臺北市老人促進健康政策執行評估

壹、政策內容

截至 107 年 3 月止，臺北市老年人口數已有 44 萬 4,488 人，佔全市人口數 16.58%(訪 5，2018)，臺北市老年人口比率高於全國老年人口比率，且臺北市老年 人口比率預計將於 110 年底時將達到 20%，正式步入國際定義的「超高齡社會」。

臺北市政府為提升老年人生活品質，延緩高齡者失能時間、促進高齡者健康及社會 參與，使其能健康老化、活躍老化，甚至達到生產力老化，營造友善高齡環境成為 推動健康促進政策的目標，爰訂定表 5-1 之相關政策方案：

表 5-1 臺北市政府各局處老人促進健康政策方案一覽表

機關 政策方案

社會局 辦理共餐據點專案

辦理老人活動據點方案 推動社區照顧關懷據點 臺北市敬老卡多元用途 修屋補 8 萬 老人保平安

衛生局 辦理「高齡友善城市推動計畫」

辦理「衛生保健計畫-活躍老化計畫」

辦理臺北市老人健康檢查 提升老人流感疫苗接種率 長期照顧十年 2.0 整合計畫

教育局 建置樂齡學習中心

臺北市政府教育局補助辦理樂齡學堂實施計畫

體育局 活躍樂齡計畫

樂齡運動推展 運動場館門票優惠

交通局 補助公車業者汰換低地板公車

汰換及增購公車候車亭計畫 敬老愛心計程車計畫

無障礙計程車購車補助

民政局 各區公所及戶所博愛櫃檯實施計畫

百歲人瑞關懷訪視計畫

兵役局 國軍單身退員宿舍榮民關懷與服務

工務局 人行道改善工程

環保局 無障礙與安全的公共空間-特優級公廁達成率 原住民族事務委員會 補助原住民老人收容安置

臺北捷運公司 重陽敬老優惠 設置博愛電梯

臺北自來水事業處 提供長者貼心到府收費服務 臺北翡翠水庫管理局 高齡友善的參訪環境

觀傳局 銀髮族遊程

法務局 高齡者消費生活保護計畫

都發局 協助老舊建築物更新增設電梯補助作業規範

警察局 身心障礙者申請自願捺印指紋建檔

產業發展局 推動銀髮產業發展

臺北市各公有零售市場高齡友善購物環境 臺北友善店家推廣計畫

勞動局 協助適性就業─中高齡就業媒合率

職訓進修再出發─中高齡職能課程使用率

消防局 老人福利及安養機構消防安全設備檢查

公務人員訓練處 推動銀髮族健康生活學習

文化局 舉辦高齡友善之藝文推廣活動

資訊局 帶動高齡者 e 化學習風潮

原民會 長青樂活服務方案

原住民敬老暨健康講座活動

客委會 樂齡學習空間及環境營造

資料來源：訪 1，2018

貳、中央補助臺北市有關老人促進健康政策之財源分配

老化是一連續化過程，由健康、亞健康、失能，最後到臨終安寧照顧，臺北市老 人福利政策理念為健康、安心、尊嚴三大核心，依循不同健康階段及老化程度的長 者提供妥適的福利服務，打造友善高齡環境，促進健康長者活躍老化並使失智及失 能長者能在地安老。而相關政策之推動，均須有充裕足夠之預算資源做為後援，

又老人促進健康政策之預算來源，可分為中央補助與地方財源，以下謹就「中央 補助臺北市有關老人促進健康政策之財源分配」及「臺北市老人促進健康政策之 財源分配」兩部分進行分析。

一、中央補助臺北市有關老人促進健康政策之財源分配

中央（國民健康署）補助臺北市有關老人促進健康政策之特定計畫計有三項，

包括高齡友善城市計畫、社區健康營造計畫，以及辦理社區長者健康促進課程，

茲整理此三項補助項目之金額、計畫（主要）內容如下表 5-2。

在高齡友善城市計畫部分，國民健康署 107 年度補助臺北市政府新臺幣 140 萬元，雖然臺北市政府已成立跨局處推動委員會，並由市長擔任召集人，定期召 開會議，並督導協調各項行動計畫執行，並檢討在地高齡友善城市指標之改善率。

惟實際執行之 PM(project mamager)則仍落在衛生局局長身上，當然出現資源整合與 推動成果等面向之困難，又目前臺北市已成立健康城市推動委員會，強調三合一，

即:整合健康城市，高齡友善城市與安全社區三大計畫，但其缺點是資源整合、局 處行動力困難，以及缺乏垂直與水平的整合，社區參與的機制等。致使造成社區 健康營造計畫、辦理社區長者健康促進課程等皆未達成預期之效益，使相關政策 流於形式，造成僅有政策與預算，卻無法落實效益。

表 5-2 中央補助臺北市政府之計畫及其內容

率。

「健康老化」、「認知功能訓 練」，課程議題包括高齡運動、

均衡飲食、認知及情緒支持、

口腔衛生、用藥安全等內容。

資料來源：本研究彙整

又現行中央提供各縣市政府之政策補助，皆參考行政院主計總處辦理各直轄市 及縣(市)政府財力分級級次作為補助依據，在縣市自籌款比例予以調整或是直接從 補助縣市中排除，雖然於財源有限必須進行有效分配，惟臺北市因財力分級列為第 一級，素來均以自有財力或配合款較高的情形下發展福利政策，考量本市老年人口 成長日趨加速，根據人口統計資料本市老年人口比例居六都之冠，臺北市高齡銀髮 服務需求數顯然高於其他五都，在需求數不斷成長的情況下，單靠臺北市自有財力 恐是力有未逮，因此中央在財源分配方面，應考量納入人口分佈比例後進行通盤性 評估，以有效提升中央與地方資源整合與分配的效益。

二、臺北市老人促進健康政策之財源分配

為瞭解臺北市有關老人促進健康政策之財源分配情形，研究整理臺北市近十 年老人福利預算金額、該預算金額占臺北市社會福利預算及總預算比例等相關數 據（詳見表 5-3）。

臺北市老人福利預算金額，每位老人可享有之年度預算金額約 1 萬 2,629 元至 1 萬 4,289 元不等；又若以老人福利預算占臺北市社會福利預算比例來看，約從民 國 97 年的 2.81%上升到 106 年的 3.86%，雖然整體而言仍逐步上升，惟仍低於臺北 市年長者的成長率。

又以 106 年度預算觀之，老人福利預算約為 66.3 億元，約佔年度總預算 3.88%，

3.表列「公彩基金及社福基金」預算係臺北市公益彩券盈餘分配基金及臺北市社 會福利發展基金編列之老人福利相關預算。

4.本表 97-106 年度老人福利預算，其中臺北市公共運輸處編列「老障孩童優待票 補貼款」1 項，該處尚無法各別區分老人、身障者及孩童優待票補貼款。

如由表 5-3 之相關數據進行分析，可發現臺北市近十年（97-106 年）老年人口由 32.30 萬人成長至 43.92 萬人，成長 35.98%，臺北市政府衛生局、社會局、交通局、

產發局等局處所提出之老人相關計畫（政策）預算則由 42.79 億元成長至 66.30 億元，

成長 54.94%。可知，人口結構變化趨勢，將使預算資源配置隨之變化，且以過去十 年變動趨勢觀之，臺北市老人福利預算不僅與老年人口變化同步成長，成長比率甚至 高於老人人口成長比率。

又在現行老人福利相關內容不變之下，隨著老年人口逐年增加，相關老人福利實 際支出勢必隨之上升，長期而言，若總預算規模無法同步增加的情況下，老人福利支 出勢必會排擠其他建設及市政支出。換言之，老人健康促進政策，若無法引進公私共 同協力模式，而完全依賴政府預算，將使政府財政負擔沉重，故臺北市未來如須再擴 增老人健康促進預算項目，則以採取循序漸進方式為宜，又若之後政府整體財源仍有 困難，則有關局處於必要時恐須另行研議併同檢討部分既有福利項目之內容，例如：

可考量是否納入部分排富條款，或是調整（延後）補助年齡，以使臺北市政府可長久 執行老人健康促進政策。

參、檢討與分析

臺北市為因應高齡化社會之來臨，由各局處陸續推出諸多老人促進健康政 策，受訪之專家學者綜觀臺北市政府推動之四十餘項相關政策方案後，對臺北市 整體老人促進健康政策提出若見解，茲彙整如下：

一、未有效整合資源

臺北市承接衛福部國健署高齡友善城市計畫，並成立健康城市推動委員會，

強調及整合健康城市、高齡友善城市與安全社區三大計畫，希望統合全市各局處 力量與資源，致力改善健康城市的願景，為全國首創模式，且臺北市各局處由多 元面向（包含食、醫、行、育、樂）推動許多老人促進健康政策，相較於台灣地 區其他縣市而言，臺北市尚屬臺灣地區目前較有組織與系統在進行並推動老人促 進健康相關政策之高齡友善城市（訪 13，2018）。

惟若進一步檢視，即可發現，臺北市推動老人促進健康的政策方案分散在臺 北市政府各局處，例如：衛生局推動高齡友善、健康城市、預防失智症、安全社 區、健康體能、社區健康促進等。社會局負責社區照顧關懷據點方案、社會救助 業務（包含：低收入戶、中低收入生活扶助、醫療補助、急難救助、災害救助、

平價住宅管理及輔導等項目）、老人保護、老人收容安置補、老人住宅籌設助等。

教育局、體育局、民政局等其他各局處也有另其工作業務。又因老人促進健康政 策，係屬跨部門與跨領域之工作範籌，目前召集人為衛生局局長（指揮層級非市 長層級），資源整合與推動成果較困難，且恐容易忽略高齡友善城市計畫（訪 13，

2018）。

對此，學者陳亮功也提出相關看法:

臺北市老人健康促進的政策，講起來就是會五花八門什麼都有，那好像每一 樣 你提得出來的市政府都跟會你說我們有做，那最大的缺點就是說其實各個政策 之 間彼此的目標協調跟經費跨局處的部分做得不夠好，也就是說在市府整個的等 級 可能他把這個業務切給某個局處去做規劃，但是其實在市府這個跨局處的位階

臺北市老人健康促進的政策，講起來就是會五花八門什麼都有，那好像每一 樣 你提得出來的市政府都跟會你說我們有做，那最大的缺點就是說其實各個政策 之 間彼此的目標協調跟經費跨局處的部分做得不夠好，也就是說在市府整個的等 級 可能他把這個業務切給某個局處去做規劃，但是其實在市府這個跨局處的位階