研究背景與重要性

第一節 研究背景與重要性

壹、 研究背景

過去由於我國屬於陸權國家，對於海岸巡防的概念尚不如鄰國充 實，故在播遷來台之際，尚未有一專職司海洋事務和巡防的機關。從 西元一九四九年戒嚴實施後，台灣才開始有海岸巡防的前身，而後經 過五十餘年在各部會單位間的合作、統整，終於在西元二ＯＯＯ年正 式成立海岸巡防署的專責機構。在此之前台灣海巡相關機關的發展過 程可分為戒嚴時期、解嚴後時期至西元二ＯＯＯ年專責海巡機關的成 立，在海巡署成立之前，我國海洋事務無專責機關，事權不一，各項 規範之法源1亦相當欠缺，難以有效行使職權，各機關在指揮管制上，

更是各行其是，整體效能難以發揮，導致海岸巡防勤務無法有效遂行。

因此，在考量整合海岸與海域之執法權責，西元一九九九年三月十八 日，國家安全會議提出「海巡專責機構編成案」，經政策決定成立海岸 巡防專責機構，旋即由行政院成立籌備委員會，著手規劃推動海岸巡 防機關籌組事宜。

至西元二ＯＯＯ年元月十六日，有關設立海岸巡防專責機構之「海 岸巡防法」、「行政院海岸巡防署組織法」、「行政院海岸巡防署海洋巡 防總局組織條例」、「行政院海岸巡防署海岸巡防總局組織條例」及「行 政院海岸巡防署海岸巡防總局各地區巡防局組織通則」等法律案陸續 三讀通過，並由總統於同年一月二十六日公布，海岸巡防署及其所屬 海洋巡防總局2、海岸巡防總局3及海岸巡防總局以下之各地區巡防局

1 林琦恩研究當時海巡法規指出，我國原採取嚴格的「機關權限法定原則」，各個機關除作用法外，

更需有組織法，但是由於海洋事務的繁雜，沒有統一而可作為「基本規範」的法規，因此關於作用 法方面仍存有許多以行政命令填補的情形，對同一事項的管理常散見於各法之中。另外，在岸巡隊 的前身─陸軍海防司令部雖然位階與陸海空軍司令部相當，但亦缺乏組織的法源依據（林琦恩，

2002：26）。

2 構成洋總局的前身主要為，水上警察局以及財政部關稅總局。

3 岸巡局軍職體系來源，主要是將第二階段中的「海岸巡防司令部」下轄一萬六千五百人之志願、

義務役官士兵，以及兩個憲兵營、一個步兵營、一個陸戰營共 1953 人之安檢兵力一起編成「海岸

等海岸巡防專責機關，亦隨即於同年元月二十八日開始陸續成立，為 我國正式、統整各相關業務的專責海岸事務機關。

海巡署成立之後，雖然依法有據，但法規所定之範圍仍有其瑕疵，根 據林琦恩等人的研究指出，主要的瑕疵在於(林琦恩，2002：24-25、97；

胡念祖，2002：1-3；蕭文彬，2001：20-23、28-30)。

1.海岸巡防署之定位文武難分

2.海岸巡防署之機關定位高低隸屬問題 3.海岸巡防署納編之軍人所受命令問題 4.軍人轉任警察行使警察權之問題 5.文職人員兼武職的疑慮

6.文職人員具武職職稱之矛盾 7.同一單位不同俸給之歧異 8.軍職與文職的轉任問題

9.海岸巡防署之設立無行政院組織法上的依據 10.原職務上相關機關職權變更

11.水上警察局人員轉任切結書之定位 12.現役軍人兼任文官之疑慮

本研究即在針對從國防部海岸巡防司令部移編的岸巡單位為研究 對象，探討從軍事訓練體系移編至行政機關內部單位（機構）的岸巡 基層單位（訓練大隊及岸巡大隊），從截然不同的組織體系、訓練體系、

組織文化，如何從封閉型態的科層制結構的軍事組織因應「以顧客為 導向」之行政機關的要求，採「即訓即用」、「為用而訓」之訓練原則 及未統一人事制度的海巡機關等組織轉型問題，深入分析其訓練移轉 是否因應組織之要求為研究之宗旨。

貳、 研究的重要性

我海巡專責機關成立至今才過六個年頭，加之先前業務分屬國防 部海岸司令部、保七總隊、財政部、農委會與環保署等，其成立時間 短，相關研究少，從筆者搜尋到的相關文獻、期刊、論文與研究中可 見：在數量上，與海巡直接相關碩博士論文約三十篇左右，期刊約五 十篇，而海巡署所委託的專業研究報告約五份左右﹔從內容上看，目

前海岸巡防的專門研究可區分為以下幾類：

一、 從制度與法規面分析與檢討海巡組織發展，如胡念祖(2001)從 制度與結構的角度分析與討論我國現有海巡機構的問題：在考察 美、日、芬蘭、韓國等地的海巡專責機構後表示，目前世界的海巡 組織趨勢與傳統部隊不同，本部下單位很少超過三級，即主官─業 務單位─執勤單位的基本設計，我國的海巡機構是合併過去陸軍海 防司令部，故層級上仍為傳統科層制度。同時，各國海巡的責任單 位，往往是區域小而分隊多，這一點與我國僅區分北中南東四個大 區域也相當不同。陳佳德(2001)則指出目前海巡機關所面對的問題 是，岸總局與洋總局兩者雖然業務有所重疊而必須合作，但目前在 岸、海兩總局之間，仍缺乏合併的機制，同時也因合作與合併機制 不明，像勤指中心、雷哨等單位的分立，實造成整體資源之浪費。

同樣是對海巡組織結構進行提問，林琦恩(2002)認為海巡署所面對 的問題是文軍職之間的定位難分，尤其是未來組織方向將以文職為 主，其目前軍職如何轉任、文武兼職，乃至於海巡隊與警察之重疊 等問題，是海巡機關未來必須面對的組織困境。而李俊吉(2003)所 考察的組織現象也與上述研究者相同，同時他還提出，目前海巡所 缺者尚包括一套標準操作程序，以及專門的訓練學校等。

二、 從勤務角度看海巡機關所面對的狀況與問題，比如陳慶昌(2001) 研究洋總局人員核心能力研究所顯示，目前身處一線執勤者，比起 仍在學校的專業能力為高，其意義在於，目前在職訓練的成效似乎 較佳，同時學校教育應該多充實實務經驗上的傳遞，以期讓理論與 實際勤務能相互配。陳佳德(2001)檢討目前岸巡勤務的制度，認為 必須降低其軍事化管理風格，逐漸改為以司法警察「執法」、「應變」， 以及專業能力培養為主。陳君邁(2002)則以高雄海洋總局員工為對 象進行問卷調查，討論其工作投入與工作滿意關係，他發現，主管 乃組織法規之施行者，必須關心部署的心態以縮短組織變革的適應 期，此外，也必須要注意員工之各項訓練：專精訓練、補充訓練、

更新訓練、調職訓練、轉職訓練等，以提昇員工之績效與能力。張 育嘉(2002)則從環境保護與制度的討論海巡署所掌有的海域環保事

項執法範圍，以及與其他部會：像環保署、農委會、交通部等單位 之間的差異，同時，他也以近來發生的海上油污染事件（比如阿瑪 斯號）為例，集中討論了目前執法上的缺失，並提出未來執法及部 署規劃的近程、中程 遠程建議，另外，他也依「海事案件統計」、「油 污染事故資料統計」、「易肇事之船舶、原因及地點統計」及「船舶 數量統計」等資料進行研究分析，作為勤務、裝備及人力部署之參 考，以期能提供海洋環境污染執法的策略規劃建議，健全其執法力 量。

三、 其他較為專門討論海巡技術的研究，像倪志忠(2000)是討論洋 巡隊的艦艇與後勤維修問題﹔歐凌嘉(2000)是研究目前洋巡艦艇配 置，並透過參酌美國與日本海岸防衛隊巡防艦與航空器相關資訊，

為我國海巡艦艇提出未來規劃；其他的還有像吳金河討論洋巡隊通 訊管理的研究、趙瑞華從休憩管理的角度討論海巡機關未來必須明 確界定自身執法權限，以及與其他單位之方式。

上面幾類文獻雖然都點到了目前海巡機關發展的問題，甚至提 出解決方法，但這些文獻尚所遺漏之處在於：大多只從海巡機關發展 歷史、制度結構面加以討論之，忽略了制度乃一客觀、外在於人的社 會部分，研究還必須要顧及到實際執勤、接辦業務者的主觀態度與所 面對的問題﹔另外，雖然在勤務層面前已有部分研究可供參考，但其 文獻往往也限於「洋巡局」，對於「岸巡局」現況與問題之了解實屬缺 乏，並且，洋巡局前身乃水上警察，其勤務性質以海上為主，雖然在 業務上與岸巡局有所合作重疊，但基本上勤務性質還是有所不同，加 之其專業技術─如航海─與岸巡所需之專業能力也有所出入，同時，

由於岸巡體系乃承襲過去陸軍體系的管理與任務，故洋巡之研究結 果，未必能直接搬移到岸巡問題的理解上。

除了上述關於研究方向的差別外，針對「岸巡訓練」之專門研究 更是該領域中之少數。就筆者所蒐集到專門針對海巡訓練的研究來 說，國內僅屬余坤東(2002)之《海巡人員為達成岸海任務其素質、晉用、

教育與訓練之研究》一研究案有專門之研究，然而，該研究也僅從署 部的角度觀察海巡訓練問題，仍是一種從上而下討論海巡與部隊訓練

的研究方式，缺乏對岸巡基層─也就是義務役官士兵─的訓練狀況與 問題作深入探討。

就「訓練」此一概念而言，目前國內外相關文獻也大多以企業體 為其分析主要對象，但是專門針對部隊的訓練也是相當缺乏，然而，

由於部隊乃屬一公務機關，在資訊管制、階層管理的先決條件下，訓 練施行狀況必然受到組織文化的影響而會產生與企業靈活、不斷變動 的特色相當不同，是故，在岸巡訓練的研究上，勢必也要考量到此特

由於部隊乃屬一公務機關，在資訊管制、階層管理的先決條件下，訓 練施行狀況必然受到組織文化的影響而會產生與企業靈活、不斷變動 的特色相當不同，是故，在岸巡訓練的研究上，勢必也要考量到此特