縣幅員狹長，東臨太平洋，位於中央山脈東側，與海岸山脈平行，境內 山地面積約占全縣 85%⁶，土地總面積排名全國第 3 位，人口密度則為全國第 22 位⁷，地理位置偏遠，長期以來陸運、海運及空運不發達，造成工商發展之瓶頸，

整體產業以農牧業為主，截至 107 年底直接生產用地(農牧、林業、養殖、鹽業、

礦業、窯業)占已登記土地面積 91.29%，106 年底農戶人口數占全縣總人口的 23.07%，縣內工商業依行業別區分，以批發及零售業占總商業家數 31.47%為最 高，縣內 16 鄉鎮市依據地理位置可分為縱谷線的卑南鄉、鹿野鄉、關山鎮、池上 鄉、延平鄉、海端鄉，南迴線的太麻里鄉、金峰鄉、大武鄉、達仁鄉，海線的東 河鄉、成功鎮、長濱鄉，離島地區的綠島鄉、蘭嶼鄉，以及臺東縣經濟最發達、

人口最稠密的臺東市。各鄉鎮市自然條件與人文環境不一，經濟發展程度有別，

財政之榮枯各異，財政概況分為以下幾點說明：

一、整體財政收支不穩定，多數鄉鎮市曾面臨當年度收支差短

審視臺東縣 16 個鄉鎮市 98 年度至 107 年度總決算，10 年間僅有太麻里 鄉是每年歲入皆大於歲出，未曾發生收支差短，其餘各鄉鎮市，如長濱鄉、

池上鄉 10 年間僅 1 年度曾入不敷出，而延平鄉、蘭嶼鄉，10 年間多達 5 年 度產生收支差短，顯示多數鄉鎮市財政狀況仍處捉襟見肘之困境，究其原因，

臺東縣鄉鎮市普遍缺乏自主財源，於編列年度預算時，又未能本量入為出原 則，衡酌財務實況，量能編列預算覈實執行，持續擴張歲出預算，致產生年 度收支差短，各鄉鎮市各年度歲入歲出餘絀情形如表 2-1。

預算法第六條規定：「歲入、歲出之差短，以公債、賒借或以前年度歲計 賸餘撥補之。」鄉鎮市庫累計賸餘為各鄉鎮市預算編列面臨收支差短時可調 節運用之財源，因此，累計賸餘過少，則財政狀況不安定，難以應付未來不 可預期之需求，惟累計賸餘過多亦非財政健全之展現，鄉鎮市累計賸餘過多，

代表鄉鎮市長期歲出需求小於歲入收入，其因素是中央政府稅課收入分配方 式不均造成？抑或是地方首長對鄉鎮市建設投入過少所致？亦有檢討之必 要。

整體而言，臺東縣各鄉鎮市籌編預算面臨歲入歲出差短時，多以移用以 前年度歲計賸餘來彌平財政缺口，截至 107 年底止，臺東縣各鄉鎮市均無公

6 資料來源為臺東縣政府主計處編印之 107 年臺東縣統計年報。

7 資料來源為內政部戶政司全球資訊網/資訊公開專區/人口政策及統計資料/人口統計資料。

共債務未償餘額，財政經營尚稱保守穩健，截至 107 年底累計賸餘金額依高 低依序排列如表 2-2。

表 2-1 臺東縣各鄉鎮市 98 年度至 107 年度歲入歲出餘絀情形

98 年 99 年 100 年 101 年 102 年 103 年 104 年 105 年 106 年 107 年

臺東市 ^{● ● ●}

成功鎮 ^{● ● ●} 關山鎮 ^{● ●}

卑南鄉 ^{● ●}

大武鄉 ^{● ● ●}

太麻里鄉

東河鄉 ^{● ● ●}

長濱鄉 ^●

鹿野鄉 ^{● ● ●}

池上鄉 ^●

綠島鄉 ^{● ● ●}

延平鄉 ^{● ● ● ● ●} 海端鄉 ^{● ●}

達仁鄉 ^{● ●}

金峰鄉 ^{● ● ● ●}

蘭嶼鄉 ^{● ● ● ● ● ●} 說 明 ： ^● 代表當年度歲入歲出短絀

資料來源：整理自審計部臺灣省臺東縣審計室 102 年及 107 年度臺東縣鄉鎮 市財務審核資訊

表 2-2 臺東縣各鄉鎮市 107 年底累計賸餘

單位：千元 鄉鎮市 107 年底累計賸餘 鄉鎮市 107 年底累計賸餘 海端鄉 349,339 太麻里鄉 113,256 臺東市 247,903 東河鄉 113,071 池上鄉 205,248 蘭嶼鄉 107,493 鹿野鄉 188,626 關山鎮 107,121 卑南鄉 158,897 金峰鄉 92,352 延平鄉 157,070 大武鄉 76,461 綠島鄉 129,218 長濱鄉 72,819 達仁鄉 114,896 成功鎮 60,417 資料來源：審計部臺灣省臺東縣審計室 107 年度臺東縣鄉鎮市財務審核資訊

二、歲入面：自籌財源不足支應基本財政需求，歲入仰賴統籌分配稅及上級政府 補助

依據審計部 107 年度鄉鎮縣轄市財務審核結果年報，107 年度全臺 198 個鄉鎮市總決算，歲入決算自籌財源約占總歲入 29.70％，顯示鄉鎮市施政推 展多倚賴中央政府統籌分配稅款及上級政府補助收入，而臺東縣 16 個鄉鎮市 107 年度總決算，自籌財源占總歲入比率平均則為 12.39％，未達 3％之鄉鎮 市有延平鄉、海端鄉、達仁鄉及金峰鄉，僅臺東市 39.43％高於全國平均值，

其餘 15 鄉鎮市，自籌財源比率皆未達 15％，顯見本縣各鄉鎮市歲入財源仰 賴統籌分配稅及上級政府補助款情形較臺灣其他鄉鎮市更為嚴重，如表 2-3。

而自籌財源不足、長期仰賴上級政府補助款之結果將造成地方政府財政 自主能力低落，各項施政僅能配合上級政府政策，以提報符合補助原則之計 畫爭取上級政府補助收入，對於因地制宜或有利於鄉鎮市發展之建設，卻因 缺乏自主財源而無法進行，妨礙地方建設及喪失財政自主性，以致地方自治 難以落實。

表 2-3 臺東縣各鄉鎮市 107 年度決算自籌財源占總歲入比率

單位：千元

鄉鎮市 自籌財源占總歲入比率 鄉鎮市 自籌財源占總歲入比率

臺東市 39.43% 長濱鄉 5.71%

卑南鄉 14.32% 東河鄉 5.33%

成功鎮 12.75% 蘭嶼鄉 5.09%

關山鎮 11.96% 大武鄉 3.22%

池上鄉 11.44% 金峰鄉 2.29%

綠島鄉 9.60% 海端鄉 1.90%

鹿野鄉 8.30% 延平鄉 1.63%

太麻里鄉 8.07% 達仁鄉 1.25%

說 明 ：自籌財源為總歲入扣除補助及協助收入及中央統籌分配稅

資料來源：審計部臺灣省臺東縣審計室 107 年度臺東縣鄉鎮市財務審核資訊 三、歲出面

(一)歲出結構僵化，人事費用占比高

本縣鄉鎮市人事費用偏高，人事費用包含正職人員費用及臨時人員酬金 兩部分，正職公務人員係經國家考試通過，行政機關依編制員額，依法任用 之人力，其辦理各項公務業務所須支付的費用，包含待遇、獎金、其他給與、

加班值班費、退休退職給付及保險等，而臨時人員則係機關因應臨時業務需 求所進用之臨時短期人力，進用總數並無員額之限制，實務上各鄉鎮市臨時

人員已非臨時進用性質，多成為長期僱用，造成臨時人員永業化，且因進用

酬金後，總用人費用占自有財源比率，比率超過 50％之鄉鎮市則增加為 11 個，比率介於 40％至 50％間有 4 個，比率 40％以下則僅餘海端鄉。自有財 源攸關鄉鎮市財政自主能力，係鄉鎮市最穩定之財源，法定人事經費係政府 依法負給付義務之支出，應優先由自有財源支應，當自有財源超過 50％都在 支應人事費用，再扣除鄉鎮市運作必要之行政支出及公有設施固定維運支出 後，可供統籌運用之歲入已所剩無幾，歲出結構僵化，地方政府負擔沉重，

首長施政理念難以推展，鄉政願景難以達成。

(二)非法定社福經費逐年增加

地方政府非法定社福支出持續攀升，例如重陽敬老金、生育補助等。以 重陽敬老金為例，儘管臺東縣審計室在近年的「臺東縣政府決算審核報告書」

裡要求臺東縣政府對於重陽敬老金進行排富，但縣府和各鄉鎮市公所 108 年 度依舊「人人有獎」，年滿 65 歲長者全都能夠領取。而重陽禮金除縣府發放 500 元外，各鄉鎮市更大筆加碼，其中以綠島鄉為為全臺東最高，加碼 3,000 元，蘭嶼鄉則是全臺東唯一沒加碼的鄉鎮。究其原因，當本縣各鄉鎮市發放 重陽禮金皆未進行排富，且新聞媒體不斷露出『○○鄉鎮老人最幸福，重陽禮 金可領○○元』的新聞時，鄉鎮市長最符合民眾期待的行為就是比照辦理，甚 至加碼發放，在民主政治下，民選首長或民意代表為了爭取選票與連任，常 以增加社會福利政策來討好選民，要作改革者維持財政紀律則難獲選民支 持，這也造成補助大門一旦開放或增加後，後續幾無下降或取消之可能，致 社福補助經費逐年增加。

(三)獎補助經費浮濫，執行效益不彰

長期以來，鄉鎮市預算給予鄉鎮市民代表定額補助社團經費之權利，補 助範圍及內容包含經常門的各類活動補助及資本門的設備補助，成為歲出固 定支出，鄉鎮市公所無法自行運用。綜觀其補助項目，多為轄內社團舉辦活 動之聚餐、服裝、紀念品或具旅遊性質之娛樂支出，設備則為社團內部營運 使用之項目，長久下來，成為社團每年之固定福利，此項經費補助原意應係 政府鼓勵轄內民間團體能蓬勃發展，發揮團結互助功能，凝聚居民共識及向 心力，但演變至今，卻變成社團舉辦活動依賴爭取代表補助款或另向議員申 請縣府補助款，原應由民間自發運作之社團活動，在補助款挹注後，社團經 營心態似已偏差，且未達預期效益。

整體而言，臺東縣各鄉鎮市自有財源收入用以維持基本財政需求已力有未 逮，再加上整體歲出結構僵化，人事費用占比高，鄉鎮市已無多餘財源可推展施 政理念，因此施政重心多在維持基本施政所需，對於民眾期待地方發展的殷切需 求，多以「本鄉(鎮、市)財源有限，將積極爭取上級補助款」一語帶過，將地方

建設及發展之遲緩歸因於上級政府未給予補助，而不論鄉鎮市本身是否已善盡財 政努力。而各鄉鎮市之所以無強烈動機積極「開源」，欠缺「財政自我負責」觀念，

主要係爭取上級補助收入遠較自行開闢財源遭遇阻礙小且獲得補助金額較高，中 央政府長久以來建立的「中央集權、地方依賴」補助模式，主導財政資源的分配，

透過計畫型補助款控制地方發展及建設，使地方財政無法自給自足，是造成地方 政府財政責任薄弱之主因(林健次、蔡吉源，2003)，使地方政府財政收支一直處 於失衡狀態，致各級地方政府為爭取中央補助計畫，施政方向僅能配合中央政府 的政策目標，成為執行中央相關政策之代理者，多數鄉鎮市並無地方發展規畫的 遠見、執行力及財力，與地方自治精神相違背。