食、醫、行、育、樂政策執行評估

本研究為進一步深入探討與檢視臺北市政府執行老人促進健康政策及其成 效，爰由臺北市政府現行實施之四十餘項相關政策之中，選取五大項貼近老人實 際需求之重點政策，分別為「食：辦理共餐據點專案」、「醫：健康預防措施」、

「行：臺北市敬老卡多元用途」、「育：樂齡學習據點」、「樂：活躍樂齡計畫」

壹、食：辦理共餐據點專案（主責單位：社會局）

一、政策內容

為鼓勵長者多走出家門與人際互動，臺北市政府社會局自 2005 年起於社區開 辦定點共餐。同時為延長長者健康生活、延緩老化，社會局依據不同的服務項目及 考量辦理單位能量差異，規劃不同等級的據點，尤其針對失能前期的長者，有 5.0 據點提供日間托顧服務，延緩長者失能並減輕家屬照顧壓力。相關規劃及目標如下：

（一） 輔導共餐據點提供深化服務，持續輔導提昇據點升級能量。

（二） 依各據點特色發展多元類型之服務，並提供加值服務。

（三） 優先於尚未佈建據點之里別佈建，平均分配資源。

（四） 推動多元連續性福利服務，打造銀髮族友善環境(訪 2，2018)。

透過 5.0 日托據點以增加開放時段、增加共餐次數、增加服務項目方式升級，

服務內涵如下：據點須開放 8 個半天，並提供電話問安、關懷訪視、健康促進，

共餐每週 3 次以上及日托服務(收托 6 位以上輕度失能長者)。

又推動老人共餐，真正的意涵，並非僅僅是邀請老人一起吃飯，而是鼓勵老人走 出家門一起聚餐，透過建立聯絡網之互動方式，彼此互相關懷、互相照顧，久而 久之，哪些長者沒有來用餐，老人們還會主動關心。爰此，臺北市政府衛生局及 民政局等有關局處亦結合本專案，推出相關服務，使老人共餐據點專案效益可發 揮最大。使共餐地點不只可以用餐，長輩們還能在據點汲取更多衛生保健資訊、

學習各種才藝技能，當年長者與年輕人一起互動，自然就會感受到年輕與快樂，，

達成健康促進、減少失能、延緩老化之政策目標。

二、預算編列

臺北市政府社會局為推動共餐據點專案，於 106 年及 107 年分別編列相關預算 金額為 105,619,000 元及 178,989,000 元，以期達成促進老人健康、減少失能、延緩 老化之政策目標。

三、執行成效

臺北市政府社會局推動老人共餐據點專案，近三年成效為 104 年計 82 處、105 年計 113 處、106 年計 325 處。

至臺北市政府其他局處配合社會局老人共餐據點專案，推動相關加值服務，其 成效如下：

（一） 衛生局

1.結合社團法人臺北市牙醫師公會至本市 10 處共餐據點，辦理 16 場口 腔機能促進宣導及健口操教學，共 326 人參與。

2.106 年結合共餐據點於本市 112 個里推動包裹式健康促進服務，共服 務 2 萬 6,473 人次，包括長者心理健康促進宣導、自主健康管理、健 康飲食及用藥安全、運動保健、口腔保健、長期照護宣導及失智症 宣導等健康促進課程(訪 8，2018)。

（二） 民政局：配合推行老人共餐宗教團體家數共計 33 家，服務人數共計 2,285 人。

1.信義區五分埔福德宮等 3 處辦理共餐，共計 280 人參加。

2.中山區基督教臺灣信義會大直真理堂等 6 處辦理共餐，共計 800 人參 加。

3.中正區臺北靈糧堂等 4 處辦理共餐。共計 165 人參加。

4.大同區景星里辦公處與臺灣基督長老教會大橋教會合辦共餐，共計 25 人參加。

5.萬華區財團法人天主教聖母聖心會《萬華小德蘭堂》等 2 處辦理共 餐，共計 40 人參加。

6.文山區社團法人臺北市基督教萬芳浸信會等 6 處辦理共餐，共計約 190 人參加。

7.南港區財團法人臺北市基督教南港浸信會等 5 處辦理共餐，共計 345 人參加。

8.內湖區財團法人臺北市中國基督教靈糧世界佈道會士林靈糧堂《內 湖日照中心》等 7 處辦理共餐，共計 340 人參加。

9.士林區神農宮提供場地與市立聯合醫院合作辦理老人共餐活動，共 計 100 人參加。

10.北投區福星宮及石牌教會提供場地予財團法人中華文化基金會辦 理共餐(訪 5，2018)。

四、評析

（一） 據點設立與供餐來源困難：

目前據點除自行烹煮、訂便當或自助餐，並有媒合中央廚房合作，隨著 未來共餐聚點之增加，如何擴展供餐來源、維持共餐餐點之品質，均為 一大挑戰。據點場地取得不易，臺北市 456 個里當中，僅有 325 處據點，

且分布不均，甚至出現部分區域 3、4 個里竟無據點之窘境，亦為推動 老人共餐之困境。

（二） 共餐對象未能符合民眾真實需求

本政策的預算編列金額，自 105 年 4 千萬元增長至 106 年逾 1.7 億元，

106 年餐與老人共餐約 180 萬人次，實際受益人數約 2 萬 6 千人次，約 佔全體老年人口 6%，此一人數相較於 106 年臺北市 65 歲以上老年人 口數 44 萬人，本研究據此推估現行參與共餐長者多屬特定族群，有時 社區中真正有需要的老人，例如：部分無行動能力的獨居老人，反而 沒有被服務到。換言之，目前臺北市政府推動老人共餐據點，淪為只 著眼於「共餐據設置點數」、「共餐受益人次（數）」的數據遊戲，

卻未進一步檢視各據點服務的老人組成，導致真正有需要的老人難以 享受到社會資源、弱勢族群不僅未被照顧，反而被邊緣化。

（三） 共餐對象僅限於固定長者，無法擴大與普及 正如學者陳亮恭所言:

共餐是一個問題，共餐的目的跟人數，以福利來講的話長照或是社區健 康促進的活動，其實他一直以來都遇到相同的問題，就是叫得出來的人 永遠都是那一群人，也就是說會使用政府資源的 大概重複再使用，那 對於一些社區當中比較需要的人。比如說共餐那你可以說我去吃自助餐 行不行，那我去買國民便當行不行，因為你給我 480 元，但是我必須 要促進消費（訪 14，2018）。

此外，臺北市長者蔡雍任則認為:

我已經是 80 餘歲之阿伯了，我的活動範圍主要是社區鄰里公園，及社 區學校操場漫步與健走，白天子女均外出工作，太太已不在了，自己又 不會烹煮飯菜，往往食用隔夜之剩菜，所謂食之無味、棄之可惜。我在 意的是如何針對社區老人能除了老人共餐外，能放宏觀使用老人卡以扣 點方式到超商、自助餐、24 小時便利商店購買老人便當(訪 17，2018)。

貳、醫：健康預防措施（主責單位：衛生局）

一、政策內容

臺北市政府衛生局主責臺北市長者健康預防措施政策，包含：「辦理臺北市 老人健康檢查｣並「提升老人流感疫苗接種率｣。

（一） 老人健康檢查

衛生署於 2007 年推出「社區老人健康促進」，以 65 歲以上社區民眾 為對象，選擇彰化縣與臺中市 2 個社區試辦資源整合式的社區老人健 康促進模式，並結合老人健康檢查，依當地概況與老人特質，引發老 人改變行為的興趣，藉由老人間的互動，強化老人健康促進，改善其 飲食、運動等日常生活行為。衛生福利部接續於 2009 年嘗試於 4 縣市 8 社區輔導推動、擴大辦理。並仿照美國疾病管制局發展的 15 項老人 健康指標，推出「老人健康促進計畫（2009-2012）」，期目標為：維 護老人獨立、自主的健康生活，降低老人依賴程度。具體策略：促進 健康體能、加強跌倒防制、促進健康飲食、加強口腔保健、加強菸害 防制、加強心理健康、加強社會參與、加強老人預防保健及篩檢服務 等八項重要工作。

爰此，臺北市政府衛生局為促進臺北市長者積極建立維護健康之保健習 慣，並落實預防勝於治療理念，乃積極推動臺北市老人健康檢查，檢查 項目除共同檢查項目外，還提供 2 套加值方案供長者選擇，A 方案包含

「胸部 X 光」、「甲狀腺刺激素」、「心電圖」及「α-胎兒蛋白」，

B 方案則為「腹部超音波」，同時配合中央政策搭配「成人預防保健服 務」、「糞便潛血免疫分析」、「婦女子宮頸抹片檢查」一併檢查，

（二） 提升老人流感疫苗接種率

為維護臺北市長者健康的身體，臺北市政府衛生局推動流感疫苗工作 計畫，增加 300 多家合約醫療院所，並規劃「到院施打」與「外展設 站」施打服務的分流機制，運用多元管道提供民眾流感疫苗接種的設 站服務，包括社區各里辦公室、學校、職場和長照機構等，讓符合公 費接種對象可前往接種。期可透過提升 65 歲以上老人流感疫苗接種 率，幫助老人避免流感疫情造成身體不適其至死亡之情形。

二、預算編列

臺北市政府社會局為推動老人健康檢查及老人流感疫苗接種率等老人健康預 防措施，編列相關預算金額如下：

（一） 老人健康檢查

表 5-4 衛生局近十年編列老人健康檢查預算金額 單位：新台幣(元) 年度 98 99 100 101 102 金額 53,900,000 53,900,000 53,900,000 56,842,100 56,842,100 年度 103 104 105 106 107 金額 56,842,100 56,842,100 56,842,100 56,842,100 71,576,000 資料來源：訪 8，2018。

（二） 老人流感疫苗接種率

表 5-5 衛生局流感疫苗工作計畫預算金額 單位：新台幣(元) 來源 年度 104 年 105 年 106 年 中央補助 544 萬 8,183 元 1,427 萬 5,000 元 1,588 萬 4,000 元 衛生局預算 1,148 萬 5,800 元 1,513 萬 2,000 元 2,438 萬 6,361 元

三、執行成果

（一） 老人健康檢查

表 5-6 衛生局辦理老人健康檢查成效

年度 受檢人次 達成率 受檢者滿意度

104 年 37,544 人 99.95% 85.10%

105 年 37,462 人 99.89 84.82%

106 年 40,375 人 100％ 83.17 資料來源：訪 8，2018。

（二） 老人流感疫苗接種率

○¹ 104 年：31.8%。

○² 105 年：40.06%。

○³ 106 年：25.7%。

臺北市衛生局「辦理臺北市老人健康檢查｣，近 10 年預算成長約 132%，完成 健康檢查人數增長約 7%，預算與受檢人數之成長幅度明顯不符；在「提升老人流 感疫苗接種率｣方面，則成長 448%，其接種率由 104 年 31.8%、105 年 40.06%至 106 年 25.7%。

四、評析

（一） 老人流感疫苗接種率仍有待提升

老人流感疫苗之接種率，由 104 年 31.8%、105 年 40.06%至 106 年 25.7%，接種率始終低於五成以下，且至 106 年更有下滑之現象，顯見 疫苗接種率仍有待提升。

（二） 接種流感疫苗可降低長者死亡率

分析表 5-4 相關統計資料，可發現臺北市長者接種流感疫苗人口約為臺 北市 65 歲以上長者人口數之 30%左右，又有接種疫苗且死於流感重症 人數死亡率均控制於 2%以下，顯見 65 歲以上之老年人接種流感疫苗，

確實可有效降低長者死於流感重症之機率。

表 5-7 65 歲以上長者接種流感疫苗狀況及死於流感重症之統計

表 5-7 65 歲以上長者接種流感疫苗狀況及死於流感重症之統計